Relazione sulla gestione finanziaria e sul funzionamento dei controlli interni

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LIGURIA Relazione sulla gestione finanziaria e sul funzionamento dei controlli interni Comune di Lerici (SP) esercizio finanziario 2003 (art. 7, comma 7, legge 5 giugno 2003, n. 131) Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Liguria Presidente: Componenti: Pres. Sez. Dott. Salvatore Greco Cons. Dott. Paolo Neri Cons. Dott. Antonio Scudieri Cons. Dott. Paolo M. Cominelli Ref. Dott.ssa Luisa D Evoli (relatore) Ref. Dott. Pietro Maltese Analisi economico-finanziaria: Dott. Aldo Ameri Sig.ra Gloriana Ferretti Supporto informatico: Catia La Rosa Paola Mangiarotti 1

2 COMUNE DI LERICI (SP) 1. Aspetti generali e indicazioni di carattere metodologico Il Comune di Lerici conta una popolazione al 31 dicembre 2001 di abitanti, con una incidenza della popolazione anziana (oltre i 65 anni) di circa il 29%, di gran lunga superiore alla media regionale. La popolazione al 31 dicembre 2001 risulta in calo rispetto a quella registrata al 1 gennaio Ciò per effetto di un saldo naturale nati/deceduti e di un saldo migratorio immigrati/emigrati entrambi negativi (rispettivamente -125 e -47). Cresce nel 2002 il tasso di natalità (0,61) rispetto al 2001 (0,56), ma cresce nel 2002 anche il tasso di mortalità (1,68 a fronte di 1,62 nel 2001). Il Comune presenta una popolazione massima insediabile, sulla base dello strumento urbanistico vigente, per un valore programmatico che era per il 31 dicembre 2003 di abitanti. Secondo i dati forniti dall Ente, la popolazione ad oggi censita continua a mantenere un trend in calo e risulta notevolmente più bassa rispetto alla popolazione legale rilevata nel censimento ( contro ). Il territorio comunale di Lerici presenta una forte vitalità economica. Sono sviluppate le attività commerciali, artigianali, alberghiere e turistiche. Il Comune ha undici sedi scolastiche (un asilo nido, tre materne, cinque elementari e due medie), ma è privo di residenze pubbliche per anziani che almeno fino al 2005 non risultano neppure oggetto di programmazione. Il Comune ha tre reti fognarie, rispettivamente una bianca per 15 km, una nera per 31 km ed una mista per 2 km, ed è dotato di impianti di depurazione e di discarica. Il Comune partecipa in due consorzi, il consorzio Castello di Lerici con una quota pari al 50% del fondo consortile, il cui ammontare è pari a ,82 euro, e il consorzio CIR, di cui sono in corso le pratiche di liquidazione a seguito del trasferimento delle competenze, dei beni e del personale all ACAM, e detiene partecipazioni in quattro società, in particolare in due a responsabilità limitata, la Lerici Mare s.r.l. con una quota pari al 51% del capitale sociale (5.200,20 euro su ,00 euro) e la Scuola Vela Santa Teresa s.r.l. con una quota pari al 54,43% del capitale sociale (72.581,00 euro su ,00 euro), e in due società per 2

