INDICE-SOMMARIO TERZA PARTE L ATTIVITÀ. parte generale

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1 INDICE-SOMMARIO Prefazione... pag. XXIII TERZA PARTE L ATTIVITÀ parte generale CAPITOLO XIV LE CATEGORIE ED I PRINCIPI 1. L attività amministrativa... pag Evoluzione della nozione...» Classificazioni dell attività amministrativa...» 6 2. La funzione amministrativa ed il potere...» La teoria formale-sostanziale...» La funzione amministrativa come cura concreta dell interesse pubblico...» La funzione amministrativa come trasformazione del potere in atto...» Il potere amministrativo, discrezionale o vincolato...» La discrezionalità amministrativa...» I predicati della discrezionalità: legittimità e merito...» Il potere amministrativo vincolato...» Potere amministrativo e giurisdizione...» Il riparto di giurisdizione...» Il sindacato giurisdizionale sul potere amministrativo...» L effetto del giudicato sul potere amministrativo..» 36

2 VIII 4. La discrezionalità tecnica...» Nozione...» Discrezionalità tecnica e giurisdizione...» Il riparto di giurisdizione...» Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica...» Ricostruzione logica delle categorie...» La struttura matematica dell azione amministrativa...» In base al principio di legalità...» In base al principio di buon andamento...» Discrezionalità amministrativa e autonomia privata...» I principi generali dell attività amministrativa...» Il ruolo dei principi nel diritto amministrativo...» Principi di economicità, efficacia e non aggravamento...» Principi di pubblicità e trasparenza...» Principi di ragionevolezza e proporzionalità...» Principi di buona fede e legittimo affidamento...» Principi di giusto procedimento e contraddittorio...» Principio di effettività...» L amministrazione digitale...» Evoluzione normativa...» L art. 3-bis della legge 241/90...» Il Codice della P.A. digitale...» Informatica e organizzazione amministrativa...» Informatica e rapporti con i cittadini...» L atto informatico...» 111 CAPITOLO XV IL PROCEDIMENTO 1. La nozione... pag Il procedimento come norma di azione: rapporti con la funzione amministrativa...» La concezione soggettiva...» La concezione oggettiva...» La legge 241/90...» Le leggi 15/05 e 80/05...» Il procedimento come norma di relazione...» 122

3 IX 2. I modelli e le tecniche...» Modello inquisitorio e modello accusatorio...» Il modello partecipativo...» Le forme del contraddittorio...» La struttura del procedimento e la divisione per fasi...» La fase dell iniziativa...» Procedimenti di ufficio e ad istanza di parte...» Il responsabile del procedimento...» La comunicazione di avvio al procedimento...» Il principio di doverosità...» Fonti...» L art. 2 della legge 241/90...» Il mancato rispetto del termine...» Il silenzio rifiuto e inadempimento...» Il silenzio prima delle leggi 15/05 e 80/05...» Il silenzio oggi...» Le prospettive di riforma...» La fase istruttoria...» Aspetti generali...» L acquisizione dei fatti...» Le valutazioni tecniche e i pareri...» L intervento...» Il preavviso di rigetto...» La fase decisoria...» Aspetti generali...» La decisione amministrativa tra forma e sostanza: analisi logica...» Vizi formali e sostanziali...» I possibili esiti: provvedimento, accordo e silenzio significativo...» Le varianti alla struttura tipica: la conferenza di servizi...» Istruttoria...» Decisoria...» Preliminare...» 203

4 X CAPITOLO XVI IL PROVVEDIMENTO: STRUTTURA E CARATTERI 1. La nozione... pag Il provvedimento come esercizio del potere: rapporti con la funzione amministrativa...» La teoria formale-sostanziale...» La concezione negoziale...» La concezione pubblicistica...» Il provvedimento come attuazione del precetto...» La struttura...» Il soggetto...» La volontà...» L oggetto...» La causa e i motivi...» La forma...» Gli elementi accidentali...» Requisiti di legittimità...» Requisiti di efficacia...» Qualificazione e interpretazione...» I tipi ed il regime giuridico...» Atti normativi...» Atti generali...» Atti individuali...» I caratteri del provvedimento: autoritatività, imperatività, unilateralità, presunzione di legittimità, tipicità, irretroattività...» L efficacia...» I provvedimenti restrittivi...» L esecutività...» L esecutorietà...» L autotutela...» La motivazione...» Natura e funzione...» Contenuto...» L obbligo di motivazione: casistica e deroghe...» La motivazione postuma...» Attività senza provvedimento...» La cd. auto-amministrazione...» La d.i.a....» 286

