Sommario. Il diritto delle pubbliche amministrazioni. Cos è la pubblica amministrazione? Una nozione a geometrie variabili...3

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1 Parte prima Il diritto delle pubbliche amministrazioni Capitolo 1 Cos è la pubblica amministrazione? Una nozione a geometrie variabili Premessa La distinzione tra enti pubblici e soggetti privati I criteri per individuare gli enti pubblici I limiti alla pubblicizzazione legislativa Gli enti pubblici in forma societaria Le norme pubblicistiche applicabili agli enti pubblici societari La giurisdizione La nozione comunitaria di P.A.: la c.d. logica delle geometrie variabili L organismo di diritto pubblico I singoli requisiti Classificazione degli enti pubblici Costituzione, modificazione, estinzione degli enti pubblici L esercizio privato di pubbliche funzioni...13 Riepiloghiamo...15 Esercitiamoci...17 capitolo 2 L azione amministrativa: nozione e principi La funzione amministrativa nel quadro dei poteri pubblici L attività amministrativa L attività amministrativa e la controversa nozione di atto politico...20

2 VI 2.2. L attività amministrativa e gli atti di diritto privato della P.A Classificazioni dell attività amministrativa I principi costituzionali dell attività amministrativa Il principio di legalità Il principio di imparzialità Il principio di buona amministrazione I principi di pubblicità e di trasparenza I principi comunitari: il legittimo affidamento Il principio di proporzionalità...25 Riepiloghiamo...27 Esercitiamoci...29 Capitolo 3 Le fonti Premessa Fonti secondarie ed atti amministrativi generali I regolamenti La tutela giurisdizionale nei confronti dei regolamenti illegittimi Il sindacato del giudice amministrativo sui regolamenti Gli statuti ed i regolamenti degli enti locali Le ordinanze di necessità ed urgenza Le fonti secondarie dubbie Le norme interne Le circolari Le consuetudini...38 Riepiloghiamo...39 Esercitiamoci...40 Parte seconda Le situazioni soggettive Capitolo 1 Il potere amministrativo Il potere amministrativo Potere e legalità Il potere discrezionale: la discrezionalità amministrativa Discrezionalità, e merito amministrativo La tutela giurisdizionale La discrezionalità tecnica Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica...48

3 VII 5. I c.d. comportamenti amministrativi I comportamenti amministrativi nella giurisdizione esclusiva I comportamenti amministrativi nella giurisdizione di legittimità Il confine tra potere pubblico e potere privato...51 Riepiloghiamo...52 Esercitiamoci...54 Capitolo 2 L interesse legittimo Le situazioni giuridiche soggettive I diritti soggettivi L interesse legittimo La definizione di interesse legittimo Classificazione degli interessi legittimi La tutela giurisdizionale dell interesse legittimo Interessi superindividuali Forme di tutela degli interessi collettivi: A) la tutela giurisdizionale B) La tutela procedimentale degli interessi collettivi Un nuovo modello di tutela degli interessi collettivi: la class action nei confronti della P.A Riepiloghiamo...66 Esercitiamoci...68 Parte terza L organizzazione amministrativa Capitolo 1 L architettura pluralistica dell organizzazione amministrativa: i rapporti tra centro e periferia I principi costituzionali in tema di organizzazione della P.A Il pluralismo della P.A Lo Stato Il Governo ed i Ministeri Le Agenzie Le strutture di raccordo Il Presidente del Consiglio dei Ministri e la Presidenza del Consiglio dei Ministri...77

