REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

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1 Lombardia/398/2012/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai Magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giuseppe Zola dott. Gianluca Braghò dott. Alessandro Napoli dott. Donato Centrone dott. Francesco Sucameli dott. Cristiano Baldi dott. Andrea Luberti Presidente Consigliere Primo (relatore) nella camera di consiglio del 11 settembre 2012 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; 1

2 Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota pervenuta in data prot. c.d.c n con la quale il Sindaco del Comune di Cava Manara (PV) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Cava Manara (PV); Udito il relatore, Alessandro Napoli; OGGETTO DEL PARERE Il Sindaco del Comune di Cava Manara (PV) ha posto alla Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto la latitudine delle limitazioni di spesa nei confronti degli enti locali. Più nel dettaglio, l organo rappresentativo dell ente richiamata la genesi del Comune sotto il profilo storico ed evidenziata la ricorrenza, nel 2013, dei 150 anni dalla sua intitolazione ad un importante eroe del Risorgimento - precisa quanto segue. In vista del sopracitato evento, un gruppo di cittadini ha volontariamente effettuato, anche utilizzando la biblioteca comunale, ricerche che ricostruiscono la storia di Cava Manara dall Unità ad oggi. Tale gruppo vuole consegnare gratuitamente al Comune le proprie ricerche, affinché quest ultimo ne faccia una pubblicazione da donare a tutte le famiglie cavesi in occasione del 150 anniversario dell intitolazione. Per ricordare l evento, il Comune, oltre a questa iniziativa, intenderebbe mettere in atto altri eventi, alcuni anche assistiti da sponsorizzazioni private, quali mostre e spettacoli, secondo un programma da definire e in rapporto con le disponibilità finanziarie dell ente. Lo scopo di tali manifestazioni è quello sia di esaltare i valori storici e morali del Risorgimento sia di tenere vivo e vigile il senso della comunità e dell appartenenza alla propria terra e alla propria storia, il tutto nell ambito delle funzioni socio/culturali di competenza dei Comuni. Peraltro, l Ente si interroga se siffatte spese rientrino nell alveo dell art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/2010. Parrebbe, infatti, che un ente locale, per l effettuazione di feste celebrative, peraltro, a rilevante carattere storico e di natura non ricorrente non sia soggetto alla disciplina della norma prima citata, 2

3 anche se va tuttavia rilevato che alcune manifestazioni che si intenderebbe realizzare (ad esempio le mostre) rientrano in tale disciplina. Alla luce di tale quadro generale, l Amministrazione pone dunque alla Sezione i due seguenti quesiti: 1) la celebrazione di un anniversario storico, come quello sopradescritto, deve sottostare alle limitazioni ex art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/2010? 2) la predetta celebrazione può, comunque, ricomprendere manifestazioni la cui spesa è sottoposta alla disciplina di tale norma? PREMESSA Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Cava Manara (PV) rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7 comma ottavo, della legge 5 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, 3

4 ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. AMMISSIBILITA SOGGETTIVA Riguardo all individuazione dell organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell ente comunale, si osserva che il Sindaco è l organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell ente ai sensi dell art. 50 T.U.E.L. Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall organo legittimato a proporla. AMMISSIBILITA OGGETTIVA Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, co. 31 del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). 4

5 Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nell esclusiva competenza dell autorità che la svolge; nonché esclude che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all evolversi dell ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l ambito di attività. Con specifico riferimento alla richiesta posta dall Ente, il Collegio prende atto che essa concerne la latitudine applicativa di disposizioni finanziarie relative al comparto degli enti locali, ed è dunque ammissibile anche sul piano oggettivo. MERITO In via preliminare, il Collegio rammenta che la funzione consultiva è diretta a fornire un ausilio all Ente richiedente per le determinazioni che lo stesso è tenuto ad assumere nell esercizio delle proprie funzioni, restando - dunque - ferma la discrezionalità dell Amministrazione in sede di esercizio delle prerogative gestorie. La questione in esame concerne l interpretazione dell articolo 6, comma 8, del d.l. n. 78/2010 convertito con modifiche nella legge n. 122/2010, ai sensi del quale a decorrere dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche ( ) non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le medesime finalità. Per quanto concerne le attività prese in esame dalla citata disposizione, sulla base di recente giurisprudenza della Sezione (delibera n. 356/2012), appare univoca la portata definitoria delle nozioni di convegno (id est, incontro di più persone in un luogo e tempo definito per discutere un argomento di comune interesse), di mostra (id est, esposizione pubblica di opere d arte e di oggetti particolari) e di pubblicità (id est, insieme di attività e mezzi attraverso cui si richiama l attenzione del pubblico su prodotti commerciali, servizi, prestazioni di vario tipo). Restano da definire i confini delle nozioni di relazioni pubbliche e rappresentanza. Con riguardo a quest ultimo profilo, con la deliberazione n. 151/2012/INPR del 26 aprile 2012, questa Sezione ha definito le linee guida per l esame dei 5

