Riforma dell ordinamento della Repubblica A.C e abb.

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1 SERVIZIO STUDI SEGRETERIA GENERALE UFFICIO RAPPORTI CON L UE NOTE PER LA COMPATIBILITÀ COMUNITARIA Riforma dell ordinamento della Repubblica A.C e abb. n. 112 XIV LEGISLATURA 13 luglio 2004 CAMERA DEI DEPUTATI

2 La nota è stata redatta in collaborazione con il Dipartimento Istituzioni DIPARTIMENTO AFFARI COMUNITARI Consigliere Fabrizia Bientinesi (4920) Documentarista Simonetta Bigazzi (4190) Segretaria Annamaria Moretto(9409) I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. File: NOTST112.doc

3 I N D I C E Dati identificativi 1 Contenuto 2 Elementi di valutazione per la compatibilità comunitaria 7 Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria 7 I

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5 DATI IDENTIFICATIVI Numero dell'atto Titolo Iniziativa Settore d intervento Date A.C e abb. Modificazione di articoli della Parte II della Costituzione Governo Richiesta parere 1 luglio 2004 Iter Sede Referente Esame al Senato Si Commissione competente Pareri previsti Riforme istituzionali; Corte costituzionale; elezioni; fonti normative; Governo; magistratura; Parlamento; Presidente della Repubblica; Regioni I Commissione Commissioni II (Giustizia); III (Affari esteri); IV (Difesa); V (Bilancio); VI (Finanze); VII (Cultura); VIII (Ambiente); IX (Trasporti); X (Attività produttive); XI (Lavoro ); XII (Affari sociali); XIII (Agricoltura) XIV (Politiche dell'unione europea); Commissione parlamentare per le questioni regionali 1

6 CONTENUTO Il disegno di legge governativo A.C. 4862, approvato in prima deliberazione dal Senato, costituisce un intervento di riforma di ampio respiro: i suoi 42 articoli sostituiscono o modificano 40 degli 80 articoli che compongono la Parte II della Costituzione, concernente l ordinamento della Repubblica, nonché 3 articoli appartenenti ad altre leggi costituzionali, modificando sostanzialmente, tra l altro, la composizione e le funzioni delle Camere, il procedimento legislativo, la forma di Governo, le modalità di elezione e le attribuzioni del Capo dello Stato, le competenze legislative delle regioni, le modalità di composizione della Corte costituzionale e del Consiglio superiore della magistratura, il procedimento di revisione costituzionale. Composizione e formazione delle Camere; il Senato federale. Il testo in esame differenzia le due Camere con riguardo alla composizione ed alle funzioni. Mentre la Camera dei deputati muta, quanto a struttura, soltanto nel numero passando da seicentotrenta a quattrocento componenti, oltre i dodici eletti nella circoscrizione Estero trasformazioni più profonde interessano il Senato, che muta la sua denominazione in Senato federale della Repubblica. Esso composto da duecento senatori eletti su base regionale e da sei senatori eletti nella Circoscrizione estero, oltre che dai senatori a vita costituisce l organo costituzionale che connota la scelta federale del progetto di riforma in esame. La connessione tra il sistema politico delle regioni e quello nazionale, che il testo in esame individua come elemento che garantisce la rappresentanza territoriale dei senatori, è data da vari fattori, e in particolare dall elettorato passivo e dalla contestualità tra l elezione del Senato e quella dei consigli regionali; per assicurare tale contestualità, si prevede che l eventuale scioglimento anticipato di uno o più consigli regionali dia vita ad una legislatura regionale di durata ridotta. I rapporti tra Senato federale e dimensione regionale sono sottolineati da varie disposizioni concernenti l organizzazione interna e le attività dell organo, oltre che dalle norme sul procedimento legislativo e dalla valutazione delle leggi regionali sotto il profilo dell interesse nazionale (vedi infra). Il procedimento legislativo. Anche le modifiche apportate all art. 70 Cost. sono dirette al superamento del così detto bicameralismo perfetto. Il testo introduce nell ordinamento, accanto alle leggi approvate con procedimento 2

