Intervento Accogliere il minore e sostenere la famiglia: dall affidamento familiare alle comunità residenziali

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1 Intervento Accogliere il minore e sostenere la famiglia: dall affidamento familiare alle comunità residenziali Cristina Rossetti Funzionario Regione Toscana ATTI DEL CICLO DI INCONTRI DI SENSIBILIZZAZIONE

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3 1. Il diritto del bambino a vivere nella propria famiglia La Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, recepita nel nostro ordinamento con la legge 176/1991, afferma il diritto del minore a crescere nella propria famiglia; quando eccezionalmente e nel suo preminente interesse ne sia separato, il minore deve essere comunque inserito in un ambiente familiare idoneo per lo sviluppo armonioso e completo della sua personalità. La legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina dell adozione e dell affidamento dei minori) successivamente revisionata e modificata, recita all articolo 1 primo comma che il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell ambito della propria famiglia ; al comma 2 che le condizioni di indigenza dei genitori o del genitore esercente la potestà genitoriale non possono essere di ostacolo all esercizio del diritto del minore alla propria famiglia. A tale fine a favore della famiglia sono disposti interventi di sostegno e di aiuto. Nel nuovo quadro normativo italiano che sta segnando il passaggio da un sistema nazionale di protezione sociale a un sistema a carattere regionale, a seguito della recente legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche del titolo V della parte seconda della Costituzione) la legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) resta un importante punto di riferimento per le Regioni che hanno legiferato o stanno legiferando in materia, anche rispetto alle azioni a favore dell infanzia e dell adolescenza. Nella legge in questione viene ribadito che: lo Stato, le Regioni, gli enti locali hanno il compito di impegnarsi ad assicurare al cittadino minore di età la protezione e le cure necessarie al suo benessere, in considerazione dei diritti e dei doveri dei suoi genitori, dei suoi tutori o di altre persone che hanno la responsabilità legale e che, nell ambito delle loro competenze, devono sostenere tali diritti attraverso la promozione di idonee politiche di intervento, pur nel rispetto della reciproca autonomia e nei limiti delle risorse disponibili; 117

4 118 i nuclei familiari a rischio devono ricevere un adeguato supporto attraverso prestazioni di accompagnamento e tutela finalizzate a prevenire, nell interesse del bambino, le condizioni di disagio e i fattori di rischio che possano pregiudicare il suo benessere e generare stati di trascuratezza, maltrattamento fino all abbandono, nonché a promuovere condizioni positive affinché il bambino possa crescere ed essere educato nell ambito della propria famiglia. In questo scenario, gli enti locali, in quanto responsabili della funzione di protezione dei minori, devono orientare e sviluppare interventi, azioni e progetti di sostegno e aiuto alla famiglia fin dall insorgere delle prime difficoltà, con l obiettivo di ripristinare le condizioni necessarie affinché la funzione educativa della famiglia venga sostenuta e non pregiudicata in tutti i suoi aspetti di cura, di protezione, di affettività. Le famiglie in difficoltà devono avere l opportunità di usufruire non soltanto dei servizi destinati alla generalità delle famiglie, ma anche di tutte le prestazioni previste per particolari circostanze (consulenze psicopedagogiche, assistenza sociale, socioeducativa, domiciliare, ecc.), devono essere inoltre coinvolte e partecipare al proprio percorso di reinserimento, valorizzando le proprie risorse e quelle del proprio contesto di vita. La sperimentazione di nuove e più incisive forme di aiuto alle famiglie potrà essere utile nel prevenire, per quanto possibile, l allontanamento del minore, nel ridurre i tempi dell affidamento così come previsto dalle normative esistenti in materia. In questo contesto è importante offrire agli operatori dei servizi impegnati nelle attività a favore dei minori, e in particolare a quelli impegnati nelle attività di tutela, la possibilità di verificare le proprie esperienze professionali in rapporto ai cambiamenti introdotti nella normativa e che si manifestano nella situazione sociale, nonché di approfondire le proprie competenze professionali rispetto alle azioni e agli interventi a sostegno delle famiglie in difficoltà, al percorso dell affidamento nelle sue diverse forme e soluzioni, volto all obiettivo della riunificazione familiare.

