DIRITTO AMMINISTRATIVO

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1 Roberto GAROFOLI Compendio di DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato ai recentissimi interventi normativi: D.L. 31 agosto 2016, n. 168 (Contenzioso presso la Corte di cassazione, efficienza degli uffici giudiziari, giustizia amministrativa) D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 179 (Codice dell amministrazione digitale) D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile) D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi) D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 126 (Segnalazione certificata di inizio attività SCIA) D.L. 30 giugno 2016, n. 117 (Processo amministrativo contabile) D.L. 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio) D.Lgs. 20 giugno 2016, n. 116 (Licenziamento disciplinare) D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione alla corruzione, pubblicità e trasparenza) D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Nuovo codice degli appalti) e alla ultimissima giurisprudenza VI edizione 2016

2 VIII SOMMARIO PARTE PRIMA LE FONTI CAPITOLO I IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E IL RUOLO DELLE FONTI DEL DIRITTO SOVRANAZIONALE ED INTERNAZIONALE 3 1. Il diritto amministrativo: nozione e quadro delle fonti Il rapporto tra diritto comunitario e diritto interno: le due tesi principali Le fonti del diritto dell Unione europea Il diritto primario dell Unione europea Le fonti di diritto intermedio o complementare Le fonti di diritto derivato dell Unione europea Il sistema delle fonti di diritto derivato di tipo unilaterale La legge di delegazione europea e la legge europea Il ruolo delle Regioni nell attuazione del diritto dell Unione europea Il rango delle norme CEDU nell ordinamento interno L impatto della CEDU e del diritto comunitario sul diritto amministrativo nazionale. 14 QUESTIONARIO 15 CAPITOLO II LE FONTI DELL ORDINAMENTO NAZIONALE Il quadro generale delle fonti del diritto Criteri di classificazione delle fonti La Costituzione e le fonti di tipo costituzionale Le fonti primarie Le fonti secondarie I tratti distintivi degli atti normativi rispetto agli atti amministrativi generali I regolamenti: fondamento e limiti Classificazione dei regolamenti Regime impugnatorio e disapplicazione dei regolamenti Le ordinanze Gli statuti. 32

3 11. Testi Unici e Codici Atti di incerta collocazione tra le fonti Norme interne Le circolari La consuetudine La prassi amministrativa. 39 QUESTIONARIO 39 CAPITOLO III LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA La nozione di Pubblica amministrazione e il modello prefigurato in Costituzione Funzione politica e funzione amministrativa: profili discretivi Gli atti politici Gli atti di alta amministrazione Le leggi provvedimento. 45 QUESTIONARIO 48 PARTE SECONDA I SOGGETTI CAPITOLO I I SOGGETTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO L organizzazione della Pubblica amministrazione nella cornice costituzionale Il pluralismo della Pubblica amministrazione: modelli a confronto Lo Stato Gli enti pubblici I caratteri degli enti pubblici: autarchia, autotutela, autonomia, autogoverno I percorsi di riforma e di riordino degli enti pubblici I rapporti intersoggettivi tra amministrazioni e la struttura della P.A La struttura interna degli enti pubblici Le relazioni interorganiche Gli uffici e il c.d. rapporto di servizio Competenza ed attribuzione: nozioni e modalità di riparto. 71 IX

4 X 12. Il funzionario di fatto. 75 QUESTIONARIO 78 CAPITOLO II GLI ENTI PUBBLICI ECONOMICI E I SOGGETTI DI ISPIRAZIONE EUROPEA Premessa Gli enti pubblici economici L ultimo intervento di riforma: il d.lgs. n. 175 del Le fondazioni Attività pubbliche svolte da soggetti estranei all amministrazione L organismo di diritto pubblico L impresa pubblica Le società in house. 92 QUESTIONARIO 97 PARTE TERZA L ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CAPITOLO I I PROFILI ORGANIZZATIVI DELL AMMINISTRAZIONE DELLO STATO L organizzazione della Pubblica Amministrazione L apparato amministrativo centrale dello Stato La struttura del Governo I Comitati interministeriali Le Agenzie e le Aziende autonome Gli organi di rilievo costituzionale Le Conferenze permanenti Organi ausiliari e consultivi Le Scuole della Pubblica Amministrazione L amministrazione periferica dello Stato. 114 QUESTIONARIO 119 CAPITOLO II L ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE DELLA REPUBBLICA L organizzazione territoriale del potere nella Repubblica Le Regioni. 120

