L Italia in mezzo al guado

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2 Salvatore Bellomia L Italia in mezzo al guado Da un regionalismo all altro APPUNTI PRELIMINARI SUL NUOVO TITOLO V DELLA COSTITUZIONE ARACNE

3 Copyright MMV ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 a/b Roma (06) fax (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: giugno 2004 II edizione: maggio 2005

4 Indice 7 Capitolo I Introduzione 25 Capitolo II Il contenuto della riforma costituzionale del Il nuovo articolo 114 della Costituzione. Le città metropolitane e il problema di Roma Capitale 39 Capitolo III La potestà legislativa 79 Capitolo IV La potestà regolamentare e amministrativa. L autonomia finanziaria 103 Capitolo V Il potere sostitutivo del Governo e le forme di coordinamento 117 Capitolo VI La XIV legislatura: dalla mancata attuazione della riforma verso una nuova riforma 129 Bibliografia 5

5 Capitolo I INTRODUZIONE 1. L articolo 5 della Costituzione proclama il principio fondamentale secondo cui la Repubblica è una e indivisibile. Questo articolo costituisce, a sua volta, diretto svolgimento dell articolo 1 della stessa Costituzione e dell affermazione ivi contenuta che l Italia è una repubblica democratica. L unità e indivisibilità della Repubblica connotano la forma di Stato in uno dei suoi aspetti più essenziali; sono cioè elementi imprescindibili di quella forma repubblicana che non può essere oggetto di revisione costituzionale 1. Essi costituiscono pertanto altrettanti limiti espressi al potere di revisione costituzionale, secondo quanto indicato dall art. 139 Cost. 2. È, da questo punto di vista, assai significativa la circostanza storica che, nel corso dei lavori preparatori, la disposizione sull u 1 Secondo R. CHIEPPA «l equilibrio indicato nell art. 5 della Costituzione è da ritenersi principio supremo dell ordinamento, caratterizzante la forma di Stato» (R. CHIEPPA, La giustizia costituzionale nel 2002, in Giur. cost., 2003, 3169 ss.). 2 M. PIAZZA, I limiti alla revisione costituzionale nell ordinamento italiano, Padova, 2002, 66 ss.; A. CERRI, Revisione costituzionale, in Enc. Giur., XXVII, Roma, 1991 (agg. 2000), 1 ss. 7

6 nità e indivisibilità della Repubblica, già compresa come articolo di apertura (art. 106) nel Titolo V della Parte II della Costituzione, venne, in sede di coordinamento finale, trasferita nell attuale sede. Va anche ricordato che come fu sottolineato durante i lavori dell Assemblea costituente 3 nella norma costituzionale non si parla di Regioni, ma, più in generale, di autonomie locali che la Repubblica ( una e indivisibile ) riconosce e promuove. Invero, sembra che la norma costituzionale ambisca a collocarsi in una prospettiva assai ampia che riguarda, appunto, l intera forma di Stato e cioè sia il sistema delle autonomie (e dunque, accanto alle Regioni, i Comuni e le Province; ma, si potrebbe dire, anche le autonomie non territoriali) sia l apparato centrale dello Stato. Ciò è reso palese dalla conclamata esigenza di assicurare un forte e ampio decentramento 4. E infatti alla riaffermata unità e indivisibilità della Repubblica, quale valore fondante del patto costituzionale 5, segue il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali (di tutte le autonomie locali), ma anche l attuazione del più ampio decentra 3 Atti A.C., seduta del 27 giugno 1947, vol. III, 2394 ss. 4 Il Presidente della Commissione per la Costituzione on. M. RUINI, osservò al riguardo che la formulazione dell art. 106 del Progetto era avvenuta «indipendentemente dalla questione della maggiore o minore autonomia che si deve dare all ente Regione», ispirandosi al concetto «non tanto dell autonomia particolare del nuovo ente, quanto del decentramento, nel senso più largo, a cominciare da quello burocratico dello Stato» (in Atti A.C., op. ult. cit., 2937). 5 C. MORTATI, Costituzione della Repubblica italiana, in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 214 ss.; M. MAZZIOTTI DI CELSO, Lezioni di diritto costituzionale, II, Milano, 1993, 32 ss. 8

