Decentramento e liberalizzazioni nella gestione dei pubblici servizi

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1 Decentramento e liberalizzazioni nella gestione dei pubblici servizi Avv. Sara Gobbato Nuovo auditorium del Salone degli incanti Trieste 14 novembre 2006

2 Il diritto comunitario e l intervento degli Stati in economia Trattato di Roma del 1957: intervento pubblico e libero gioco della concorrenza parimenti indicati quali strumenti d attuazione degli obiettivi della CE Art. 2 CEE: mercato comune e coordinamento delle politiche economiche (da affermazione di principio a UEM) Art. 295 CE: il Trattato lascia impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri (neutralità positiva casi golden share e privatizzazioni)

3 Il diritto comunitario e l intervento degli Stati in economia Art. 31 TCE (libera circolazione delle merci): gli Stati membri riordinano I monopoli nazionali di carattere commerciale in modo che venga esclusa qualsiasi discriminazione fra I cittadini presunzione di illegittimità dei diritti esclusivi attribuiti ai monopoli nazionali di carattere commerciale salvo deroga ex art. 30 TCE

4 Il diritto comunitario e l intervento degli Stati in economia Art. 86 (1) TCE Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del TCE, specialmente artt. 12 e Iniziale presunzione di legittimità (Sacchi 1974) Presunzione di illegittimità? (Corbeau 1993)

5 Il diritto comunitario e l intervento degli Stati in economia Intervento statale ad effetti anti-concorrenziali o restrittivi degli scambi ammesso solo per esigenze di regolazione del mercato (market failures) Obiettivi dell intervento statale: deroghe codificate dal Trattato ed esigenze imperative Art. 86 (2): deroga riguardante i Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG)

6 Servizi pubblici e servizi di interesse economico generale Art. 86 (2) CE Le imprese incaricate della gestione di SIEG sono sottoposte al TCE nei limiti in cui l applicazione di tali norme non osti all adempimento della specifica missione loro affidata

7 L art. 86(2) TCE: presupposti Impresa SIEG Incarico di una pubblica autorità TCE reca ostacolo allo svolgimento del SIEG Necessità e proporzionalità Incidenza sugli scambi intra-comunitari

8 Impresa Caso Hofner (C-41/90) Attività economica (irrilevante status giuridico e modalità di finanziamento) Caso HFB Holding (T-9/00) Organizzazione unitaria di elementi pesonali, materiali ed immateriali che persegue stabilmente un fine di natura economica Caso Fenin (T-319/99) output di beni o servizi sul mercato

9 SIEG sono «sia i servizi di mercato che quelli non di mercato, che le autorità pubbliche considerano di interesse generale ed assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico» (Libro bianco sui servizi di interesse generale). «spetta fondamentalmente agli Stati membri definire cosa considerino servizi di interesse economico generale...» «nei settori non specificamente disciplinati da una normativa comunitaria, gli Stati membri godono di un ampio margine di manovra»

10 Servizio universale «insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gi utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile» (Direttiva 97/33) Il contenuto essenziale del SU è costituito da alcuni obblighi: la continuità del servizio; la qualità del servizio; l accessibilità delle tariffe; la tutela degli utenti e dei consumatori esistenti

11 L affidamento del SIEG ad un impresa L atto di incarico dovesse promanare da una pubblica autorità, intesa in senso ampio come lo Stato con tutte le sue articolazioni interne (quali, ad esempio, sono le Regioni ed i Länder). L art. 86, par. 2 CE non richiede necessariamente un atto legislativo o regolamentare da parte dello Stato, è sufficiente una concessione di diritto pubblico

12 Ostacoli derivanti dall applicazione del TCE Art. 86, par. 2 applicabile se l applicazione del diritto comunitario rechi un ostacolo all adempimento della specifica missione di servizio pubblico, di cui l impresa è incaricata. non solo qualora l applicazione del Trattato CE renda impossibile lo svolgimento del SIEG, ma anche quando essa più limitatamente metta in pericolo l equilibrio finanziario dell impresa.

13 Principio di proporzionalità le imprese incaricate di SIEG sono soggette alle norme del Trattato, «nei limiti in cui» l applicazione di tali norme non osti all adempimento della loro missione. necessità della misura proporzionalità in senso stretto

14 Gli interessi della Comunità come limite all applicazione dell art. 86, 2 CE. «Lo sviluppo degli scambi comunitari non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità»

15 Efficacia diretta dell art. 86, 2 In passato si riteneva che le regole dettate dall art. 86 non fossero dotate di efficacia diretta: l articolo sembrava infatti presupporre valutazioni complesse, che avrebbero potuto essere svolte solo dalle istituzioni comunitarie.la Corte ha Tesi oggi prevalente: l art. 86, par. 2 CE è norma direttamente efficace.