5 3. L autonomia statutaria Le competenze legislative delle regioni L autonomia regolamentare Le competenze amministrative delle regioni L autonomia finanziaria e il federalismo fiscale L organizzazione regionale L organizzazione e le funzioni degli enti locali Il Comune La Provincia Il segretario comunale e provinciale Le Città Metropolitane La peculiare condizione giuridica della Città di Roma Capitale Le Unioni dei Comuni e le altre forme associative (rinvio) I controlli sugli enti territoriali La riforma costituzionale del QUESTIONARIO 144 CAPITOLO III LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI Le Autorità amministrative indipendenti Natura, poteri e funzioni delle Autorità indipendenti La disciplina procedimentale e l accesso agli atti La tutela avverso gli atti delle Autorità indipendenti. 152 QUESTIONARIO 155 CAPITOLO IV LA DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA P.A Il rapporto di impiego pubblico: cornice costituzionale e categorie Il quadro giuridico Il rapporto di impiego privatizzato: l evoluzione legislativa Gli effetti della privatizzazione sulla disciplina degli atti adottati dalla P.A Le fonti del rapporto individuale di lavoro e la sua contrattualizzazione L accesso al lavoro nelle P.A.: la regola del concorso Tipologie di concorsi La tutela risarcitoria 172 XI

6 XII 9. I diritti, i doveri e le responsabilità del lavoratore pubblico La disciplina del rapporto di lavoro L estinzione del rapporto di pubblico impiego Le mansioni superiori La dirigenza La responsabilità dirigenziale Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali La decadenza automatica dall incarico: il c.d. spoils system La tutela giurisdizionale La tutela risarcitoria La tutela giurisdizionale dopo la privatizzazione del pubblico impiego La giurisdizione in materia di concorsi Il rimedio del ricorso straordinario al Capo dello Stato. 197 QUESTIONARIO 198 PARTE QUARTA L ATTIVITÀ CAPITOLO I I PRINCIPI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA L attività amministrativa in generale Attività di diritto pubblico e attività di diritto privato I principi costituzionali dell azione amministrativa I principi derivanti dall ordinamento dell Unione europea La semplificazione amministrativa L informatizzazione della P.A Principio di legalità e discrezionalità amministrativa La nozione di discrezionalità amministrativa Legittimità e merito dell azione amministrativa La discrezionalità tecnica Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica. 223 QUESTIONARIO 224 CAPITOLO II IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Funzione e nozione di procedimento amministrativo L ambito di applicazione della legge sul procedimento

7 amministrativo I principi e criteri direttivi desumibili dalla legge n. 241 del 1990 in materia di procedimento amministrativo Tipologie classificatorie Le fasi del procedimento amministrativo Il responsabile del procedimento La comunicazione di avvio del procedimento Le deroghe all obbligo di comunicazione Il preavviso di rigetto L ambito di applicazione dell art. 10 bis, l. n. 241 del Gli strumenti della semplificazione amministrativa a livello procedimentale La conferenza di servizi: natura e tipologie La procedura della conferenza di servizi e gli effetti del dissenso L istituto dell accesso: l accesso classico, l accesso civico e l accesso libero universale La trasparenza delle pubbliche amministrazioni La natura giuridica del diritto di accesso I soggetti legittimati (attivi) I soggetti passivi dell accesso L oggetto del diritto di accesso I limiti del diritto di accesso Il ruolo degli Uffici per le relazioni con il pubblico L accesso agli atti degli enti locali Gli strumenti di tutela Il giudizio in materia di accesso. 266 QUESTIONARIO 267 CAPITOLO III IL SILENZIO AMMINISTRATIVO E LE SUE FORME Il silenzio amministrativo: profili generali Il silenzio asignificativo I termini di definizione del procedimento I presupposti sostanziali del silenzio inadempimento Il rilievo penale del silenzio I profili processuali: l azione avverso il silenzio Ricorso avverso il silenzio e tutela dei terzi La fase di esecuzione nel rito avverso il silenzio Il silenzio endoprocedimentale. 283 XIII