5 2. Il minore allontanato dalla propria famiglia e accolto in una nuova famiglia o in un servizio residenziale socioeducativo Questo tipo di intervento merita un accurata programmazione; la sua esecuzione è collegata a diversi fattori che influenzano il procedimento. L allontanamento di un minore, che si verifica a causa di un accertata situazione di grave pregiudizio, può concretizzarsi con varie modalità: urgente (con il consenso dei genitori); programmato (senza il consenso dei genitori). Se attuato sulla base di un accordo fra la famiglia naturale e i servizi, l allontanamento si realizza quando il servizio territoriale abbia formulato un ipotesi sulla fattibilità dell affido, quando cioè il minore possa vivere in una famiglia o in una struttura educativa, diversi dal nucleo naturale, senza antitesi tra loro, ma capaci di accogliere il minore con i suoi bisogni, comprendere quelli della famiglia naturale, collaborare per la buona riuscita del suo rientro definitivo in famiglia. Qualsiasi sia la soluzione adottata nell interesse del minore (famiglia o struttura educativa), bisogna prendere in attenta considerazione le modalità con cui si opera verso il minore perché in questo passaggio, che ha comunque un significato emotivo forte, non gli sia richiesto uno sforzo psichico eccessivo, accrescendo la sua condizione di sofferenza. Il contenuto emozionale di tale intervento tocca prima di tutto il bambino, i suoi genitori e parenti, ma anche gli operatori. Gli operatori hanno il difficile compito: di individuare e scegliere il tipo di affidamento, cioè la soluzione più rispondente alle esigenze del minore, ai suoi problemi, alle sue difficoltà (ad esempio, in quali casi risulta più adatto l affidamento eterofamiliare e in quali casi bisogna invece ricorrere alla struttura educativa; quando e come il minore e i genitori sono coinvolti nella scelta); di attuare il progetto di affidamento, che comprende l azione specifica di sostegno finalizzata agli obiettivi del progetto (garantita dagli 119

6 operatori che condividono la responsabilità professionale del caso) e che deve impegnare anche prestazioni, risorse e interventi da reperire sia nel contesto istituzionale sia nel contesto sociale; di concludere il progetto per il rientro del bambino in famiglia. 3. Il minore: da chi può essere accolto e a chi può essere affidato 120 In Italia tutta la materia dell affidamento, la cui acquisizione tra le misure a favore dei minori in difficoltà è relativamente recente, è regolata da normative lontane nel tempo; soltanto l affidamento familiare è stato normato nel 1983 e recentemente aggiornato. Generalmente si parla di affidamento familiare sebbene siano varie le forme di affidamento, che cercherò di analizzare nei loro diversi aspetti. L affidamento di minori a famiglie diverse dalle loro è stato praticato in anni e in periodi precedenti all applicazione di una legge anche se in forme limitate e secondo modalità strettamente legate ai diversi momenti storici, all organizzazione sociale e istituzionale. L affidamento familiare è stato introdotto dalla legge 184/1983 ( Disciplina dell adozione e dell affidamento dei minori ), successivamente modificata dalla legge 149/2001 ( Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184, recante Disciplina dell adozione e dell affidamento dei minori, nonché al titolo VIII del libro primo del codice civile ). L affidamento familiare, in base a quanto contenuto nell articolo 2 della legge 184/1983, confermato anche nel testo della legge 149/2001, consiste nell inserimento di un minore, temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, in una famiglia diversa da quella di origine, in grado di assicurargli il mantenimento, l educazione, l istruzione e le relazioni affettive di cui ha bisogno.