3 azioni, entrambe derivanti dalla trasformazione dei relativi consorzi, l ATC s.p.a. per la gestione del trasporto pubblico con una quota pari all 1,143% del capitale sociale (85.961,74 euro) e l ACAM s.p.a. per la gestione della rete idrica, del gas metano e della raccolta dei rifiuti con una quota pari al 6,50% del capitale sociale ( ,05 euro). Secondo quanto dichiarato dall Ente, per entrambe le società per azioni non vi sono mai state distribuzioni di dividendi. Ai sensi della legge finanziaria 2003, il Comune di Lerici è soggetto alle norme del patto di stabilità, perché presenta una popolazione superiore ai abitanti. L esercizio finanziario cui si fa riferimento nella presente relazione è quello relativo al L analisi tuttavia non può prescindere dalla ricostruzione di serie storiche a partire dal La documentazione acquisita in corso d istruttoria, pertanto, sebbene riferita al 2003, è integrata dalla lettura contestuale dei dati finanziari sulle principali voci di entrata e di spesa riferiti agli anni 2001 e L analisi concerne innanzitutto la dimensione complessiva della gestione alla luce del quadro programmatico di riferimento, dato dalla relazione previsionale e programmatica, dal bilancio di previsione e dal bilancio pluriennale. Ai fini dell attendibilità del dato relativo all avanzo di amministrazione, è stata condotta una verifica di massima sulla natura e sulla esigibilità dei residui attivi. Analisi di dettaglio riguardano poi le voci di entrata e le voci di spesa. Sulla spesa i dati finanziari sono analizzati comparando, per i principali interventi, i risultati della gestione con gli obiettivi programmatici definiti nella relazione previsionale programmatica. In linea generale, i documenti contabili consentono una corretta lettura sia analitica sia dei grandi aggregati della spesa. Il Comune, sulla base dei parametri emanati con D.M. n. 227 del 6 maggio 1999, non risulta strutturalmente deficitario. 2. Modalità di finanziamento delle spese Il Comune di Lerici presenta, nei dati di consuntivo, come nei dati di previsione, un soddisfacente equilibrio di parte corrente, essendo il grado di copertura delle spese correnti e dei rimborsi di prestiti con entrate correnti pari nel 3

4 2003, in termini di competenza, al 106,10%, sebbene con un trend in lieve calo rispetto al 2001 e al 2002, che era rispettivamente del 108,28% e del 108,04%. Per quanto attiene alle spese in conto capitale, nel corso del triennio l incidenza di quelle finanziate tramite trasferimenti dallo Stato, dalla Regione e da altri Enti è aumentata dal 6,85% del 2001 al 33,33% del L incidenza delle spese in conto capitale finanziate tramite le alienazioni patrimoniali resta marginale e mostra i seguenti valori: 0,12% nel 2001, un valore nullo nel 2002 e 0,40% nel L incidenza degli interessi passivi sulle entrate correnti, relativamente modesta, presenta un andamento in lieve aumento nel corso del triennio: 4,34% nel 2001, 5,83% nel 2002 e 6,25% nel Nel complesso, la gestione di competenza si è chiusa in disavanzo, con un saldo tra il totale complessivo delle entrate e il totale complessivo delle spese che mostra un valore negativo pari a ,68 euro, in notevole aumento rispetto al disavanzo 2002, che era stato di ,39 euro. La gestione finanziaria al 31 dicembre 2003 espone comunque un avanzo di amministrazione pari a ,27 euro. Di questo solo una quota pari a ,84 risulta iscritto quale fondo non vincolato. La quota pari a ,87 euro risulta invece vincolata a pagamenti per azioni esecutive non regolarizzate. Occorre, inoltre, al riguardo osservare che, già in sede di assestamento del bilancio di previsione 2003, l equilibrio finanziario tra le entrate complessive e le spese complessive era stato costruito mediante impiego di una quota dell avanzo di amministrazione accertato al 2002, pari nella specie a ,62 euro. A consuntivo, poi, l equilibrio complessivo è stato raggiunto mediante applicazione dell avanzo di amministrazione 2002 nella medesima misura applicata nelle previsioni assestate. L avanzo applicato, interamente destinato al finanziamento delle spese in conto capitale, costituisce circa l intera quota che risulta dall avanzo di amministrazione 2002 (pari a ,33 euro) al netto della quota vincolata. 3. Politiche sulle entrate proprie Il Comune, con provvedimenti della Giunta assunti nel marzo 2003, ha disposto la determinazione del tasso di copertura dei servizi pubblici locali a domanda individuale, provvedendo a sua volta a riconfermare o ad adeguare le relative tariffe, canoni o tasse. Per effetto di tali provvedimenti, l indicatore relativo all autonomia finanziaria 4

