R E P U B B L I C A I T A L I A N A. Consiglio di Stato. Sezione Seconda. Adunanza di Sezione del 16 maggio 2012

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1 Numero 03684/2012 e data 30/08/2012 R E P U B B L I C A I T A L I A N A Consiglio di Stato Sezione Seconda Adunanza di Sezione del 16 maggio 2012 NUMERO AFFARE 03810/2011 OGGETTO: Ministero dell'economia e delle finanze, Ufficio del coordinamento legislativofinanze. Trasferimento a titolo definitivo di 15 unità di personale dall agenzia del demanio all agenzia delle entrate. Quesito. LA SEZIONE Vista la relazione n del 02/09/2011, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze, Ufficio del coordinamento legislativo finanze, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull affare consultivo in oggetto; Visto il decreto presidenziale dell 11 ottobre 2011; Vista la relazione del Dipartimento della Funzione Pubblica n , in data 10 novembre 2011; Visto il parere interlocutorio reso nell Adunanza del 9 febbraio 2012;

2 Vista la nota prot. n. 2012/442/DRUO/RIS del 29 marzo 2012, con la quale l Agenzia del demanio Direzione risorse umane e organizzazione, a seguito del detto parere interlocutorio, ha fornito gli elementi richiesti; Visti l atto di intervento dei Sigg.ri Bellone, Calcara, Cellerino, Fabbiani, Giambra, Laurenti, Sorice, Tommasi e la memoria integrativa del Sig. Baglioni; Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Gerardo Mastrandrea; Premesso: Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato Ispettorato generale per gli ordinamenti del personale e l analisi dei costi del lavoro pubblico formulava, nel luglio 2011, un quesito circa l applicabilità dell articolo 2, comma 1-bis, del decretolegge 25 marzo 2010, n. 40, convertito, con modificazioni, dall articolo 1, comma 1, della legge 22 maggio 2010, n concernente la possibilità per i soggetti già appartenenti alle diverse categorie di personale dell amministrazione economicofinanziaria, in possesso di specifiche esperienze e professionalità, di essere trasferiti, a domanda, nei ruoli del personale dell Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, delle Agenzie fiscali o del Ministero dell economia e delle finanze - in relazione al trasferimento, a titolo definitivo, di n. 15 unità di personale dell Agenzia del demanio all Agenzia delle entrate. Riferiva il predetto Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato che, a seguito della trasformazione dell Agenzia del demanio in ente pubblico economico e del suo percorso di razionalizzazione territoriale, un nucleo ristretto di n. 15 dipendenti, che non avrebbe potuto mutare sede di servizio per particolari motivi familiari e personali, era stato distaccato, sulla base di apposita convenzione triennale, presso le sedi dell Agenzia delle entrate di Alessandria, Piacenza, Siena, L Aquila, Messina e Siracusa, con oneri a carico dell Agenzia distaccante, fatta eccezione per i compensi per lavoro straordinario. Ad avvenuta scadenza della

3 convenzione, in data 11 giugno 2011, le 15 unità di personale venivano ricollocate presso le sedi dell Agenzia del demanio. Orbene, l Agenzia delle entrate ha chiesto, in applicazione della citata disposizione del decreto-legge n. 40/2010, l assegnazione definitiva nei propri ruoli delle suddette n. 15 unità di personale; tale richiesta troverebbe giustificazione in quanto la norma invocata, facendo riferimento ai soggetti già appartenenti alle diverse categorie di personale dell amministrazione economico-finanziaria, sarebbe applicabile anche alla fattispecie in esame, tenuto conto che, fino alla trasformazione in ente pubblico economico dell Agenzia del demanio, il personale da questa dipendente, precedentemente assunto tramite concorso pubblico, era in servizio presso un agenzia fiscale di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e, pertanto, presso l amministrazione economico-finanziaria. Rispetto agli accennati presupposti di diritto evocati dall Agenzia delle entrate, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato concludeva per la non applicabilità alla fattispecie dell invocato articolo 2, comma 1-bis, del d. l. n. 40/2011, ritenendo di contro necessario un intervento legislativo ad hoc. L Ufficio del coordinamento legislativo finanze, nel trasmettere, con la citata nota del 2 settembre 2011, il quesito posto dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, e nel fornire, al riguardo, ulteriori spunti di riflessione in merito al quesito stesso, rappresentava, invece, la teorica possibilità di sostenere l applicabilità del richiamato articolo 2 comma 1-bis, riferito ai soggetti già appartenenti alle diverse categorie di personale dell amministrazione economico finanziaria, anche alla fattispecie in esame. Con decreto del Presidente di questa Sezione in data 11 ottobre 2011, è stata disposta l acquisizione del parere del Dipartimento della funzione pubblica sul quesito proposto dal Ministero dell economia e delle finanze.

