PROCEDIMENTO E PROCESSO AMMINISTRATIVO ALLA LUCE DELL ART. 6 CEDU

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1 ORIENTAMENTI DI STRASBURGO Dario Cavallari PROCEDIMENTO E PROCESSO AMMINISTRATIVO ALLA LUCE DELL ART. 6 CEDU Cendon LIBRI

2 Diritto Internazionale Il presente lavoro esamina i principi elaborati dalla Corte di Strasburgo in tema di applicazione dell art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell uomo e valuta se il procedimento ed il processo amministrativo italiani siano con essi compatibili. Particolare attenzione è riservata ai procedimenti amministrativi che incidono su diritti ed obbligazioni di carattere civile ed alle sanzioni inflitte dalla pubblica autorità. L'autore: Dario Cavallari È magistrato presso il Tribunale di Velletri. Ha conseguito un Dottorato di ricerca in Diritto Costituzionale e Diritto Pubblico generale presso l Università La Sapienza di Roma. Fra il 2011 ed il 2012 ha preso parte ad uno stage annuale presso la Corte di Giustizia dell Unione europea. Collana diritto / ORIENTAMENTI DI STRASBURGO Collana diretta da Francesco Buffa Edizione NOVEMBRE 2013 Copyright MMXIII ARACNE editrice S.r.l. info@aracneeditrice.it via Raffaele Garofalo, 133/A-B Roma ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione, di adattamento totale o parziale, con qualsiasi mezzo (compresi i microfilm e le copie fotostatiche), sono riservati per tutti i Paesi. 2

3 INDICE GENERALE Capitolo Primo INTRODUZIONE 1. L art. 6, paragrafo 1, Cedu 2. Contenuto della garanzia 3. Il diritto ad un equo processo 4. Il rapporto fra l art. 6 e l art. 13 della Cedu Capitolo Secondo L ART. 6, IL PROCEDIMENTO ED IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 5. Applicabilità degli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell uomo nel nostro ordinamento 6. L art. 6 ed il procedimento amministrativo 7. La nozione di Tribunale ai sensi dell art. 6 Cedu Capitolo Terzo L ART. 6 CEDU, I DIRITTI E LE OBBLIGAZIONI DI CARATTERE CIVILE E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 8. Nozione di diritti ed obbligazioni di carattere civile 9. Autonomia della nozione di diritti e obbligazioni di carattere civile nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo e definizione di controversia 10. Casi in cui è esclusa una controversia 11. I procedimenti amministrativi che ricadono nella sfera di applicazione dell art. 6 Cedu: autorizzazioni e concessioni 12. L art. 6 Cedu e gli altri procedimenti amministrativi 13. Evoluzione del concetto di diritti ed obbligazioni di carattere civile : perdita del carattere della patrimonialità 14. Modalità di tutela dei diritti e delle obbligazioni di carattere civile nei confronti della pubblica amministrazione ai sensi dell art. 6 Cedu 3

4 Capitolo Quarto L APPLICAZIONE DELL ART. 6 CEDU NEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO NELL UNIONE EUROPEA ED IN ITALIA CON RIFERIMENTO AI DIRITTI ED ALLE OBBLIGAZIONI DI CARATTERE CIVILE 15. L art. 6 Cedu e l Unione europea 16. L art. 6 Cedu e l Italia: la Corte costituzionale 17. L art. 6 Cedu e l Italia: la Suprema Corte di Cassazione 18. L art. 6 Cedu e l Italia: il Consiglio di Stato Capitolo Quinto CONSEGUENZE DELL APPLICAZIONE DELL ART. 6 CEDU AI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI CONCERNENTI I DIRITTI E LE OBBLIGAZIONI DI CARATTERE CIVILE 19. L art. 6 Cedu ed il procedimento amministrativo italiano: profili generali 20. La legge italiana sul procedimento amministrativo riletta alla luce dell art. 6 Cedu 21. L art. 6 Cedu ed il sindacato del giudice amministrativo in materia di diritti ed obbligazioni di carattere civile Capitolo Sesto L ART. 6 CEDU, LA ACCUSA PENALE E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: LE SANZIONI AMMINISTRATIVE 22. L art. 6 Cedu e la nozione di accusa penale 23. L art. 6 Cedu e le sanzioni amministrative: la legge n. 689 del 1981 e la depenalizzazione 24. L art. 6 Cedu in materia penale e l Unione europea 25. L art. 6 Cedu in materia penale e l Italia: la giurisprudenza 26. L art. 6 Cedu e la legge n. 689 del 1981: compatibilità e potenziali contrasti 27. L art. 6 Cedu ed i procedimenti sanzionatori delle autorità amministrative italiane: cenni 28. L art. 6 Cedu ed il sindacato del giudice in presenza di sanzioni amministrative. 4