5 dato dal rapporto tra le entrate proprie (tit. I + tit. III) e le entrate correnti (primi tre titoli) presenta nel triennio un trend in aumento (96,19% nel 2003 a fronte del 82,22% nel 2002 e del 79,61% nel 2001). L incidenza dell I.C.I. sulle entrate proprie appare in lieve costante flessione, con uno scostamento più marcato nel 2003 rispetto agli anni precedenti (dal 63,92% del 2001 al 60,66% del 2002 al 50,28% del 2003). La tassa sui rifiuti solidi urbani, che ha subito un aumento delle tariffe applicate l anno precedente, ha garantito un gettito tale da coprire nel 2003 il costo del servizio per oltre il 105%. L indicatore, secondo quanto dichiarato dall Ente in sede di contraddittorio nell adunanza del 18 dicembre 2004, include tuttavia gli importi relativi ad azioni di recupero della tassa per gli anni precedenti. Al netto di tali importi, l indicatore torna su valori fisiologici ed è pari nel 2003, secondo quanto dichiarato dall Ente, a circa il 90% con un risultato quindi in linea con quelle che erano state le previsioni (90%) e con valori più confortanti rispetto all anno precedente, la cui copertura era stata dell 87,83%. In termini di cassa il fenomeno conferma il medesimo andamento nel corso del triennio. Per quanto riguarda l incidenza dei proventi dei servizi pubblici e dei beni dell Ente sulle entrate proprie, gli indicatori assumono una valenza relativa. L incidenza dei proventi dei servizi pubblici sul totale delle entrate proprie è pari per il 2003 al 12,57% con una lieve flessione rispetto al 2002 (14,63%) e al 2001 (15,25%). I proventi dei beni dell Ente hanno un incidenza sulle entrate proprie minima, pari nel 2003 all 1,14%, seppure in lieve aumento rispetto al 2002 (1,02%) e al 2001 (0,88%). L autonomia tributaria, data dal rapporto tra entrate tributarie ed entrate correnti, fa segnare un trend in aumento nel triennio, soprattutto nel 2003 rispetto agli anni precedenti, passando dal 65,91% del 2001 al 66,15% del 2002 al 79,95% del L incremento sembra da attribuire essenzialmente all assegnazione a partire dal 2003 di una compartecipazione all I.R.P.E.F. Tale assegnazione dà spiegazione del miglioramento degli indici di autonomia finanziaria e tributaria degli enti locali e parallelamente della flessione dell indice legato ai trasferimenti: la compartecipazione non costituisce, infatti, un entrata aggiuntiva per i comuni, essendo i trasferimenti erariali ridotti in misura corrispondente al gettito conseguito con la compartecipazione. All aumento dell autonomia finanziaria e all aumento dell autonomia tributaria fa pertanto riscontro la diminuzione della dipendenza finanziaria dai trasferimenti correnti dello Stato, che passano dal 17,55% del 2001 all 1,03% del 5

6 Gestione entrate proprie Per quanto riguarda l I.C.I. e la T.A.R.S.U. si registra una velocità di riscossione non particolarmente bassa (poco più del 75% per l I.C.I. e oltre l 87% per la T.A.R.S.U.). Anche la velocità di riscossione dei proventi dei servizi pubblici presenta valori non particolarmente bassi, con un andamento tuttavia nel triennio in lieve flessione (71,52% nel 2003, 76,82% nel 2002 e 79,24% nel 2001). 5. Allocazione delle risorse In valore assoluto, le spese correnti evidenziano un andamento in costante aumento nel corso del triennio, ancorché più marcato nel 2003: gli impegni sulla competenza passano infatti da ,93 euro nel 2001 a ,59 euro nel 2002 (+0,38%) a ,93 euro nel 2003 (+7,07%). L importo pro-capite destinato al finanziamento di opere pubbliche si attesta nel 2003 intorno ai 377 euro, con un andamento oscillante rispetto ai valori degli anni precedenti. L importo pro-capite destinato al finanziamento dei beni strumentali presenta anch esso nel triennio valori oscillanti: 13 euro circa nel 2001, 44 euro circa nel 2002 e poco più di 22 euro nel Per quanto riguarda la spesa corrente viene in primo luogo in considerazione la spesa per il personale, la cui incidenza sulle entrate correnti mostra un trend in lieve flessione (dal 31,27% del 2001 al 27,92% del 2003). L incidenza della spesa per il personale sulla spesa corrente segna anch essa nel triennio un andamento decrescente, passando dal 35,50% del 2001 al 31,27% del Il personale in servizio è pari a 97 unità. Il rapporto dipendenti/abitanti è piuttosto alto (1 su 118 circa), nonostante il Comune abbia servizi esternalizzati. Tuttavia, come osservato dall Ente in sede di contraddittorio nel corso dell adunanza del 18 dicembre 2004, occorre considerare al riguardo che l indicatore assume una valenza relativa in ragione dell elevato numero di seconde case e del notevole flusso turistico. Altra categoria di spese che presenta caratteri di estrema rigidità è costituita dagli oneri per il rimborso dei prestiti e per interessi passivi. L incidenza delle spese per rimborso prestiti e per interessi sulle entrate correnti presenta un trend in 6