4 Con relazione n del 10 novembre 2011, il Dipartimento della funzione pubblica ha fornito gli elementi richiesti, ritenendo in definitiva condivisibili le argomentazioni dedotte dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. La Sezione, con il parere interlocutorio collegiale citato in premessa, assunto nell adunanza del 9 febbraio 2012, riteneva imprescindibile che l Amministrazione richiedente fornisse elementi integrativi riferiti, in concreto, al predetto contingente di personale, con riguardo, caso per caso, sia alla sussumibilità tra i soggetti già appartenenti alle diverse categorie di personale dell amministrazione economico finanziaria (articolo 2, comma 1-bis del D. L. n. 40/2011), sia alla formalizzazione, ed alle eventuali relative motivazioni, del mancato esercizio della facoltà di optare per la permanenza nel comparto delle agenzie fiscali o per il passaggio ad altra pubblica amministrazione, di cui all art. 5 del d. lg. n.173/03. Con nota prot. n. 2012/442/DRUO/RIS del 29 marzo 2012, l Agenzia del demanio, fornendo idonea documentazione di supporto, premesso che il numero dei dipendenti interessati al trasferimento presso l Agenzia delle Entrate si era nel frattempo ridotto a n. 14 unità, a motivo del collocamento in quiescenza di uno dei soggetti interessati, ha rappresentato quanto segue: - dal riepilogo dello status normativo-giuridico di ciascun dipendente si evince la provenienza di tutte le risorse in questione dai ruoli dell Amministrazione finanziaria ed il passaggio delle stesse all Agenzia del Demanio antecedentemente alla trasformazione della medesima in ente pubblico economico; - non vi sono atti formali contenenti le motivazioni per le quali i predetti dipendenti hanno ritenuto di non permanere nella P.A. (mancato esercizio dell opzione per la permanenza nel comparto delle agenzie fiscali o per il passaggio ad altra pubblica amministrazione in occasione della trasformazione dell Agenzia in ente pubblico.economico); invero, il meccanismo del d.lgs. n. 173/2003 prevedeva che il personale in servizio presso l Agenzia del Demanio alla data di entrata in

5 vigore della legge divenisse automaticamente dipendente del nascente Ente ove non avesse presentato nei termini prescritti la domanda di opzione; - tuttavia, tra le motivazioni del mancato esercizio del diritto di opzione era certamente individuabile l attaccamento all attività professionale svolta, di elevata specializzazione poiché inerente alla gestione del patrimonio immobiliare pubblico, nonché la consapevolezza di aver maturato una lunga esperienza nel settore; - a ciò doveva aggiungersi che alla data di trasformazione dell Agenzia in e.p.e. non si poteva prevedere la soppressione, poi avvenuta, delle strutture territoriali di Alessandria, Piacenza, Siena, l Aquila, Messina, Siracusa, ove prestavano servizio i dipendenti stessi, che per ragioni di natura personale e familiare, erano impossibilitati a trasferirsi presso le sedi regionali più prossime. E da ritenersi, infatti, che, qualora si fosse ipotizzata la chiusura di tali sedi, i dipendenti, in ragione delle problematiche familiari ostative al trasferimento, avrebbero verosimilmente optato per rimanere nel comparto pubblico, visto il Protocollo d Intesa sottoscritto tra il MEF, le Agenzie fiscali e le OO.SS. in data 22/12/2003, che garantiva l assegnazione ad un ufficio della P.A. ubicato nel Comune ove già prestavano servizio. Considerato: In via preliminare, appuntando l indagine ermeneutica sull apparato pubblico di riferimento, deve precisarsi che l asserita esclusione dell Agenzia del demanio dal novero delle agenzie fiscali non sembra poter trovare idoneo fondamento alla luce del quadro legislativo vigente, configurato dal d. lgs. n. 300/1999. Invero, ancorché trasformata in ente pubblico economico, per effetto del d. lgs. n. 173/2003, che ha in tal senso introdotto una specifica previsione all articolo 61, comma 1, del predetto d. lgs. n. 300/1999, tale Agenzia risulta confermata nella