7 bicamerale (anch esse abbreviate nella procedura), leggi statali a carattere monocamerale, approvate cioè da uno solo dei due rami del Parlamento. È prevista bensì la possibilità, per l altro ramo del Parlamento, di richiamare presso di sé il progetto di legge e di proporvi modifiche; ma i termini per questa fase eventuale sono ristretti, e sulle modifiche proposte, in ogni caso, decide in via definitiva la Camera competente. La Camera dei deputati esamina (con alcune eccezioni) i progetti di legge concernenti le materie di cui al secondo comma dell art. 117 Cost., quelle cioè nelle quali lo Stato ha legislazione esclusiva; il Senato federale, quelli concernenti la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza concorrente, di cui all art. 117, terzo comma. Per determinate materie di particolare rilievo, resta ferma la procedura bicamerale. Al fine di evitare il così detto fenomeno della navette si prevede che, se un disegno di legge non è approvato, dopo una prima lettura, da entrambe le Camere nel medesimo testo, i Presidenti delle due Assemblee convochino una Commissione mista paritetica incaricata di proporre un testo sulle disposizioni controverse. Il testo proposto, non emendabile, è sottoposto al voto delle due Assemblee. Il Primo ministro e il rapporto Governo-Parlamento. Tra gli aspetti qualificanti del disegno di legge di riforma vi è il sostanziale rafforzamento del potere esecutivo o, per dir meglio, del Presidente del Consiglio dei ministri: figura che muta significativamente la sua denominazione in quella di Primo ministro. In particolare, il Primo ministro ha il potere di nominare e di revocare i ministri. Il meccanismo di nomina del Primo ministro, come delineato dal nuovo art. 92 Cost., si traduce, nella sostanza, in una designazione del premier da parte dell elettorato. La candidatura a tale carica ha luogo mediante collegamento con i candidati all elezione della Camera dei deputati; la legge elettorale dovrà favorire la formazione di una maggioranza, collegata al candidato alla carica di Primo ministro. Quanto ai rapporti con il Parlamento, il rapporto di fiducia non viene meno ma interessa, nel nuovo testo costituzionale, la sola Camera dei deputati. Il peculiare ruolo assunto dal Senato federale negli intendimenti dei presentatori lo lascia fuori, infatti, dal circuito fiduciario. Al Primo ministro è rimesso il potere di sciogliere la Camera. Egli può inoltre chiedere che la Camera si esprima, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo. In caso di voto contrario, il Primo ministro rassegna le dimissioni e può, anche in questo caso, chiedere lo scioglimento della Camera. Il Capo dello Stato non emana, tuttavia, il decreto di scioglimento se, entro dieci giorni dalla richiesta, è presentata alla Camera dei deputati una mozione (sottoscritta dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, 3

8 in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti la Camera) che dichiari la volontà di continuare nell attuazione del programma e indichi il nome di un nuovo Primo ministro. La Camera può altresì votare una mozione di sfiducia, che obbliga il Primo ministro alle dimissioni e comporta lo scioglimento della Camera, non essendo possibile, in questo caso, sostituire il Primo ministro ricorrendo a un meccanismo di sfiducia costruttiva. Con riguardo al Senato, al fine di assicurare la coerenza con l indirizzo politico delle scelte legislative del Senato nelle materie di sua competenza monocamerale, il Governo può, a certe condizioni, dichiarare che le modifiche a tali leggi proposte dalla Camera siano essenziali per l attuazione del suo programma. In tal caso, al disegno di legge si applica la procedura prevista per le leggi bicamerali, cioè la convocazione della commissione mista paritetica, affinché venga predisposto un testo inemendabile da sottoporre all approvazione di entrambe le Assemblee. Gli strumenti di garanzia. Il disegno di legge in esame contiene alcune disposizioni che tendono complessivamente a rafforzare gli strumenti di garanzia, con particolare riguardo alla tutela delle opposizioni in Parlamento. Esse introducono tra l altro, una maggioranza qualificata per l elezione dei Presidenti di Camera e Senato e per l adozione del regolamento della Camera dei deputati, nonché una serie di disposizioni che potrebbero definirsi come uno statuto dell opposizione. Tra questi, l introduzione della figura del capo dell opposizione, i cui poteri e la cui modalità di elezione dovranno essere definiti dal regolamento, e la riserva all opposizione della presidenza delle Commissioni, giunte e organismi interni ai quali sono attribuiti compiti ispettivi, di controllo e di garanzia. Il Presidente della Repubblica. La nuova formulazione dell art. 83 Cost. modifica il quorum richiesto per la sua elezione e istituisce a tal fine un nuovo organo, denominato Assemblea della Repubblica (in luogo del Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali), composto da: i membri delle due Camere; i delegati eletti dai consigli regionali; i Presidenti delle Giunte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano; un numero ulteriore di delegati eletti dalle regioni (un delegato per ogni milione di abitanti), scelti per almeno la metà tra i sindaci e i presidenti di Provincia o città metropolitana, designati a tale scopo dai rispettivi Consigli delle autonomie locali. Il nuovo art. 87 Cost. enumera i poteri presidenziali. Rispetto al testo vigente esso precisa che il Presidente della Repubblica: 4

