uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'aosta.

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1 LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE SULLA RIPARTIZIONE DELLA POTESTA LEGISLATIVA. Tre casi emblematici 1. La potestà esclusiva dello Stato Estratto dalla Sentenza n. 438 del 2002 LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d'aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 25 febbraio 2002, depositato in cancelleria il 6 marzo 2002 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'aosta; udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte; uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'aosta. Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, ai sensi dell'articolo 127, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d'aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 15 novembre 2001 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 58 del 27 dicembre

2 Ad avviso del ricorrente l'intera legge censurata, che prevede la costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent, contrasterebbe con l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che, nel confermare la legislazione esclusiva dello Stato quanto all'«ordinamento penale», riserverebbe allo Stato stesso anche l'individuazione delle ipotesi di deroga alle norme penali generali nonché delle forme e modalità della loro regolamentazione, tra le quali indubbiamente rientrerebbe, anche in base alla giurisprudenza di questa Corte, la disciplina del gioco d'azzardo, vietato, in via generale, dagli articoli 718 e seguenti del codice penale. Nel merito, la resistente rileva che la disciplina posta dalla legge impugnata non inciderebbe affatto né sull'ordinamento penale né sull'ordine pubblico e la sicurezza, in quanto con la legge n. 36 del 2001 la Valle d'aosta si sarebbe limitata ad esercitare le proprie competenze legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica in materia di finanze regionali e comunali e di turismo, competenze del resto già esercitate, senza contestazione, in varie altre occasioni, come con la precedente legge n. 88 del 21 dicembre 1993, che istituiva la gestione straordinaria della Casa da gioco di Saint-Vincent Nell'imminenza dell'udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria, con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso. In particolare, l'avvocatura dello Stato ribadisce che l'opzione esercitata dalla Regione a favore del modello organizzativo società per azioni a capitale totalmente pubblico non sarebbe limitata alla disciplina di aspetti gestionali meramente tecnici, ma si estenderebbe alla regolamentazione dell'esercizio di una attività in deroga al codice penale Anche la Regione autonoma Valle d'aosta ha depositato una propria memoria con la quale, pur ribadendo le precedenti argomentazioni a sostegno dell'infondatezza dell'impugnazione, rileva, principalmente, che la materia del contendere dovrebbe ritenersi venuta meno a seguito della approvazione della legge regionale 29 luglio 2002, n. 15, che ha modificato la legge regionale impugnata A tale riguardo la resistente osserva che la nuova legge, con l'articolo 1, ha modificato l'articolo 1 della legge regionale n. 36 del 2001, sostituendo integralmente il primo comma con l'indicazione espressa che l'attività della Regione diretta a promuovere la costituzione della società di gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent è posta in essere esclusivamente nell'esercizio 2

3 delle proprie competenze e nel rispetto della competenza statale in materia di ordinamento penale. Le modifiche apportate, secondo la Regione, farebbero venire meno i presupposti su cui si fondavano le doglianze del Presidente del Consiglio dei ministri, anche perché, come dimostrato da una dichiarazione del Presidente della Regione allegata alla memoria, la legge impugnata, nel suo testo originario, non avrebbe avuto alcuna concreta attuazione. Considerato in diritto 3. - Sempre in riferimento al primo motivo di ricorso deve essere inoltre respinta la richiesta della Regione Valle d'aosta di dichiarare cessata la materia del contendere, a motivo della sopravvenuta approvazione della legge regionale 29 luglio 2002 n. 15 [Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)], che ha sostituito integralmente il primo comma dell'art. 1 della legge impugnata precisando che l'attività della Regione diretta a promuovere la costituzione della società di gestione della Casa da gioco Saint-Vincent è posta in essere nell'esercizio delle proprie competenze e nel rispetto della competenza statale in materia di ordinamento penale. Se fosse fondata la prospettazione dell'avvocatura, secondo la quale la disciplina della gestione di una casa da gioco consentita dalla legislazione statale in deroga ad un divieto penalmente sanzionato è attratta alla materia «ordinamento penale» e non riguarda materie di competenza regionale, non basterebbe certo alla Regione, per realizzare il fine dichiarato di rimuovere il vizio denunciato dallo Stato, introdurre una disposizione priva di un autonomo contenuto prescrittivo che lascia in vigore l'atto normativo oggetto della censura avanzata con il primo motivo di ricorso e si limita ad affermare la salvezza della competenza statale Così precisata la consistenza della questione e chiarito che non vi è stata cessazione della materia del contendere in ordine alla legittimità costituzionale dell'intera legge n. 36 del 2001, è ora da dire che, nel merito, il primo motivo di ricorso deve essere respinto. Sebbene la situazione normativa delle case da gioco operanti nel territorio nazionale sia lacunosa e contrassegnata da una notevole disorganicità, che richiederebbe una revisione dell'intera materia, come questa Corte ha già in diverse occasioni segnalato (sentenze n. 291 del 2001 e n. 152 del 1985), il ricorrente non pone in discussione il fatto che l'eccezionale deroga al divieto di gioco d'azzardo stabilito in via generale dagli artt cod. pen. derivi 3