5 XI La natura giuridica...» L ambito di applicazione...» La tutela degli interessati e la nuova giurisdizione esclusiva...» Il silenzio significativo...» Il silenzio assenso...» Il silenzio rigetto...» L inquadramento dogmatico della d.i.a. e del silenzio assenso...» Gli atti non autoritativi...» I comportamenti...» Definizione...» L attività di livello I...» L attività di livello II...» L attività intermedia...» L attività di organizzazione...» Servizi pubblici...» Il definitivo riconoscimento della categoria...» 321 CAPITOLO XVII IL PROVVEDIMENTO: LA PATOLOGIA 1. Aspetti generali... pag L invalidità...» Analisi logica...» Nullità ed annullabilità...» L inesistenza...» La nullità...» La nullità del provvedimento amministrativo prima della legge 15 del » Le tesi estreme...» Le tesi intermedie...» L art. 21-septies L. 241 del » Nullità per mancanza degli elementi essenziali...» Il difetto assoluto di attribuzione...» La carenza di potere, in astratto e in concreto...» Conclusioni...» L incompetenza assoluta...» Nullità per violazione o elusione del giudicato. Analisi logica...» 359

6 XII 4.6 Nullità testuali...» Casistica. In particolare il contrasto con il diritto comunitario...» L azione di nullità...» La giurisdizione. Analisi logica...» Il regime...» L annullabilità...» Illegittimità, annullabilità, annullamento...» L art. 21-octies L. 241 del » L incompetenza...» L eccesso di potere...» La violazione di legge...» L illegittimità non invalidante...» L art. 21-octies, comma 2 legge 241 del » La prima parte dell art. 21-octies, comma 2...» La natura formale della norma violata...» La natura vincolata del provvedimento...» L ininfluenza del vizio sul contenuto dispositivo del provvedimento...» Conclusioni...» La seconda parte dell art. 21-octies, comma 2...» La natura giuridica dell illegittimità non invalidante...» Teoria dell irregolarità...» Teorie processuali...» Teorie sostanziali...» Conclusioni e analisi logica...» Illegittimità non invalidante e risarcimento del danno...» L invalidità derivata...» L invalidità sopravvenuta...» Lo jus superveniens...» La normativa intervenuta nel corso del procedimento...» La normativa intervenuta dopo l adozione del provvedimento...» La legge retroattiva...» La legge di interpretazione autentica...» Il decreto legge non convertito...» La dichiarazione di incostituzionalità della norma attributiva o regolativa del potere...» I vizi di merito...» 436

7 XIII CAPITOLO XVIII L ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI 1. Definizione e inquadramento normativo... pag Natura giuridica...» Struttura...» Legittimazione attiva...» Legittimazione passiva e controinteressati...» Oggetto...» Gli atti preparatori...» Gli atti inerenti le funzioni giurisdizionali...» Gli atti di diritto privato...» Gli atti delle Autorità indipendenti...» Modalità...» Limiti...» Limiti generali...» Limiti particolari...» La riservatezza...» L impianto originario della legge 241/90...» La legge 675/96...» Il d.lgs. 135/99...» Il d.lgs. 196/03...» La legge 15/05: il nuovo comma 7 dell art. 24 legge 241/90...» L accesso alle informazioni...» In materia ambientale...» Nell ordinamento locale...» La tutela...» Il rapporto con la natura sostanziale dell accesso. Analisi logica...» Il giudizio sull accesso...» Il ricorso in pendenza del giudizio amministrativo...» La tutela alternativa: difensore civico e Commissione per l accesso...» 522

8 XIV CAPITOLO XIX GLI ACCORDI 1. Gli accordi tra amministrazione e privati... pag L art. 11 legge 241/90...» Gli accordi integrativi...» Gli accordi sostitutivi...» La natura giuridica...» Teoria privatistica...» Teoria pubblicistica...» Riflessi della riforma della legge 241/90...» La disciplina...» Fase della formazione...» Fase della conclusione...» Fase dell esecuzione...» Fase del riesame...» La responsabilità della p.a....» Formazione e conclusione dell accordo...» Esecuzione dell accordo...» Accordi integrativi...» Accordi sostitutivi...» La posizione dei terzi...» Gli accordi tra pubbliche amministrazioni...» L art. 34 d.lgs. 267/00...» L art. 15 L. n. 241/90...» 570