4 VIII 3.4. C.N.E.L., Consiglio di Stato, Corte dei conti Aziende autonome, azionariato di Stato, enti pubblici economici e impresa pubblica Gli enti pubblici territoriali L assetto dei rapporti tra centro e periferia nella L. Cost. n. 3 del Il principio di sussidiarietà nel nuovo art. 118 Cost Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale I singoli enti territoriali: le Regioni Gli enti locali I Comuni Le Province L organizzazione di Comuni e Province La partecipazione popolare I controlli sugli enti locali...88 Riepiloghiamo...90 Esercitiamoci...91 Capitolo 2 La struttura degli enti pubblici La soggettività delle P.A.: l imputazione giuridica e gli organi La struttura organizzativa della P.A.: gli uffici Rapporto di servizio, munus e officium Classificazioni degli organi e degli uffici La competenza Il difetto di competenza Il trasferimento dell esercizio della competenza I conflitti di competenza La prorogatio degli organi Il funzionario di fatto La negotiorum gestio Relazioni organizzative Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 3 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni Introduzione La privatizzazione del pubblico impiego La riforma Brunetta...110

5 IX 3. Ambito soggettivo ed oggettivo del pubblico impiego privatizzato La dirigenza pubblica La responsabilità dirigenziale Gli strumenti di collegamento tra organi di governo e organi burocratici di vertice Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali Lo spoil system La giurisdizione del G.O. per i rapporti privatizzati Alcune zone opache I confini tra disapplicazione ed impugnazione La giurisdizione esclusiva del G.A. per le categorie non privatizzate I poteri del G.O La meritocrazia nella P.A Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 4 I controlli di efficienza Introduzione al tema I controlli gestionali esterni Sindacato sugli atti di controllo esterni sulla gestione Legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questione di costituzionalità o questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia I controlli gestionali interni Riepiloghiamo Esercitiamoci Parte quarta L attività della pubblica amministrazione Capitolo 1 L accesso ai documenti amministrativi Nozione Natura giuridica Disciplina Accesso e riservatezza...135

6 X 5. La tutela prevista dal codice del processo Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 2 Il procedimento amministrativo Nozione, struttura, principi Il responsabile del procedimento La partecipazione al procedimento L avviso di avvio del procedimento Il preavviso di provvedimento negativo La conferenza di servizi Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 3 Il silenzio amministrativo Il comportamento inerte della P.A Il silenzio-rifiuto La tutela giurisdizionale avverso il silenzio-rifiuto La tutela risarcitoria: il danno da ritardo La giurisdizione del G.A. in materia di silenzio-rifiuto Il nuovo meccanismo sostitutivo: art. 2, co. 9-bis ss. L Il silenzio-assenso La segnalazione certificata d inizio attività (s.c.i.a.) I poteri della P.A. dopo la presentazione della s.c.i.a La natura dell avvio di attività e la tutela del terzo danneggiato Riepiloghiamo Esercitiamoci CAPITOLO 4 Il provvedimento amministrativo Nozione e caratteri Elementi costitutivi Perfezione, efficacia e validità La struttura La motivazione L interpretazione...171

7 XI 6. I tipi di provvedimento Gli atti non provvedimentali Riepiloghiamo Esercitiamoci CAPITOLO 5 L invalidità del provvedimento amministrativo L invalidità del provvedimento amministrativo Inesistenza Nullità Annullabilità I vizi di legittimità I c.d. vizi non invalidanti I vizi di merito Riepiloghiamo Esercitiamoci CAPITOLO 6 I provvedimenti amministrativi di secondo grado Provvedimenti amministrativi di secondo grado Il riesame con esito demolitorio L annullamento d ufficio La revoca Il riesame con esito conservativo Il riesame con esito confermativo Riepiloghiamo Esercitiamoci CAPITOLO 7 Il controllo sugli atti L attività di controllo Classificazione dei controlli sugli atti Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 8 Gli accordi pubblici Nozione...199