4 dalla normazione statale. E una volta ritenuto non operante il divieto derivante dalla legge penale, la definizione della natura giuridica del soggetto autorizzato all'esercizio dell'attività, dei suoi rapporti con l'amministrazione regionale e della destinazione dei suoi proventi non impinge nella materia specificamente rivendicata dallo Stato con il ricorso. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE 1) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d'aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), sollevata, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe indicato; Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre F.to: Cesare RUPERTO, Presidente Carlo MEZZANOTTE, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 7 novembre Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA 4

5 2. La potestà concorrente Estratto dalla SENTENZA N.160 del 2005 LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Fernanda CONTRI; Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 38, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2004), promosso dalla Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, depositato in Cancelleria il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica 22 febbraio 2005 il Giudice relatore Francesco Amirante; uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1. Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il 4 marzo 2004, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato molteplici questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2004), tra le quali, in particolare, quella relativa all'art. 2, comma 38. Tale norma prevede che, «allo scopo di promuovere la diffusione della cultura italiana e di sostenere lo sviluppo delle attività di ricerca e studio è autorizzata 5

6 la spesa di euro per l'anno 2004», specificando poi che «le disponibilità di cui al presente comma sono destinate prioritariamente all'erogazione di contributi, anche in forma di crediti di imposta, a favore degli istituti di cultura di cui alla legge 17 ottobre 1996, n. 534, per la costruzione della propria sede principale» Secondo la ricorrente un contributo per la costruzione della sede di determinati istituti di cultura (che, possedendo specifici requisiti, elencati nell'art. 2 della legge n. 534 del 1996, sono ammessi a godere di un contributo statale mediante l'inserimento in apposita tabella) avrebbe potuto essere giustificato nella vigenza dell'originario Titolo V, Parte II, della Costituzione, quando la competenza legislativa in materia spettava allo Stato. Ma dopo la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, siffatte erogazioni di contributi non trovano più fondamento costituzionale e risultano illegittime. L'intervento sarebbe infatti riconducibile alle materie della valorizzazione dei beni culturali e della ricerca scientifica, entrambe di competenza concorrente, nelle quali la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata allo Stato; lo stanziamento di somme per interventi statali diretti non costituisce un principio fondamentale della materia, da attuare mediante legislazione regionale. Né sarebbero ravvisabili esigenze che richiedano la diretta gestione statale di tali finanziamenti, non trattandosi di interventi volti a sostenere la competitività del sistema economico, giustificabili nell'ambito della funzione statale di tutela della concorrenza. L'impugnato comma 38 sarebbe dunque lesivo sia dell'art. 117, terzo comma, che dell'art. 119 Cost., posto che lo strumento di intervento utilizzato dalla legge non è compatibile con il nuovo quadro costituzionale, nel quale allo Stato non spetta di erogare speciali risorse per contributi a favore degli istituti di cultura, spettando ad esso, invece, di finanziare integralmente (art. 119, quarto comma) le funzioni regionali, nell'esercizio delle quali, poi, le Regioni dovranno disciplinare la materia e, nell'ambito di questa, gli eventuali contributi agli istituti stessi nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. 2. Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato. Per quanto attiene all'art. 117 Cost., l'avvocatura richiama la sentenza n. 307 del 2004 di questa Corte, ove è stato affermato che lo «sviluppo della cultura» è finalità di interesse generale perseguibile da ogni articolazione della Repubblica «anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e Regioni» introdotto dalla riforma del Titolo V. Inoltre le istituzioni culturali previste dalla legge n. 534 del 1996 sarebbero, in qualche misura, integrate al Ministero per i beni e le attività culturali, in particolare nei settori bibliografico, archivistico e museale. 6