7 aumento nel corso del triennio, con valori più marcati nel 2003: 7,77% nel 2001, 9,60% nel 2002 e 14,03% nel Nel corso dell esercizio 2003 sono state, peraltro, effettuate quattro operazioni di investimento finanziate da mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti per un importo complessivo di ,15 euro e un operazione di investimento finanziata da un mutuo contratto con la CARISPE per l importo di ,00 euro. Per effetto dell ammortamento a decorrere dal 2004 di tali operazioni è presumibile, pertanto, un innalzamento del valore dell indicatore a decorrere dall esercizio in corso. La terza categoria di spese correnti di carattere rigido è costituita dalle funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo: l incidenza sulla spesa corrente segna nel triennio un andamento lievemente crescente, passando dal 27,21% del 2001 al 28,83% del Per quanto riguarda la spesa in conto capitale, essa presenta un trend fluttuante nel corso del triennio. In particolare nel 2003 l incidenza della spesa in conto capitale sulla spesa corrente ha fatto registrare, in termini di competenza, un valore del 41,23% a fronte di un valore del 35,43% nel 2002 e del 48,47% nel Gestione delle spese correnti La velocità di pagamento delle spese correnti presenta un andamento piuttosto fluttuante nel triennio (79,35% nel 2001, 81,11% nel 2002 e 78,76% nel 2003). Tra queste, le voci che presentano una più bassa velocità di pagamento sono quelle relative alle funzioni generali di amministrazione (69,76% nel 2003) e alla spesa per il personale (82,86% nel 2003). 7. Capacità di programmazione A) Programmazione entrate proprie Gli indicatori relativi alla programmazione delle entrate proprie evidenziano una apprezzabile aderenza degli accertamenti alle previsioni iniziali. 7

8 In particolare, si registra un sia pur lieve incremento rispetto alle previsioni dell I.C.I. le cui aliquote sono rimaste invariate ed una situazione analoga ma più marcata per la T.A.R.S.U., le cui tariffe hanno subito variazioni in aumento nel 2003 rispetto al precedente esercizio. Anche il grado di trasformazione delle previsioni iniziali dei proventi dei servizi pubblici in accertamenti è più che soddisfacente. Nel complesso, l attendibilità delle previsioni iniziali di competenza rispetto alle definitive appare decisamente elevata. B) Programmazione delle spese Per quanto riguarda le spese correnti, sia il grado di trasformazione delle previsioni iniziali che di quelle finali in impegni appare soddisfacente, attestandosi al valore del 101%. Meno positivo è invece l analogo rapporto nell ambito della spesa in conto capitale (63,27%), ma comunque ugualmente elevato. 8. Gestione dei residui, avanzo di amministrazione e rispetto del patto di stabilità La consistenza dei residui, sia attivi che passivi, evidenzia nel triennio un andamento fluttuante: per quanto riguarda i residui attivi si passa da ,99 euro nel 2001 a ,60 euro nel 2002 a ,79 euro nel Per quanto riguarda i residui passivi, si passa da ,47 euro nel 2001 a ,97 euro nel 2002 a ,78 euro nel Quanto all avanzo di amministrazione, pari nel 2003 a ,27 euro, una quota rilevante pari a ,87 euro risulta vincolata e comunque esso costituisce un risultato di amministrazione solo formalmente attendibile. Sebbene i residui attivi che concorrono al risultato presentino molti, secondo i prospetti forniti dall Ente, una presumibile percentuale di realizzo del 100% e solo alcuni si riferiscano, nella loro formazione, ad esercizi antecedenti al 2001, occorre considerare che, tra questi ultimi, figurano alcuni di dubbia esigibilità, per i quali la stessa Amministrazione espone una percentuale di realizzo al di sotto del 50%. Va da sé che l utilizzo dell avanzo di amministrazione debba, pertanto, formare oggetto da parte dell Ente di una prudente valutazione, tanto più che già 8