8 8. Il silenzio rigetto su ricorso amministrativo Il silenzio diniego Il silenzio assenso: natura giuridica e procedimento di formazione L evoluzione legislativa della disciplina della d.i.a. fino all introduzione della s.c.i.a La s.c.i.a.: disciplina, ambito di applicazione, procedimento Il problema dell applicabilità alla materia edilizia della nuova s.c.i.a Natura giuridica della s.c.i.a. e tutela del terzo. 295 QUESTIONARIO 298 CAPITOLO IV GLI ATTI ED I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI Nozione di provvedimento e teorie sull atto amministrativo Classificazioni degli atti amministrativi Atti di alta amministrazione e atti politici L atto di conferma I pareri Provvedimenti concessori, autorizzatori e ablatori L autorizzazione La concessione I caratteri del provvedimento amministrativo Gli elementi essenziali del provvedimento amministrativo La motivazione dei provvedimenti amministrativi I requisiti del provvedimento amministrativo. 325 QUESTIONARIO 326 CAPITOLO V LA PATOLOGIA DELL ATTO AMMINISTRATIVO La patologia dell atto amministrativo: nozioni generali L invalidità derivata L invalidità sopravvenuta I casi di inesistenza e il regime dell atto amministrativo inesistente La nullità del provvedimento amministrativo La nullità per difetto assoluto di attribuzione. 332 XIV

9 3.2. La nullità strutturale La violazione ed elusione del giudicato Le nullità testuali La disciplina giuridica della nullità L annullabilità del provvedimento amministrativo L incompetenza L eccesso di potere La violazione di legge La categoria dei vizi non invalidanti il provvedimento amministrativo L illegittimità costituzionale dell atto amministrativo L incompatibilità del provvedimento amministrativo con il diritto dell Unione europea I vizi di merito del provvedimento amministrativo: l inopportunità L autotutela amministrativa: profili generali L annullamento d ufficio La revoca I provvedimenti ad effetto conservativo 353 QUESTIONARIO 355 CAPITOLO VI I CONTROLLI L attività amministrativa di controllo e la classificazione dei controlli Il controllo di gestione Il controllo interno di gestione e il ciclo di gestione della performance Il controllo esterno sulla gestione e l attività della Corte dei Conti. 361 QUESTIONARIO 367 CAPITOLO VII GLI ACCORDI Le forme consensuali di esercizio dell azione amministrativa: profili generali Gli accordi tra pubbliche amministrazioni Gli accordi di programma. 370 XV

10 2.2. Ulteriori forme di esercizio consensuale dell attività amministrativa tra Pubbliche amministrazioni Gli accordi tra pubblica amministrazione e privati I precedenti degli accordi tra P.A. e privati Tipologie, disciplina e natura giuridica degli accordi tra P.A. e privato. 376 QUESTIONARIO 381 CAPITOLO VIII I CONTRATTI DELLA P.A La capacità di diritto privato della P.A Classificazione dei contratti della Pubblica Amministrazione I contratti atipici Il quadro normativo in tema di contratti pubblici: il ruolo del diritto dell Unione europea La disciplina nazionale e il Codice dei contratti pubblici Disposizioni del codice civile applicabili alla materia dei contratti pubblici I contratti pubblici: le species Il riparto di competenze legislative in materia di contratti pubblici Il procedimento ad evidenza pubblica La deliberazione a contrarre Il bando di gara L impugnazione delle clausole del bando La partecipazione alla procedura di gara e i requisiti soggettivi I sistemi di aggiudicazione e la selezione delle offerte L aggiudicazione, la stipulazione del contratto e l approvazione Annullamento dell aggiudicazione e sorte del contratto La giurisdizione e la tutela. 411 QUESTIONARIO 413 PARTE QUINTA BENI E SERVIZI PUBBLICI E GOVERNO DEL TERRITORIO CAPITOLO I I BENI PUBBLICI I beni pubblici. 417 XVI

11 2. I beni demaniali Il federalismo demaniale I beni patrimoniali indisponibili I beni patrimoniali disponibili I diritti reali pubblici su beni altrui I beni privati di interesse pubblico L utilizzazione dei beni pubblici: la concessione amministrativa e il diritto di insistenza L amministrazione dei beni pubblici La valorizzazione dei beni pubblici e la dismissione del patrimonio immobiliare La tutela dei beni pubblici Il riparto di giurisdizione in materia di concessioni di beni pubblici. 440 QUESTIONARIO 440 CAPITOLO II I SERVIZI PUBBLICI I servizi pubblici: tratti generali I servizi pubblici locali di rilievo economico Il quadro normativo iniziale L esito del referendum del 2011 e le innovazioni legislative successive I trends normativi più recenti. 450 QUESTIONARIO 453 CAPITOLO III IL GOVERNO DEL TERRITORIO E L ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ L ambiente e il governo del territorio. Il riparto di competenze tra Stato e regioni L urbanistica e l attività di pianificazione I vincoli conformativi e i vincoli espropriativi Le nuove tecniche pianificatorie: perequazione urbanistica, compensazione, misure incentivanti L edilizia I titoli edilizi e l attività edilizia libera Il regime della proprietà privata e l espropriazione. 469 XVII