9 XV TERZA PARTE L ATTIVITÀ parte speciale CAPITOLO XX LE FUNZIONI NON RESTRITTIVE SEZIONE I LE FUNZIONI AMPLIATIVE E LA LIBERALIZZAZIONE DELLE ATTIVITÀ PRIVATE: AUTORIZZAZIONI E CONCESSIONI 1. Premessa... pag Le autorizzazioni: nozione e fondamento...» Struttura e natura giuridica...» Disciplina...» Il rapporto amministrazione-destinatario...» Il rapporto amministrazione-terzi...» Tipologie e figure affini...» La liberalizzazione delle attività private...» D.i.a. e silenzio-assenso...» Interventi ulteriori di liberalizzazione...» Il quadro comunitario...» La direttiva Ce 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno...» I cd. decreti Bersani...» Semplificazione, competitività e sussidiarietà...» Le concessioni: nozione e fondamento...» Tipologie e figure affini...» Le concessioni di beni...» Le concessioni di servizi...» Le concessioni di pubbliche funzioni e di opera pubblica...» Struttura e natura giuridica...» Disciplina...» Il rapporto tra amministrazione e concessionario...» Il rapporto con i terzi...» 634

10 XVI 10.3 Il concessionario come organo indiretto dell amministrazione...» Dalla concessione al contratto...» La liberalizzazione dei mercati...» 645 SEZIONE II LA FUNZIONE DICHIARATIVA E LA SEMPLIFICAZIONE DELLA DOCUMENTAZIONE AMMINISTRATIVA 1. La funzione dichiarativa... pag Atti di scienza e di conoscenza...» Gli accertamenti costitutivi...» Le ispezioni e le inchieste...» La semplificazione della documentazione amministrativa...» 664 CAPITOLO XXI LE FUNZIONI RESTRITTIVE: ABLAZIONI, SANZIONI, ESECUZIONI 1. Premessa... pag La funzione ablatoria...» Le ablazioni obbligatorie...» Le ablazioni personali...» Gli ordini...» La funzione sanzionatoria...» L illecito amministrativo...» La sanzione amministrativa...» Il procedimento di applicazione della sanzione...» La confisca e il sequestro...» La funzione esecutiva...» Gli strumenti di esecuzione...» Il diritto di resistenza e la tutela del privato contro gli atti esecutivi...» 700

11 XVII CAPITOLO XXII GOVERNO DEL TERRITORIO E FUNZIONE ESPROPRIATIVA 1. L urbanistica... pag Nozione e fonti...» Funzioni e competenze...» Gli strumenti urbanistici...» I piani programmatici...» I piani regionali...» Il piano provinciale territoriale di coordinamento e la pianificazione metropolitana...» Il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione e il piano intercomunale...» La pianificazione ambientale ed i vincoli paesaggistici...» I piani attuativi: piani particolareggiati e il piano di lottizzazione...» I piani attuativi di settore...» L edilizia...» Nozione e fonti...» Le attività edilizie private...» Il regolamento edilizio...» I titoli abilitativi...» Il permesso di costruire...» La denuncia di inizio attività...» L autorizzazione gratuita...» L abusivismo edilizio...» Le sanzioni penali e i reati edilizi...» Le sanzioni civili...» Le sanzioni amministrative...» Il condono edilizio...» Espropriazione e territorio...» Nozione, evoluzione storica e fonti...» Natura e fondamento...» L indennità di espropriazione...» I criteri di determinazione originari...» Il sistema del doppio binario introdotto dall art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992 e le correlate disposizioni del T.U. sull espropriazione...» 770