5 Capitolo Settimo CONCLUSIONI 29. Conclusioni 5

6 Capitolo Primo INTRODUZIONE SOMMARIO 1. L art. 6, paragrafo 1, Cedu 2. Contenuto della garanzia 3. Il diritto ad un equo processo 4. Il rapporto fra l art. 6 e l art. 13 della Cedu 1. L art. 6, paragrafo 1, Cedu, disposizione fra le più citate nei ricorsi davanti alla Corte europea dei diritti dell uomo (Allena 2012, 15) prescrive, nella sua prima parte, che ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti ed obbligazioni di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. 2. L art. 6, paragrafo 1, Cedu assicura, quindi, il diritto di azione (Corte europea dei diritti dell uomo, 21 febbraio 1975, caso 4451/70, Golder v. the United Kingdom). Esso prevede, inoltre, il c.d. diritto ad un equo processo, il quale costituisce il contenuto principale della disposizione, considerato che anche le altre garanzie, pure previste da questa norma, sono semplicemente una specificazione di tale diritto. Detto articolo riguarda non solamente il diritto penale e civile, ma, altresì, quello amministrativo, e si riferisce sia al processo che al procedimento. Il diritto ad un equo processo è, anzi, significativa espressione dell attuale evoluzione in chiave paritaria del modo in cui viene intesa l azione autoritativa della pubblica amministrazione. 3. L equo processo è, chiaramente, un processo basato sull idea di equità (fairness). Occorre, pertanto, precisare cosa si intenda per equità, vale a dire quali siano le caratteristiche del processo in questione. Esso è fondato, innanzitutto, sui principi della parità delle armi tra le parti e del rispetto del contraddittorio nella formazione della prova. 6

7 Ogni parte deve avere la possibilità di spiegare le proprie ragioni e di indicare i mezzi di prova reputati necessari, venendosi a trovare in condizioni identiche a quelle dell altra parte. Il giudice deve, poi, effettivamente esaminare tali mezzi di prova (Corte europea dei diritti dell uomo, 19 aprile 1994, caso16034/90, Van de Hurk v. the Netherlands). Le parti, quindi, devono potere conoscere le argomentazioni e le prove dell avversario, nonché presentare le loro controdeduzioni e le prove a favore. In tal modo, viene garantito un processo in cui il contraddittorio è basato sulla contrapposizione fra le parti ed ognuna di esse può effettivamente difendersi in concreto. E compito del giudice fare conoscere ogni elemento rilevante, invitando le parti a contraddire sul punto (Corte europea dei diritti dell uomo, 11 luglio 2002, caso 36590/97, Göç v. Turkey). Il processo deve essere pubblico (ma detta pubblicità è intesa in senso abbastanza elastico: Corte europea dei diritti dell uomo, 8 dicembre 1983, caso 7984/77, Pretto and Others v. Italy), deve concludersi entro un tempo ragionevole e tenersi davanti ad un giudice che sia indipendente, imparziale e costituito per legge. Il concetto di indipendenza e quello di imparzialità, pur se formalmente distinti, tendono a sovrapporsi sia in dottrina che nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo. In linea di principio, deve dirsi che la prima concerne l organizzazione dell ufficio, in particolare il rapporto con il potere esecutivo e la percezione che di essa abbiano i soggetti coinvolti, vale a dire l apparenza dell indipendenza, (Corte europea dei diritti dell uomo, 22 giugno 1989, caso 11179/84, Langborger v. Sweden). La seconda, invece, riguarda la terzietà di coloro che decidono rispetto alla controversia ed alle parti (Allena 2012, 20), con la precisazione che pure l imparzialità deve non solo sussistere in concreto, ma sembrare oggettivamente tale. 4. Se l art. 6, paragrafo 1, Cedu, introduce il principio dell equo processo, l art. 13 Cedu, in base al quale ogni persona, i cui diritti e le cui libertà riconosciuti dalla stessa Convenzione sono stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell esercizio delle loro funzioni ufficiali, codifica il diritto ad un ricorso effettivo. Il diritto ad un ricorso effettivo altro non è che il diritto a fare valere, davanti ad un autorità del proprio paese, un diritto od una libertà che siano previsti nella Cedu. 7

8 L ambito di applicazione delle due disposizione menzionate è, quindi, chiaramente diverso. Infatti, l art. 6 ha una portata più ampia, in quanto concerne tutte le controversie sui diritti e le obbligazioni di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale, e non presuppone, come l art. 13, che sia stato violato uno dei diritti elencati dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo. In alcuni casi, peraltro, una stessa fattispecie può essere in astratto disciplinata da entrambi gli articoli. In tale evenienza, prevale l art. 6 poiché fornisce una tutela più completa e, secondo la Corte di Strasburgo, è da considerare lex specialis (Corte europea dei diritti dell uomo, 21 luglio 2011, casi 32181/04 e 35122/05, Sigma Radio Television Ltd v. Cipro). 8