9 è garante della Costituzione; rappresenta l unità federale della Nazione; esercita le funzioni che la Costituzione gli attribuisce espressamente. Al Presidente della Repubblica sono attribuiti nuovi poteri, come quello di nominare i presidenti delle autorità amministrative indipendenti; e di nominare il Vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Al contempo, viene meno il potere di autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge governativi e di nominare i ministri, mentre la nomina del Primo ministro è espressamente condizionata al risultato elettorale ed è sostanzialmente trasferito al Primo ministro il potere di scioglimento della Camera. Un ulteriore innovazione introdotta dal testo in esame è la soppressione della controfirma ministeriale per una serie di atti presidenziali. Le regioni e le autonomie locali. Tra le numerose modifiche apportate al titolo V della parte II della Costituzione, si ricordano le seguenti: al quarto comma dell art. 117 Cost. è introdotto un elenco di materie specifiche nelle quali alle regioni spetta la potestà legislativa esclusiva, con ciò recependo nel testo la proposta comunemente individuata con il termine di devoluzione : - assistenza e organizzazione sanitaria; - organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolatici e di formazione, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche - definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione; - polizia locale, - ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato; è reintrodotto, all art. 127 Cost., il limite di merito dell interesse nazionale per le leggi regionali. Su iniziativa del Governo il Senato federale è chiamato a decidere sull asserito mancato rispetto, da parte di una legge regionale, dell interesse nazionale. Il Senato può chiedere un riesame al Consiglio regionale e, se questo non provvede a modificare la legge, può proporne al Capo dello Stato l annullamento; l articolo 118 Cost. è riformulato ampliando le materie e gli ambiti per i quali la legge statale disciplina forme di intese e coordinamento tra Stato e regioni e prevedendo, nell ambito del principio di sussidiarietà, un esplicito riconoscimento per gli enti di autonomia funzionale ; a Roma, come capitale della Repubblica federale, sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale, demandate allo Statuto della Regione Lazio; il suo ordinamento è disciplinato con legge dello Stato; 5

10 in via transitoria, entro cinque anni dall entrata in vigore della riforma, sono resi meno rigidi i requisiti in presenza dei quali è possibile costituire nuove regioni con almeno un milione di abitanti. La Corte costituzionale e il Consiglio superiore della magistratura. Il testo in esame modifica anche la composizione della Corte costituzionale: fermo restando il numero complessivo di 15 giudici, spetta al Senato federale (integrato dai presidenti delle giunte delle regioni e delle province autonome) la designazione di sette membri (viene dunque meno il concorso alla nomina da parte della Camera dei deputati), ed è ridotto a quattro il numero dei membri nominati, rispettivamente, dal Capo dello Stato e dalle supreme magistrature. Nei cinque anni successivi alla cessazione della carica, il giudice costituzionale non possa ricoprire incarichi di governo, cariche pubbliche elettive o di nomina governativa, o svolgere funzioni in organi o enti pubblici individuati dalla legge. Sono modificate anche le modalità di elezione del Consiglio superiore della magistratura: la quota di membri di nomina parlamentare non è più eletta dal Parlamento in seduta comune, bensì dal solo Senato federale, integrato dai presidenti delle giunte regionali. Inoltre, il vice presidente del CSM è nominato dal Presidente della Repubblica tra tutti i suoi membri, e non più eletto dal Consiglio tra quelli di nomina parlamentare. La procedura di revisione costituzionale. Il testo in esame riformula infine l art. 138 Cost., modificando l istituto del referendum popolare confermativo nell ambito del procedimento di revisione costituzionale. In particolare: il ricorso al referendum è reso sempre possibile, anche nell ipotesi in cui la legge costituzionale sia approvata in seconda deliberazione, da parte di ciascuna Camera, a maggioranza di due terzi dei componenti; viene introdotta, quale condizione per la validità del referendum, la partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto (analogamente a quanto avviene per i referendum abrogativi), nel solo caso in cui, in seconda deliberazione, la legge costituzionale sia stata approvata con una maggioranza inferiore ai due terzi dei componenti. Disposizioni transitorie. L articolo 42 del disegno di legge costituzionale reca infine un articolata disciplina transitoria. La maggior parte della disciplina troverà applicazione a decorrere dall inizio della XV legislatura: fanno eccezione le modifiche al titolo V (immediatamente applicabili) e la riduzione del numero dei deputati e dei senatori, che è rinviata alla legislatura che interverrà dopo il quinto anno successivo al primo rinnovo delle Camere secondo il nuovo ordinamento (prevedibilmente, nel 2011). Specifiche disposizioni regolano il graduale rinnovo della Corte costituzionale e del CSM. 6