6 prospetti sulle spese di rappresentanza, indicando criteri uniformi di verifica, sia di carattere sostanziale sia di carattere procedimentale. Nell autodeterminare le linee guida per la propria attività, la Sezione ha individuato le spese di rappresentanza come quelle per attività strettamente finalizzate a mantenere o accrescere il prestigio dell'ente verso l esterno nel rispetto della diretta inerenza ai propri fini istituzionali. Le attività di rappresentanza, in altri termini, garantiscono una proiezione esterna dell amministrazione verso la collettività amministrata e sono finalizzate ad apportare vantaggi che l ente trae dall essere conosciuto. Pari conclusione vale con riguardo alla nozione di relazioni pubbliche che comprende tutte le attività di comunicazione il cui obiettivo sia sviluppare le relazioni dell ente locale, ad esempio con una specifica utenza di riferimento. Fermo tale quadro complessivo di natura legale ed ermeneutica e giungendo, nello specifico, al primo quesito posto dal Comune di Cava Manara, le possibili esclusioni dall alveo applicativo dell art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/2010 sono individuate dal Legislatore medesimo nell ultimo periodo del medesimo comma, che recita quanto segue: le disposizioni del presente comma non si applicano ai convegni organizzati dalle università e dagli enti di ricerca ed agli incontri istituzionali connessi all'attività di organismi internazionali o comunitari, alle feste nazionali previste da disposizioni di legge e a quelle istituzionali delle Forze armate e delle Forze di polizia, nonché, per il 2012, alle mostre autorizzate, nel limite di spesa complessivo di euro 40 milioni, nel rispetto dei limiti derivanti dalla legislazione vigente nonché dal patto di stabilità interno, dal Ministero per i beni e le attività culturali, di concerto, ai soli fini finanziari, con il Ministero dell'economia e delle finanze. Appare chiaro che - in linea di principio - la disposizione in esame non introduce ulteriori deroghe derivanti da eventi diversi che rappresentino il presupposto delle sopracitate attività promozionali, a fortiori in difetto di uno specifico obbligo che ne imponga all ente il relativo svolgimento (per la possibile legittimità della deroga nelle ipotesi non rimesse alla discrezionalità dell ente pubblico, e comunque a fronte di specifiche cautele, cfr. Corte Conti sez. reg. controllo per la Lombardia n. 120/2011; Corte Conti sez. reg. controllo per la Liguria n. 21/2012). Ne deriva che la celebrazione dell anniversario storico del Comune non può essere ex se esclusa dall ambito applicativo dell art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/

7 Passando al secondo quesito, spetta - dunque - all ente locale valutare se il programma di interventi finalizzati alla celebrazione dell anniversario storico, succintamente richiamati nella richiesta di parere, rientri in concreto nell alveo delle spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, ex art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/2010, sulla scorta della sopraillustrata qualificazione delle suddette attività. Peraltro, la giurisprudenza contabile ha precisato che dal computo di siffatte spese, al fine del rispetto del limite di cui all art. 6 comma 8 del d.l. n. 78/2010, vanno escluse quelle coperte mediante finanziamenti trasferiti da altri soggetti, pubblici o privati (ex multis cfr. Corte Conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, n. 40/2011; sez. reg. controllo per la Lombardia, n. 605/2011; sez. reg. controllo per la Liguria, n. 21/2012). E, infatti, evidente che l obiettivo della disposizione è di realizzare un contenimento degli oneri finanziari degli enti in funzione di salvaguardia degli equilibri di bilancio, e non quello di limitare comunque le azioni, attività o prestazioni realizzate con tali spese a prescindere dal loro impatto sul bilancio dell ente che le sostiene. P.Q.M. Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione L Estensore Il Presidente (dott. Alessandro Napoli) (dott. Nicola Mastropasqua) Depositato in Segreteria il 14 settembre 2012 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 7