9 nel 2002 si era fatto ricorso all applicazione del quasi intero avanzo 2001, al netto della quota vincolata, per un importo di ,32 euro destinato al finanziamento di spese di investimento e nel 2003 risulta applicato il quasi intero avanzo 2002, sempre al netto della quota vincolata, per un importo pari a ,62 euro destinato anch esso al finanziamento di spese di investimento. Occorre, tuttavia, rilevare che, in sede di contraddittorio nel corso dell adunanza del 18 dicembre 2004, l Ente ha dichiarato che, proprio in ragione di una prudente valutazione sull utilizzo dell avanzo di amministrazione, l avanzo 2003 è stato applicato all esercizio 2004 solo parzialmente. L avanzo presenta comunque un buon margine di liquidità: il fondo cassa, infatti, sebbene nel 2003 presenti un valore ampiamente decrescente rispetto al 2002, mostra un valore assoluto di ,04 euro. Ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, occorre richiamare quanto disposto dalla legge n. 289 del 2002, che ha dettato nuove disposizioni sul patto di stabilità interno per gli enti territoriali. La legge prevede che il disavanzo finanziario, sia per la gestione di competenza sia per la gestione di cassa, dei comuni con popolazione superiore ai abitanti per l anno 2003 non sia superiore a quello dell anno 2001, da ricalcolarsi con le nuove regole dettate dal comma 6 dell art. 29 della medesima legge. La legge finanziaria 2003 ha affidato inoltre al Collegio dei revisori dei conti la verifica del rispetto degli obiettivi e la comunicazione del mancato conseguimento al Ministero dell interno, sotto la responsabilità personale dei componenti del Collegio stesso. Dalla documentazione trasmessa è possibile verificare, per il Comune di Lerici, il conseguimento dell obiettivo sia a consuntivo sia nelle cadenze trimestrali. 9. Organizzazione e funzionamento dei controlli interni Occorre premettere che, ai fini della verifica del funzionamento dei controlli interni, i parametri di riferimento sono, oltre le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 267 del 2000, anche le norme dettate dal d.lgs. n. 286 del 1999, cui lo stesso testo unico sugli enti locali si conforma, pur nell autonomia riconosciuta al riguardo alla normazione locale. Il d.lgs. n. 286 del 1999 ha riordinato e potenziato gli strumenti di controllo interno, stabilendo che le Pubbliche Amministrazioni devono dotarsi, sulla base 9