7 Oggi l affidamento familiare viene collocato, da tutti punti di vista, nella gamma degli interventi a sostegno dei minori e delle loro famiglie. La recente normativa riconferma come obiettivo la forma di aiuto e sostegno non soltanto al minore, ma anche alla sua famiglia di origine. La recente normativa esplicita, inoltre, molto chiaramente che il minore può essere affidato a famiglie, a persone singole, a strutture educative; non esplicita in maniera diretta l affidamento familiare a parenti, quando disposto dall autorità amministrativa; estende invece l affidamento familiare alle strutture educative, con le stesse regole e con le stesse modalità dell affidamento a famiglie o a persone singole. Si riporta qui di seguito l articolo della legge, la quale prevede che le disposizioni relative a tutte le regole in materia di affidamento familiare si applicano, in quanto compatibili, anche nel caso di minori inseriti presso una comunità di tipo familiare o un istituto di assistenza pubblico o privato. Di fatto questa normativa ha notevolmente rafforzato il concetto di temporaneità dell affidamento del bambino al servizio residenziale socio-educativo, determinando la durata stessa dell intervento sul minore e sul suo nucleo con un tempo preciso di ventiquattro mesi, entro il quale i servizi devono attuare tutti gli interventi volti al recupero della famiglia di origine. Pertanto il minore, per conto dell autorità amministrativa, può essere affidato: a parenti; a famiglie, preferibilmente con figli minori, o a una persona singola; a una comunità di tipo familiare o, in mancanza, a un istituto di assistenza pubblico o privato che abbia una sede più vicina a quello in cui stabilmente risiede il nucleo familiare di provenienza. Ricordando che Per i minori di età inferiore a sei anni l inserimento non può avvenire in un istituto (L. n. 149/2001). 121 L affidamento familiare può essere disposto dall autorità amministrativa con il consenso dei genitori oppure emesso dal tribunale per i minorenni, in assenza del consenso dei genitori.

8 Credo sia opportuno sottolineare in particolare le caratteristiche dell affidamento consensuale L affidamento con il consenso dei genitori L articolo 4 della legge individua i soggetti disponibili all affidamento distinguendo i casi in cui sia stato o meno manifestato l assenso a tale misura da parte dei genitori o del genitore esercente la potestà o del tutore. L affidamento familiare acquista pieno significato se è una manifestazione della comunità solidale e se viene attuato con il consenso, in quanto assume la forma della solidarietà tra famiglie. I Centri affidi, istituiti in molte parti del territorio nazionale, svolgono una funzione importante se, insieme con gli operatori del territorio: attivano un azione di animazione che coinvolga i cittadini, le famiglie, le realtà associative sulle tematiche della vita familiare e del disagio minorile, per sollecitare la partecipazione alle diverse forme di tutela dei minori; costituiscono un punto di riferimento per la famiglia di origine, che deve essere aiutata a cambiare per riaccogliere in tempi brevi il figlio; verificano il progetto individuale per il minore, allo scopo di puntualizzare e verificare le esperienze da fargli compiere, al fine di assicurargli le condizioni per un normale processo di crescita; sostengono la famiglia affidataria, che ha bisogno di essere aiutata nelle difficoltà che incontra, e che quindi necessita di un supporto esterno per affrontare il complesso e articolato intervento. L affidamento familiare è caratterizzato: dalla presenza della famiglia del minore e dal mantenimento dei rapporti con la famiglia naturale; dall ascolto e partecipazione del minore (il testo riformato prevede l obbligo di sentire non soltanto il minore che ha compiuto gli anni 12, ma anche il minore di età inferiore in considerazione della sua capacità di discernimento);

9 dal consenso della famiglia del minore. Se i genitori o il tutore hanno espresso consenso al progetto di affidamento familiare formulato dal servizio locale, l affidamento è disposto dallo stesso servizio e ratificato dal giudice tutelare. A questo proposito va meglio specificato che il provvedimento deve essere emesso da un organo amministrativo, proprio perché lo scopo dell intervento deve avere il carattere della temporaneità e soprattutto deve essere affiancato da: a) il progetto sul minore, che si trovi in famiglia affidataria o in un servizio residenziale; b) il programma di aiuto alla famiglia del minore, con il fine ultimo di reinserirvi il minore, quando le difficoltà saranno superate. Per questo la recente legge impone che almeno ogni sei mesi venga predisposta la relazione di aggiornamento, contenente notizie sul progetto del minore e sull evoluzione della famiglia del bambino. Alcune questioni di particolare significato: l affido familiare, sebbene inserito fra gli interventi dei servizi territoriali, è nato come espressione della riscoperta della solidarietà da parte della nostra società; oggi questo obiettivo appare essere in forte contraddizione in un momento storico particolarmente complesso come l attuale; l affidamento familiare è un intervento ad alta complessità perché ha come protagonisti diversi attori: il minore, la sua famiglia, la famiglia affidataria, gli operatori dei servizi sociali e sanitari che tra loro interagiscono in maniera costante e spesso non esente da conflittualità; l affido potrebbe essere evitato o contenuto se le famiglie fossero supportate da validi servizi territoriali (aiuti domestici, riabilitativi, educativi, ecc.); gli operatori si trovano di fronte a un intervento complesso per individuare le difficoltà di un nucleo al suo interno, nei rapporti con gli altri componenti familiari e con l ambiente sociale; si muovono spesso sovraccarichi di lavoro, nel più completo isolamento. Il progetto di affidamento, quando attuato, viene seguito poco e soprattutto si tende 123