8 XII 2. Gli accordi tra P.A. e privati Natura giuridica degli accordi: tesi privatistica e tesi pubblicistica a confronto La disciplina sostanziale e processuale Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni, ed in particolare gli accordi di programma Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 9 I contratti della pubblica amministrazione Nozione Disciplina sostanziale: l influenza del diritto comunitario e il codice dei contratti pubblici L evidenza pubblica. Procedure di selezione e criteri di aggiudicazione Requisiti soggettivi, avvalimento e forme di partecipazione congiunta L aggiudicazione e la stipulazione del contratto Il riparto di giurisdizione Quadro generale delle principali novità introdotte in sede di recepimento della direttiva ricorsi (D.LGS. 53/2010 e D.LGS. 104/ 2010) Tecniche di tutela e inefficacia del contratto Riepiloghiamo Esercitiamoci Parte quinta La responsabilità CAPITOLO 1 La responsabilità civile della pubblica amministrazione La responsabilità civile della P.A.: inquadramento generale La responsabilità per lesione di diritti soggettivi La responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi Natura giuridica della responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi Gli elementi strutturali dell illecito...226

9 XIII 5.1. L elemento oggettivo e la spettanza del bene della vita Il danno da ritardo L elemento soggettivo Profili processuali Giurisdizione (rinvio) La pregiudiziale amministrativa (art. 30 c.p.a.) Risarcimento del danno in sede di ottemperanza (art. 112, co. 3, c.p.a.) L obbligazione risarcitoria della pubblica amministrazione Tecniche di quantificazione del danno Un ipotesi particolare di liquidazione del danno: l art. 34, comma 4, c.p.a Il risarcimento in forma specifica Il danno non patrimoniale La responsabilità civile del dipendente verso i terzi Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 2 La responsabilità nei confronti della p.a Profili generali La responsabilità amministrativa I presupposti La responsabilità contabile La responsabilità disciplinare Riepiloghiamo Esercitiamoci Parte sesta Il diritto amministrativo del territorio Capitolo 1 I beni pubblici Le categorie di beni pubblici I beni demaniali I beni patrimoniali indisponibili I beni patrimoniali disponibili Utilizzazione dei beni pubblici La concessione di beni pubblici...258

10 XIV 3. I diritti reali pubblici su beni altrui La tutela dei beni pubblici Beni privati di interesse pubblico Il processo di valorizzazione e cessione del patrimonio immobiliare pubblico: dal D.L. 351 del 2001 al federalismo demaniale coniato dal D.Lgs. 28 maggio 2010, n Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 2 Urbanistica, edilizia, ambiente L urbanistica: nozione ed evoluzione normativa I soggetti Gli strumenti di pianificazione Vincoli di inedificabilità e standard urbanistici L edilizia: nozione e fonti I titoli abilitativi e l attività edilizia libera L abusivismo e la sanatoria edilizia L ambiente: nozione ed evoluzione normativa Il dato costituzionale e la lettura della Consulta I principi Strumenti e istituti di tutela Segue. L informazione ambientale Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 3 L espropriazione per pubblica utilità Caratteri generali e fondamento costituzionale dell espropriazione per pubblica utilità Elementi dell espropriazione Il procedimento espropriativo I criteri di computo dell indennità L occupazione appropriativa L occupazione usurpativa Il nuovo art. 42-bis T.U. 327/ Riepiloghiamo Esercitiamoci...284

11 XV Parte settima Il diritto amministrativo del mercato Capitolo 1 Le autorità amministrative indipendenti Caratteri generali Il panorama attuale delle Authorities nell ordinamento italiano Peculiarità delle Autorità indipendenti a) Sul piano oggettivo: imparzialità e neutralità b) Sul piano soggettivo: l indipendenza Natura giuridica delle Authorities Funzioni e poteri Procedimento e accesso Tutela giustiziale Autorità indipendenti e tutela giurisdizionale: profili generali Il riparto di giurisdizione Il sindacato giurisdizionale Il rito Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 2 I servizi pubblici Introduzione e cenni storici La nozione di servizio pubblico La riforma degli enti locali e del Titolo V della Parte II della Costituzione Servizi pubblici locali di rilevanza economica e privi di rilevanza economica L affidamento in house Il controllo analogo Il requisito della dedizione prevalente Il requisito della partecipazione totalitaria pubblica L in house è una regola o un eccezione? La gestione del servizio pubblico locale da parte di società miste Lo statuto dei servizi privi di rilievo economico La giurisdizione in materia di servizi pubblici Riepiloghiamo Esercitiamoci...312