7 3. Con una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza la ricorrente ha insistito nelle censure, sottolineando come, anche sulla base della più recente giurisprudenza costituzionale, non sia più consentito che in una materia di competenza legislativa residuale regionale o concorrente si prevedano interventi finanziari statali, seppur destinati a soggetti privati, poiché ciò equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle rispettive competenze. Considerato in diritto 1. La Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per le formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2004), e tra queste l'art. 2, comma 38, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione. 2. La risoluzione delle questioni concernenti altre norme è riservata a separate decisioni. Secondo la ricorrente, l'intervento finanziario previsto dalla norma può essere ricondotto alle materie concernenti la valorizzazione dei beni culturali oppure la ricerca scientifica, entrambe di competenza concorrente e quindi tali da escludere ogni attività legislativa dello Stato se non per la sola determinazione dei principi fondamentali, tra i quali non rientra la previsione del finanziamento oggetto della norma impugnata. 4. La questione è fondata. Come questa Corte ha più volte affermato, non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata disposti con legge statale in materie la cui disciplina spetti alle Regioni perché non rientranti in ipotesi di competenza esclusiva dello Stato (cfr. sentenze n. 370 del 2003, n. 16 del 2004, n. 51 del 2005). Le funzioni attribuite alle Regioni ricomprendono pure la possibilità di erogazione di contributi finanziari a categorie di soggetti pubblici o privati, dal momento che, in numerose materie di competenza regionale, le politiche consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la loro erogazione (cfr. sentenza n. 320 del 2004). Dal rilievo che la costruzione della sede principale di un istituto di cultura, finalità perseguita dal finanziamento disposto con la norma censurata, è 7

8 strumentale alla organizzazione di attività culturali, materia inclusa nell'art. 117, terzo comma, Cost., e quindi di competenza legislativa concorrente, consegue la illegittimità costituzionale della norma in questione per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe; dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 38, della menzionata legge 24 dicembre 2003, n Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 aprile F.to: Fernanda CONTRI, Presidente Francesco AMIRANTE, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 21 aprile Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA 8

9 3. La potestà residuale delle Regioni Estratto dalla sentenza n. 12 del 2004 LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO, ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 52, commi 10 e 39, 64 e 66 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Campania e Umbria notificati il 22, il 27 e il 26 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1, il 7 e l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 21 e 24 del registro ricorsi Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il Giudice relatore Carlo Mezzanotte; uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Giandomenico Falcon per la Regione Umbria e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri. 9