12 XVIII Illegittimità costituzionale dell art. 5-bis e conseguente riformulazione delle disposizioni del T.U. sull espropriazione...» L espropriazione di valore...» Le competenze in materia di espropriazione...» Il procedimento amministrativo previsto dal T.U. sull espropriazione...» Le fasi del procedimento espropriativo...» L apposizione del vincolo...» La dichiarazione di pubblica utilità...» La determinazione dell indennità di esproprio...» Il decreto di esproprio...» La cessione volontaria del bene...» La retrocessione...» Occupazione appropriativa e occupazione usurpativa...» L acquisizione sanante...» Le altre ablazioni reali...» La requisizione...» Le occupazioni...» I provvedimenti ablativi che privano parzialmente del godimento di beni...» 829 CAPITOLO XXIII LE FUNZIONI DI 2 GRADO: CONTROLLO E RIESAME 1. Aspetti generali... pag La funzione di controllo...» Tipologia...» Il rapporto di controllo...» I controlli sulle autonomie locali...» La funzione di riesame...» Il ritiro...» Annullamento e revoca...» L annullamento...» La revoca...» Analogie e differenze...» Gli altri atti di ritiro...» L art. 21-nonies L. 241/90...» L art. 21-quinquies L. 241/90...» 865

13 XIX 5. La convalescenza e la conservazione...» Funzione di riesame e processo...» I provvedimenti di conservazione...» I provvedimenti di ritiro...» 879 CAPITOLO XXIV I SERVIZI PUBBLICI 1. Evoluzione storica della nozione e quadro normativo di riferimento... pag Fino alla legge 142/ » La legge 142/90...» Privatizzazioni e liberalizzazioni...» Le norme processuali...» Conclusioni...» Natura giuridica e quadro concettuale di riferimento...» Teoria classica...» Teoria moderna...» Persistente validità della teoria classica...» Il diritto comunitario...» Gli sviluppi...» Struttura...» Elementi...» Distinzione dalla funzione pubblica...» Distinzione dall'appalto pubblico di servizi...» Modelli di gestione...» Privatizzazioni e liberalizzazioni...» Privatizzazioni...» Privatizzazione della titolarità...» Privatizzazione della gestione...» Le liberalizzazioni...» La liberalizzazione del mercato...» La liberalizzazione dell'accesso al mercato...» Rapporti tra liberalizzazione e privatizzazione...» I servizi locali...» I servizi locali economici...» Modelli di gestione...» 949

14 XX 6.2 Società a capitale interamente pubblico ed affidamenti in house...» Società miste ed affidamenti diretti...» I servizi locali non economici...» Modelli di gestione privata...» Modelli di gestione pubblica...» La riforma dei servizi locali...» 976 CAPITOLO XXV CONTRATTI E OBBLIGAZIONI 1. I contratti... pag Attività privata e attività di diritto privato della p.a...» La capacità negoziale della p.a....» Tipologie contrattuali e applicabilità del Codice civile...» Le fonti di diritto nazionale e comunitario...» La competenza legislativa in materia di contratti..» Ambito di applicazione della legge di contabilità pubblica...» Ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici...» Il procedimento contrattuale...» Aspetti teorici...» Il Codice dei contratti pubblici...» Principi regolatori...» Il procedimento dell evidenza pubblica...» La fase anteriore alla stipulazione del contratto...» La determinazione a contrattare...» La gara...» L aggiudicazione...» La stipulazione del contratto...» La fase posteriore alla stipulazione del contratto...» I controlli...» L esecuzione...» Il riesame...» Responsabilità della p.a. e riparto di giurisdizione...» La fase anteriore alla stipulazione del contratto...» La tesi della responsabilità precontrattuale...» La tesi della responsabilità extracontrattuale...» 1035

15 XXI 3.2 La fase di stipulazione del contratto...» La tesi della responsabilità extracontrattuale...» Tesi della responsabilità precontrattuale...» La fase posteriore alla stipulazione del contratto...» I controlli...» L esecuzione...» Il riesame...» Schema grafico del procedimento contrattuale...» Annullamento giurisdizionale dell aggiudicazione e sorte del contratto...» Impostazione del problema...» La tesi dell annullabilità del contratto...» La tesi della nullità del contratto...» La tesi della caducazione automatica del contratto...» La tesi dell inefficacia relativa sopravvenuta del contratto...» La tesi mediana tra caducazione automatica e inefficacia sopravvenuta...» Il rilancio della tesi della nullità e la prima pronuncia dell Adunanza Plenaria (2004)...» La seconda pronuncia dell Adunanza Plenaria (2008)...» Conclusioni: prevale la tesi della caducazione automatica...» Le obbligazioni della p.a...» Le obbligazioni private...» L arricchimento senza causa...» La gestione di affari altrui...» Il pagamento indebito...» Le obbligazioni pubbliche...» Natura giuridica...» Disciplina...» 1103