16 L art. 86, 3 CE: i limiti dei poteri della Commissione in materia di SIEG La Commissione vigila sull applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni

17 Art. 16 TCE Trattato di Amsterdam (in forza dal 1 maggio 1999). Fatti salvi gli artt. 73, 86 ed 87 CE, in considerazione dell importanza dei servizi di interesse economico generale nell ambito dei valori comuni dell Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione economica e territoriale. la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell ambito del campo di applicazione del presente Trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti

18 Art. 36 Carta dei Diritti Fondamentali dell Unione europea «dichiarazione comune» o «accordo interistituzionale» priva di valore giuridico obbligatorio (Nizza, 7 dicembre 2000) «al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell Unione, questa riconosce e rispetta l accesso ai SIEG quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al Trattato che istituisce la Comunità europea»

19 LE LIBERALIZZAZIONI DEI SIEG a rete Cenni in tema di servizi postali, energia, trasporto ferroviario e telecomunicazioni

20 LE LIBERALIZZAZIONI DEI SIEG A RETE Strategia di sviluppo sostenibile (Lisbona 2000): crescita economica: liberalizzazioni e concorrenza; garanzia sociale: obblighi di servizio pubblico; innovazione tecnologica

21 Cosa significa liberalizzare? Pluralità di misure delle Pubbliche autorità: abrogare o emendare atti legislativi e amministrativi; smantellare posizioni di privilegio; emanare nuove disposizioni regolatorie; applicare norme antitrust. decisione politica e maturità del mercato

22 Liberalizzazione dei servizi a rete Rete: infrastruttura dedicata necessaria per l erogazione del servizio reti fisse o infrastrutturali: trasporto ferroviario ed energia; non infrastrutturali: servizio postale e telecomunicazione mobile reti come monopolio naturale (essential facility)

23 La base giuridica delle liberalizzazioni Art. 86, par. 3 in materia di SIEG: decisioni e direttive della sola Commissione; Art. 95 TCE in materia di mercato interno: direttive di Consiglio e Parlamento (codecisione).

24 La liberalizzazione del mercato interno dell energia Direttiva 96/92 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 1996: norme comuni per il mercato interno dell energia elettrica Direttiva 98/30 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998: norme comuni per il mercato interno del gas naturale Apertura dei mercati parziale e graduale: CLIENTI IDONEI

25 Principi fondanti la liberalizzazione del mercato dell energia: OSP quale motivo di deroga alle Direttive; Obbligo di unbundling; Obbligo di consentire il Third Party Access (TPA)

26 Attuazione delle Direttive Energia in Italia Decreto legislativo 79/99 Bersani attuazione della direttiva 96/92 (elettricità) Decreto legislativo 164/2000 Letta attuazione direttiva 98/30 gas naturale

27 Il completamento del mercato interno dell energia Direttiva 2003/54 elettricità: apertura totale del mercato elettrico dal1 luglio 2007; Direttiva 2003/55 gas: apertura totale del mercato del gas. procedura di infrazione contro numerosi Stati UE

28 Il mercato interno dei servizi postali Direttiva 97/67 garanzia del Servizio Universale specificamente definito (art. 3); Universal provider deve poter beneficiare di compensazioni del costo del SU: diritti esclusivi Direttiva 2002/39 Linea evolutiva: graduale limitazione del segmento di mercato riservato al UP.

29 Il trasporto ferroviario Direttiva 91/440: autonomia gestionale delle imprese ferroviarie; risanamento della struttura finanziaria; separazione della gestione della rete e delle infrastrutture ferroviarie dalla fornitura del servizio di trasporto; diritto di accesso alle reti (TPA): tariffe; OSP determinati mediante contratti di servizio.

30 Il secondo pacchetto ferroviario Direttiva 2004/51: diritto di accesso alla rete ferroviaria transeuropea per il trasporto di merci (procedura di infrazione contro l Italia) Direttiva 2004/49 relativa alla sicurezza delle ferrovie; Direttiva 2004/50 sull interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo Regolamento 881/2004 (Agenzia Ferroviaria Europea).

31 Le telecomunicazioni Direttiva 90/388 (documento base): eliminazione di diritti speciali ed esclusivi: apparecchi terminali, servizi a valore aggiunto (diversi dalla telefonia vocale), servizi via satellite; telefonia mobile. Direttiva 96/19 (full competition) telefonia vocale e reti di telecomunicazione. Direttiva 90/387 (open network provision) Direttiva 97/33 (interconnessione)

32 Conclusioni A che punto sono le liberalizzazioni dei servizi a rete? compartimentazioni dei mercati; insoddisfacente interoperabilità delle reti; presenza ingombrante degli ex-monopolisti; resistenze degli Stati membri nell attuazione delle direttive di settore: procedure di infrazione.

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