10 Ritenuto in fatto 4. - Le Regioni Marche, Toscana, Campania ed Umbria impugnano l'articolo 64, che, nel disciplinare le sanzioni amministrative applicabili per l'ipotesi di impianto abusivo di vigneti e i casi in cui gli stessi debbano intendersi a tutti gli effetti regolarizzati, invaderebbe un ambito materiale riservato alla competenza residuale della Regione. Non potrebbe obiettarsi, secondo la difesa della Regione Toscana, che in relazione ai vigneti abusivamente impiantati venga in rilievo il regolamento comunitario n. 1493/99, poiché anche l'attuazione della normativa comunitaria, nelle materie di competenza regionale, spetterebbe alle Regioni Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato, chiedendo che tutte le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate. Le norme denunciate sarebbero, secondo la difesa erariale, finalizzate alla diretta applicazione di normative comunitarie e, quindi, espressione della potestà legislativa esclusiva statale di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera a). Inoltre si osserva che il Consiglio di Stato, con parere dell'adunanza generale del 25 febbraio 2002, n. 2/02 ha ritenuto legittime le disposizioni in oggetto, pur riconoscendone il carattere cedevole nei confronti della successiva eventuale normativa regionale. Le funzioni conferite con le norme impugnate, inoltre, devono essere esercitate d'intesa con la Regione, ciò che varrebbe ad escludere che possa determinarsi una lesione delle competenze regionali in materia. Il primo e secondo comma dell'articolo 64 costituirebbero invece manifestazione dell'attività sanzionatoria in tema di illeciti amministrativi, che sarebbe di esclusiva spettanza statale In prossimità dell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 tutte le ricorrenti hanno depositato memorie, argomentando ulteriormente a sostegno delle proprie ragioni. Quanto all'impugnazione dell'art. 64, la Regione Marche deduce che la legge statale che pone un regime sanzionatorio per l'impianto abusivo di vigneti atterrebbe alla materia dell'agricoltura, affidata alla competenza legislativa 10

11 residuale della Regione e ricorda come diverse Regioni, ormai da tempo, abbiano disciplinato la materia Ulteriori memorie ha depositato pure l'avvocatura generale dello Stato, la quale premette che la legge finanziaria oggetto di impugnazione «rappresenta lo strumento di decisione unitaria per il coordinamento della finanza pubblica anche - e oggi soprattutto - in relazione alla necessità di rispettare i vincoli concordati a livello europeo con il patto di stabilità». Quanto all'art. 64, che ad avviso dell'avvocatura sarebbe espressione della potestà legislativa concorrente in materia di «rapporti internazionali e con l'unione europea delle Regioni», esso non lederebbe le attribuzioni regionali, in quanto porrebbe solo alcuni "principi fondamentali" della materia. Considerato in diritto 1. - Le Regioni Marche, Toscana, Campania e Umbria hanno proposto questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, di numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002). Le impugnazioni relative agli artt. 52, commi 10 e 39, 64 e 66 vengono qui trattate separatamente rispetto alle altre questioni proposte negli stessi ricorsi e, per omogeneità di materia, possono essere decise con la medesima sentenza Le Regioni Marche, Toscana, Campania e Umbria censurano, in riferimento all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, l'art. 64, che pone una disciplina sanzionatoria per l'ipotesi di impianto abusivo di vigneti, con ciò invadendo, secondo le ricorrenti, l'ambito materiale dell'agricoltura, riservato alla competenza residuale della Regione. La questione è fondata. È orientamento saldo nella giurisprudenza di questa Corte che la competenza sanzionatoria amministrativa non è in grado di autonomizzarsi come materia in sé, ma accede alle materie sostanziali (cfr. sentenze n. 361 del 2003; n. 28 del 11

12 1996; n. 85 del 1996; n. 187 del 1996; n. 115 del 1995; n. 60 del 1993). Ebbene, l'impianto di vigneti attiene a quello che potrebbe essere definito il nocciolo duro della materia agricoltura, che ha a che fare con la produzione di vegetali ed animali destinati all'alimentazione. Si tratta, dunque, di competenza legislativa affidata in via residuale alle Regioni e sottratta alla competenza legislativa statale. Non varrebbe neppure rilevare in contrario che la disposizione impugnata è direttamente attuativa del regolamento CE n. 1493/99, relativo all'organizzazione comune del mercato vitivinicolo. Ai sensi dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, l'attuazione ed esecuzione della normativa comunitaria spettano infatti, nelle materie di loro competenza, alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sollevate dalle Regioni Marche, Toscana, Campania e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe; riuniti i giudizi, 1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 52, comma 39, e dell'articolo 64 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002); Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre F.to: Riccardo CHIEPPA, Presidente Carlo MEZZANOTTE, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 13 gennaio Il Direttore della Cancelleria F.to: DI PAOLA 12