6 sua qualificazione di agenzia fiscale a termini dell articolo 57, comma 1, primo periodo dello stesso decreto. Inoltre, valutato il plesso regolatorio che ha disciplinato, in momenti successivi, il trasferimento del personale dell Agenzia del demanio a seguito della sua trasformazione in E.P.E., non può sottacersi che, sia il tenore letterale delle disposizioni sostanziali, sia una lettura sistematica del diritto positivo, inducono a ritenere che, in linea di principio, al personale dell Agenzia del demanio, in presenza dei prescritti requisiti soggettivi e delle condizioni oggettive poste dal legislatore, diversamente anche in questo caso da quanto ritenuto dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, possano legittimamente applicarsi le disposizioni dello jus superveniens di cui all articolo 2, comma 1-bis del DL 40/2010. Si tratta, in particolare delle specifiche previsioni laddove viene fatto espresso riferimento a soggetti già appartenenti alle diverse categorie di personale dell amministrazione economico finanziaria (articolo 2, comma 1-bis, del DL 40/2011), allorché è stata conferita al personale dell Agenzia del demanio la facoltà di optare per la permanenza nel comparto delle agenzie fiscali o per il passaggio ad altra pubblica amministrazione (cfr., in particolare, art. 3, co. 5, d. lgs. n. 173/2003; art. 30, co. 2-bis del DL 269/2003), o, ancora, laddove si prevede la possibilità del trasferimento nei ruoli del personale dell Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, delle Agenzie fiscali o del Ministero dell economia e delle finanze (art. 2, comma 1-bis del DL 40/2010), ovvero, all ultimo periodo del predetto comma 1-bis, con il quale, in coerenza con la ratio ispiratrice del comma in esame, sono state introdotte modifiche al comma 12 dell articolo 83 del D.L. n. 112/2008, disposizione, quest ultima, che ha previsto forme di mobilità dei dirigenti generali tra le Agenzie fiscali, nonché tra le predette Agenzie e il Ministero dell economia e delle finanze.

7 Ebbene, tutto ciò doverosamente premesso, dall esame della documentazione agli atti, pare difficilmente revocabile in dubbio che, nel caso di specie, e quindi per le n.14 unità di personale coinvolte, si tratti di posizioni peculiari di soggetti già appartenenti all amministrazione economico-finanziaria, peraltro assunti tramite concorso pubblico, ed in possesso di specifiche esperienze e professionalità e, quindi, naturali destinatari della disposizione de qua. E vero, dunque, che tale personale possa essere assimilato a quello in servizio presso l Agenzia richiedente. Come correttamente evidenziato dall Ufficio del coordinamento legislativo finanze, neanche la circostanza che, al momento della trasformazione dell Agenzia del demanio in ente pubblico economico, l articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 3 luglio 2003, n. 173, avesse attribuito al personale già in servizio presso la stessa la possibilità di optare irrevocabilmente, entro un termine prestabilito, per la permanenza nel comparto delle agenzie fiscali o per il passaggio ad altra pubblica amministrazione, può condurre ad escludere, aprioristicamente, che la norma sopravvenuta di cui all articolo 2, comma 1-bis, del d. l. 40/2011, possa ora invece consentire a detto personale di transitare presso l Agenzia delle entrate. Ciò, non soltanto in ragione dell avvenuto distacco triennale presso la medesima Agenzia, ma anche alla luce di quanto emerge dalla documentazione in atti in relazione al fatto che le suddette unità di personale avrebbero verosimilmente esercitato l opzione contemplata nella suddetta disposizione, qualora avessero avuto certezza della soppressione delle sedi territoriali dell Agenzia del demanio presso cui le stesse erano in servizio. Al riguardo, la stessa Agenzia del demanio riferisce che alla data di trasformazione dell Agenzia in e.p.e. non esisteva un piano di razionalizzazione dell assetto territoriale della stessa, non potendosi, a quel momento, ipotizzare la soppressione, poi avvenuta, delle strutture territoriali di Alessandria, Piacenza, Siena, l Aquila, Messina, Siracusa, ove prestavano servizio i dipendenti in questione che, per

8 ragioni di natura personale e familiare, erano impossibilitati a trasferirsi presso le sedi regionali più prossime. Condivisibile è anche l affermazione ministeriale che il riferimento soggettivo contenuto nella norma in esame è al personale e non all apparato di provenienza, essendo quest ultimo indicato per circoscrivere l apparato pubblico di riferimento (Amministrazione economico-finanziaria) e per escludere quindi ragionevolmente quei dipendenti dell Agenzia del demanio assunti, dopo la trasformazione in ente pubblico economico, non più secondo le regole di reclutamento del pubblico concorso. Nondimeno, la Sezione non può non far rilevare che l interpretazione testé fornita, in ordine all applicabilità del dettato dell articolo 2, comma 1-bis del d. l. 40/2011, al suddetto personale è fondata sulla peculiare connotazione dello status dei (pochi) dipendenti interessati, che risultano naturali destinatari della norma di legge, e non deve, pertanto, indurre a ritenere che lo stesso approccio positivo possa essere riservato a personale privo dei requisiti soggettivi richiesti dal legislatore, ovvero, ad esempio, a dipendenti dell Agenzia del demanio assunti, dopo la trasformazione in ente pubblico economico, non più secondo le regole di reclutamento del pubblico concorso. Resta, inoltre, evidentemente impregiudicata la necessità di effettuare, a cura dell Amministrazione, la previa verifica delle disponibilità delle risorse, imposta dalla norma in questione a garanzia dell invarianza finanziaria. P.Q.M. Esprime il parere nei sensi di cui in parte motiva. L'ESTENSORE IL PRESIDENTE Gerardo Mastrandrea Pietro Falcone IL SEGRETARIO Dott.ssa Tiziana Tomassini

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