12 XVIII 8. Classificazione dei provvedimenti ablatori della P.A L espropriazione per pubblica utilità Il procedimento di esproprio La retrocessione La cessione volontaria L indennità di espropriazione L occupazione del bene nella procedura espropriativa La c.d. acquisizione sanante. 485 QUESTIONARIO 489 PARTE SESTA LA RESPONSABILITÀ CAPITOLO I LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A.: PROFILI SOSTANZIALI E PROCESSUALI La responsabilità: nozione generale Il riconoscimento della responsabilità della P.A. nell evoluzione giurisprudenziale La natura della responsabilità della P.A Gli elementi della responsabilità della P.A La responsabilità della P.A. per lesione di diritti soggettivi Le tecniche risarcitorie La responsabilità del pubblico dipendente Il riparto di giurisdizione e le singole ipotesi di danno Danno da ritardo o silenzio I rapporti tra azione di annullamento e azione risarcitoria: la questione della pregiudiziale amministrativa La disciplina dell azione risarcitoria nel Codice del processo amministrativo Proponibilità della domanda risarcitoria in ottemperanza. 513 QUESTIONARIO 515 PARTE SETTIMA LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO I I RICORSI AMMINISTRATIVI La funzione giustiziale: profili generali. 519

13 2. Tipologie di ricorsi amministrativi I presupposti dei ricorsi amministrativi Il ricorso gerarchico proprio Il ricorso gerarchico improprio Il ricorso in opposizione Il procedimento Il ricorso straordinario al Capo dello Stato Il procedimento e la regola dell alternatività Natura giuridica del ricorso straordinario. 533 QUESTIONARIO 536 CAPITOLO II POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE, RIPARTO DI GIURISDIZIONE E TECNICHE DI TUTELA Le situazioni giuridiche soggettive Nozione di interesse legittimo La classificazione degli interessi legittimi L interesse alla tutela dell ambiente La tutela degli interessi collettivi: gli strumenti a tutela dei consumatorie degli utenti Il criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi Giurisdizione e diritti fondamentali Le azioni a tutela dell interesse legittimo previste dal C.p.a. e il dibattito sulle azioni atipiche. 550 QUESTIONARIO 553 CAPITOLO III LA TUTELA INNANZI AL GIUDICE ORDINARIO L ambito della giurisdizione ordinaria I poteri del giudice ordinario Il potere di disapplicazione La giurisdizione esclusiva del G.O La giurisdizione piena del G.O. 560 QUESTIONARIO 560 XIX

14 CAPITOLO IV LA TUTELA INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO L evoluzione storica della giustizia amministrativa italiana L ambito della giurisdizione del G.A La giurisdizione generale di legittimità La giurisdizione esclusiva Le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva Le regole del processo in sede di giurisdizione esclusiva La giurisdizione in materia di diritto sportivo La giurisdizione di merito Le giurisdizioni amministrative di natura specializzata La giurisdizione della Corte dei Conti I giudizi innanzi alle altre giurisdizioni con competenze specializzate Tipi di conflitto. 578 QUESTIONARIO 579 CAPITOLO V IL PROCESSO AMMINISTRATIVO Il processo amministrativo: nozione ed evoluzione Il Codice del processo amministrativo ed i principi ispiratori della materia Le parti del rapporto processuale Il ricorso: nozione e struttura I motivi aggiunti Il ricorso incidentale Il processo e le sue singole fasi L appello I riti abbreviati Il rito elettorale Il rito avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione (rinvio) Il rito speciale in materia di contratti pubblici (rinvio) L opposizione di terzo La tutela cautelare Il giudicato amministrativo Il ricorso per ottemperanza Esecuzione delle pronunce del G.A. e ruolo del commissario ad acta. 616 QUESTIONARIO 619 INDICE ANALITICO 620 XX

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