12 XVI Parte ottava La giustizia amministrativa Capitolo 1 Cenni storici Cosa si intende per giustizia amministrativa? La tutela in sede giurisdizionale Le prime tappe dell evoluzione storica della giustizia amministrativa La giustizia amministrativa nella Costituzione L evoluzione successiva all entrata in vigore della Costituzione Il ruolo centrale della giurisprudenza Il codice del processo amministrativo Riepiloghiamo Esercitiamoci CAPITOLO 2 La tutela in sede amministrativa I ricorsi amministrativi: elementi generali Caratteri comuni dei ricorsi amministrativi: elementi e procedimento Il ricorso gerarchico Il ricorso in opposizione Il ricorso straordinario al Capo dello Stato Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 3 Il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario Il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario: cenni generali Il riparto ordinario di giurisdizione: i criteri I diritti non affievolibili La giurisdizione esclusiva Le singole ipotesi di giurisdizione esclusiva Cenni di diritto processuale: la c.d. translatio iudicii Riepiloghiamo Esercitiamoci...343

13 XVII Capitolo 4 La giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione I limiti esterni della giurisdizione ordinaria ricavabili dall art. 2 LAC e dall art. 103 Cost. in relazione al criterio della causa petendi Il Giudice ordinario può conoscere di interessi legittimi? Il problema della giurisdizione esclusiva del G.O Segue. La giurisdizione del G.O. in materia di pubblico impiego privatizzato La giurisdizione del G.O. in tema di tutela della privacy e di sanzioni amministrative I limiti interni della giurisdizione del G.O L art. 4 LAC: poteri di cognizione e poteri di decisione La disapplicazione: i controversi rapporti tra gli artt. 4 e 5 LAC. Oltre alla disapplicazione incidentale ex art. 5 esiste una disapplicazione principale ex art. 4? Profili applicativi e processuali La disapplicazione da parte del giudice penale: la c.d. disapplicazione in malam partem Disapplicazione e giudice amministrativo Le azioni esperibili innanzi al giudice ordinario Deroghe al diritto processuale comune Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 5 Il processo amministrativo Se z i o n e I. Ca r a t t e r i g e n e r a l i d e l p r o c e s s o a m m i n i s t r a t i v o Il processo amministrativo e la sua evoluzione storica I principi generali del processo amministrativo Le tre giurisdizioni del giudice amministrativo La giurisdizione di legittimità La giurisdizione di merito La giurisdizione esclusiva I soggetti del processo Questioni di giurisdizione Segue. La translatio judicii Questioni di competenza...363

14 XVIII Sezione II. Il p r o c e s s o d i p r i m o g r a d o Il ricorso La notificazione, il deposito del ricorso e la costituzione delle parti in giudizio Il ricorso incidentale e l intervento in giudizio L istruzione probatoria e i singoli mezzi di prova La trattazione del ricorso Le vicende anomale del processo La sentenza e i limiti del giudicato I riti speciali Se z i o n e III. Le i m p u g n a z i o n i La disciplina dettata dal codice del processo L appello La revocazione L opposizione di terzo Il ricorso per Cassazione Sezione IV. Il giudizio d i o t t e m p e r a n z a Caratteri generali dell istituto Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del giudice ordinario e degli altri giudici speciali Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del giudice amministrativo La natura del giudizio di ottemperanza La disciplina del giudizio di ottemperanza Se z i o n e V. La t u t e l a c a u t e l a r e La tutela cautelare Struttura della tutela cautelare La tutela cautelare ante causam La tutela presidenziale monocratica Riepiloghiamo Esercitiamoci Capitolo 6 Le giurisdizioni amministrative speciali La giurisdizione della Corte dei conti Il contenzioso contabile...387

15 XIX 1.2. Il contenzioso pensionistico L impugnazione delle decisioni della Corte dei conti I Tribunali delle Acque Il contenzioso tributario Riepiloghiamo Esercitiamoci...392