10 della loro autonomia organizzativa, di strumenti di controllo di regolarità amministrativa e contabile, di gestione, strategico e per la valutazione dei dirigenti. Gli Enti locali non sono inclusi tra le Amministrazioni destinatarie di norme specifiche e vincolanti del d.lgs. n. 286 del 1999, ma possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del suddetto decreto. In realtà, il legislatore, per evitare che una riforma di così vasta portata corresse il rischio di essere trascurata in un settore così importante come quello degli enti locali, con le disposizioni del T.U.E.L. (art. 147), pur non rinviando completamente alle norme del decreto n. 286, disegna un sistema di controlli interni a questo ispirato ed articolato pertanto sulle quattro tipologie di controllo sopra enunciati. La differenza risiede nella maggiore libertà organizzativa riconosciuta agli enti locali che possono istituire anche strutture comuni con altri Enti per lo svolgimento delle funzioni del controllo interno nel modo più efficace ed economico. Nel Comune di Lerici, la tipologia dei controlli interni indicata dall art. 1 del d.lgs. n. 286 del 1999 e dall art. 147 del d.lgs. n. 267 del 2000 è stata adottata solo parzialmente. Il controllo strategico è attivato dal 2002, mentre il controllo sulla valutazione dei dirigenti, in mancanza di personale con qualifica dirigenziale, opera sui responsabili di servizi, mediante affidamento dello stesso ad una struttura interna a partire dal Quanto al controllo di regolarità amministrativo-contabile, esso è svolto dal Collegio dei revisori. Ai fini delle verifiche amministrativo-contabili, si può osservare che l organo di revisione ha provveduto tempestivamente agli adempimenti previsti dalla legge e dal regolamento di contabilità. Ai sensi dell art. 223 del d.lgs. n. 267 del 2000, il Collegio dei revisori ha provveduto con regolarità alla verifica trimestrale ordinaria di cassa e della gestione del servizio di tesoreria. L organo di revisione ha provveduto, inoltre, nei tempi previsti dalla legge e dal regolamento di contabilità, alla resa del parere sullo schema di bilancio di previsione e alla relazione sul rendiconto generale. Quanto al controllo di gestione, esso è istituito ma non attivato. In sede di contraddittorio, l Ente ha tuttavia fatto presente che il Nucleo di valutazione preposto al controllo strategico e alla valutazione dei responsabili dei servizi procede già da anni alla verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi definiti con il piano strategico e il piano esecutivo di gestione. L Ente ha inoltre dichiarato che, in ottemperanza a quanto indicato dalla normativa vigente, è in fase di avvio un processo di graduale introduzione del controllo di gestione e che in tal senso è stato iniziato un percorso di collaborazione con la Provincia di La Spezia, 10

11 che già da qualche anno effettua in via sperimentale il controllo di gestione. Nonostante le iniziative assunte dall Ente, la Sezione non può prescindere, in questa sede, da alcune considerazioni di carattere generale sulle conseguenze derivanti dal mancato completamento del sistema obbligatorio di controlli. Occorre, pertanto, al riguardo rilevare che, pur essendo per la sua valenza di fattore organizzativo il controllo interno ascritto tra gli aspetti che attengono all ordinamento degli enti ed alla loro caratteristica di autonomia normativa ed organizzativa, il contenuto oggettivo dei controlli indicato dalla normativa che li riguarda deve considerarsi tassativo, restando incondizionate solo le modalità attuative, la cui individuazione è demandata allo Statuto e ai regolamenti di organizzazione o di contabilità quali strumenti idonei a tradurre in moduli operativi le esigenze di verifica del corretto svolgimento dell attività amministrativa e dei risultati ottenuti. Alle regole provenienti dalle fonti di rango primario si affiancano, pertanto, quelle provenienti dagli stessi enti nella sede della loro autonomia normativa con gli strumenti dello statuto e del regolamento di contabilità. Il contenuto dell art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1999 costituisce quindi un principio al quale gli ordinamenti degli enti locali devono adeguarsi, dovendo assicurare il controllo interno, pur nella libertà delle forme organizzative, una serie di contenuti che caratterizzano i quattro tipi di controllo individuati dalla normativa in esame. Le metodologie adottate, per quanto attiene in particolare al controllo di gestione specificamente disciplinato dagli artt del T.U.E.L., devono, quindi, essere in grado di effettuare il controllo sui servizi ed i centri di costo, di individuare gli obiettivi da conseguire, mediante un insieme dato di risorse assegnate, di rilevare ed elaborare periodicamente informazioni relativi ai costi, alle attività ed ai risultati, di permettere l effettuazione di confronti tra previsioni e risultati sulla base di indicatori e parametri previamente individuati, fornendo le conclusioni del controllo effettuato sia agli amministratori, ai fini dello stato di attuazione degli obiettivi programmati, sia ai responsabili dei vari servizi perché questi valutino l andamento della gestione delle strutture cui sono preposti. La circostanza che i principi suddetti siano a supporto del corretto funzionamento del complesso sistema introdotto e che si traducano in regole di buon andamento, dovrebbe indurre gli enti locali a discostarsene in presenza di ragioni pregnanti connesse al loro particolare modello organizzativo, oppure a difficoltà logistiche implicite negli enti di minime dimensioni, per ridurre al minimo il rischio che si possano introdurre sistemi non coerenti ed inidonei ad ottenere in modo pieno i risultati che la riforma dei controlli si prefigge. 11