11 ELEMENTI DI VALUTAZIONE PER LA COMPATIBILITÀ COMUNITARIA Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria Il provvedimento in esame non presenta diretti profili di compatibilità comunitaria, essendo volto a modificare la parte seconda della Costituzione. Peraltro, la modifica del bicameralismo perfetto e, conseguentemente, del procedimento legislativo, delineata dal ddl in questione, può avere riflessi sulle competenze della XIV Commissione (Politiche dell Unione europea) della Camera in ordine all esame dei progetti di legge sia in sede referente sia in sede consultiva (nonché presumibilmente degli schemi di atti normativi del Governo). Infatti, a seguito dell integrale riscrittura, da parte dell articolo 13 del ddl in esame, dell articolo 70 Cost., si introducono nell ordinamento costituzionale: leggi approvate con procedimento bicamerale: disegni di legge in materia finanziaria, disegni di legge concernenti la tutela della concorrenza, le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, il sistema di elezione del Parlamento, i casi in cui la Costituzione rinvii espressamente alla legge dello Stato, le leggi che disciplinano l esercizio dei diritti fondamentali di cui agli articoli da 13 a 21; leggi a carattere monocamerale, approvate cioè da uno solo dei due rami del Parlamento, individuato di volta in volta in base all oggetto del provvedimento; è prevista altresì la possibilità, per la Camera non competente ratione materiae, di richiamare presso di sé il disegno di legge e di proporvi modifiche sulle quali, comunque, decide in via definitiva la Camera competente. Al fine di individuare la Camera competente, occorre far riferimento all articolo 117: la Camera dei Deputati esamina i progetti di legge concernenti le materie di cui all articolo 117, secondo comma, quelle cioè nelle quali lo Stato ha legislazione esclusiva; il Senato federale della Repubblica, invece, approva i progetti di legge concernenti la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui all articolo 117, terzo comma, nelle quali la potestà legislativa dello Stato è concorrente con quella delle Regioni. 7

12 In proposito, si ricorda che rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la competenza in merito ai rapporti con l Unione europea (art. 117, secondo comma), mentre viene inserita nell ambito della competenza legislativa concorrente la materia relativa ai rapporti delle Regioni con l Unione europea (art. 117, terzo comma). Inoltre, è opportuno segnalare che alcune delle materie comprese negli elenchi di cui all art. 117 (secondo e terzo comma) hanno rilevanza comunitaria. Peraltro, non sempre potrebbe risultare del tutto agevole individuare nettamente la Camera competente, dal momento che un progetto di legge potrebbe avere ad oggetto materie rientranti sia nell una sia nell altra categoria. Per quanto riguarda i profili di interesse della XIV Commissione, in particolare, il problema potrebbe presentarsi proprio in relazione al disegno di legge comunitaria, che mostra elementi sicuramente rientranti nell art. 117, secondo comma, ed altri che fanno capo all art. 117, terzo comma, senza considerare poi gli aspetti di competenza residuale delle regioni, in relazioni ai quali l articolo 1, comma 5, delle ultime leggi comunitarie reca la clausola di cedevolezza 1. Secondo una simulazione realizzata dal Servizio Studi, relativa alle ipotesi di esame delle leggi approvate nel 2003 in base al nuovo articolo 70 Cost. (Dossier bianco del 17 maggio 2004, Riforma dell ordinamento della Repubblica Schede di approfondimento: il procedimento legislativo), la legge comunitaria verrebbe considerata rientrare prevalentemente nell ambito della competenza concorrente. Pertanto, qualora dovesse ritenersi applicabile il criterio della prevalenza, l esame del ddl comunitaria dovrebbe essere svolto dal Senato federale e non dalla Camera. Analogamente, anche l attività consultiva della XIV Commissione della Camera potrebbe ridursi, in considerazione del fatto che una parte delle materie di rilievo comunitario ricadono nell art. 117, terzo comma, Cost.; basti pensare alle competenze in materia di professioni, alimentazione, governo del territorio, grandi reti di trasporto. Infine, si segnala che i provvedimenti in materia di tutela della concorrenza verrebbero demandati dal ddl di riforma costituzionale all esame di entrambi i rami del Parlamento per l approvazione di leggi bicamerali; di conseguenza la XIV Commissione della Camera conserverebbe in merito le attuali competenze consultive. 1 In particolare, si ricorda che l art. 1, comma 5, l.n. 306 del 2003 (legge comunitaria per il 2003) prevede che i decreti legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano entrano in vigore, per le regioni e le province autonome nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione, alla data di scadenza del termine stabilito per l'attuazione della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione e provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei princípi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. 8