7 mento amministrativo e il riconoscimento delle esigenze dell autonomia e del decentramento. Per altro verso, la formulazione dell articolo 5 potrebbe apparire non felicissima là dove la sfera dell autonomia locale è correlata al decentramento amministrativo attuato nei servizi che dipendono dallo Stato e il cui ambito sembrerebbe pertanto derivare dalla volontà dello Stato centrale. Emerge, peraltro in tutta la sua valenza, il disegno democratico dei Padri costituenti, basato su un articolato pluralismo istituzionale, a partire dai centri di governo locale, che rappresenta l originale pietra d angolo del nuovo edificio costituzionale 6. Se dunque l articolo in questione segna come è stato detto 7 la rottura dell unità giuridico amministrativa dello Stato, va pure soggiunto che tale rottura avviene nel segno della salvaguardata indivisibilità della Repubblica e che il libero dispiegamento delle autonomie ha in tale indivisibilità il suo riferimento certo e il suo limite indiscutibile. Pertanto, lo stesso principio dell autonomia non può essere separato, ma è complementare, rispetto a quello dell unità. Ne consegue, come agevole corollario, che le esigenze dell autonomia non possono prevalere sul valore dell unità/indivisibilità della Repubblica, ma vanno coniugate con questo. Conclusione che appare addirittura ovvia e che vale, d altra parte, an- 6 G. MEALE, L ordinamento regionale, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. SANTANIELLO, XIX, Padova, 1991, 8 ss. 7 G. BERTI, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Principi fondamentali, sub art. 5, Bologna, 1975, 277 e ss. 9

8 che negli stessi sistemi federali per il tramite della clausola di supremazia sempre in essi rintracciabile 8, ma che, nelle attuali temperie costituzionali e legislative, può non essere inutile ribadire. Insomma, anche il nuovo ordinamento repubblicano che emerge dalle riforme costituzionali continua a essere permeato, né potrebbe essere diversamente, dai valori dell unità e dell indivisibilità, vero collante della Repubblica 9. In questo senso, riteniamo che nessuna contraddizione sia ravvisabile tra l articolo 5 dei Principi fondamentali e il successivo Titolo V della Costituzione, sia prima che dopo le riforme delle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e, soprattutto, n. 3 del 2001 Tale conclusione è condivisa da autorevole dottrina secondo cui non appare contraddittorio «definire una e indivisibile un entità (la Repubblica) composita, ovvero, affidare all intero (la Repubblica) e a tutte le sue componenti (Stato, Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni) il compito di riconoscere, garantire e pro- 8 V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, I, Padova, 1966, 71 ss., spec. 76 ss.; M.S. GIANNINI, L amministrazione pubblica dello Stato contemporaneo, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. SANTANIEL- LO, I, Padova, 1988, 91 ss. 9 Di un cambiamento dello stesso ordinamento repubblicano, come conseguenza delle riforme costituzionali del 1999 e, soprattutto, del 2001, parla F. PIZ- ZETTI, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico esploso, in Le Regioni tra riforma amministrativa e revisione costituzionale, Rimini, 2002,

9 muovere, non solo le sue parti costitutive, quanto soprattutto tutte le altre forme di autonomia che si sviluppano nella società» 10. Ricordo, al riguardo, che l affermazione costituzionale dell unità della Repubblica risolve un problema politico piuttosto che un problema giuridico e che «il pluralismo giuridico non deve trasformarsi in elemento di separazione o contrapposizione politica» Il complesso delle riforme costituzionali degli anni 1999/2001, consistente nel varo delle due leggi costituzionali n. 1 del 22 novembre 1999 e n. 3 del 18 ottobre 2001, rappresenta il frutto più cospicuo della XIII legislatura: a tale legislatura, al di là delle valutazioni politiche (che esulano, ovviamente, dai confini di questo studio, ma che spesso condizionano gli analisti e gli interpreti) non può non riconoscersi un forte impulso riformatore. Né la revisione costituzionale può essere appieno valutata e compresa se non viene letta nell ambito e all interno di questi processi riformisti. I quali, a loro volta, si raccordano ad almeno tutto il precedente decennio 12, saldandosi alla grande svolta degli anni Novanta dello scorso secolo. Quest ultima è rimasta caratterizzata dalla duplice 10 B. CARAVITA, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Torino, 2002, 29 e ss. Dubbi esprime G. VERDE, Alcune considerazioni sulla potestà legislativa statale e regionale nel nuovo art. 117 della Costituzione, in Diritto e Società, 2002, 549 ss., spec. 578 ss. 11 C. ESPOSITO, La Costituzione italiana, Padova, 1954, 66 ss., spec Il punto è colto molto bene da F. PIZZETTI, Il nuovo ordinamento italiano fra riforme amministrative e riforme costituzionali, Torino, 2002, 39 ss. 11