10 124 a privilegiare più il sostegno alle famiglie affidatarie che il lavoro sulla famiglia di origine; il progetto vede coinvolti gli operatori dei servizi di assistenza sociale, gli operatori specialistici delle aziende e anche altri soggetti (ad esempio le cooperative, nel caso di strutture educative) o altre istituzioni pubbliche (nel caso in cui, ad esempio, la famiglia affidataria risieda in un Comune diverso da quello di residenza del minore); le questioni relative all affidamento familiare, o meglio relative alle politiche per la famiglia, l infanzia e l adolescenza, possono essere adeguatamente affrontate nel contesto articolato del piano di zona; il minore va considerato all interno del proprio contesto e va quindi trovata una forma di intervento articolata. A ogni situazione va data una risposta pensata per quella storia e ogni risposta va sostenuta sia dal servizio pubblico che dalla solidarietà tra famiglie; questa impostazione ha anche un valore sociale. La famiglia affidataria o la struttura non si pongono come operatore bensì si configurano come risorsa forte al fianco della famiglia di origine, realizzano una condivisione di esperienze e una compartecipazione nella storia di due famiglie che camminano insieme per un tratto della loro storia, nell interesse del minore (dalla relazione delle famiglie affidatarie alla Conferenza nazionale sull affidamento, Reggio Calabria, dicembre 1997); nella recente normativa in questo percorso è stato inserito anche l operatore dei servizi territoriali. 3.2 Altre tipologie di affidamento Esistono altre tipologie di affidamento da non confondere con l affidamento familiare. Ne citiamo alcune fra le più significative. affidamento del minore nell ambito del gruppo parentale entro il quarto grado; affidamento pur non essendo parente; affidamento a rischio giuridico; affidamento dei figli nei casi di genitori separati e nei casi di genitori separati in forte conflittualità;

11 affidamento disposto dal giudice; affidamento all ente locale; affidamento internazionale. Fra tutte le forme di affidamento credo sia utile mettere in evidenza l affidamento disposto dal giudice e l affidamento in caso di separazioni conflittuali. Affidamento disposto dal giudice Sull affidamento disposto dal giudice la normativa non appare sufficientemente puntuale tanto è vero che tale norma ha dato adito a differenti orientamenti giurisprudenziali: alcuni autori ritengono che non sia corretto sovrapporre all affidamento familiare previsto dalla legge 184/1983 l affidamento senza vincoli temporali quale provvedimento disposto dal giudice in caso di comportamento pregiudizievole del genitore, ai sensi dell art. 333 c.c.; altri, analizzando la situazione di fatto ed essendo in atto numerosissimi provvedimenti che non riportano il limite temporale dell affidamento, ritengono che questo obiettivo sia difficilmente perseguibile dal momento che le difficoltà della famiglia del bambino non sono facilmente risolvibili in poco tempo oppure perché, in taluni casi, diventano irreversibili. Scrive Alfredo Carlo Moro nel manuale di diritto minorile: un affidamento familiare può essere disposto dal giudice in ipotesi diverse da quelle previste dalla legge sull adozione e l affidamento. Può innanzitutto essere disposto nell ambito delle procedure di ablazione o limitazione della potestà genitoriale (art. 330 e 333 c.c.) [ ]. Il provvedimento, pur essendo revocabile se la situazione si chiarirà, non può che essere a tempo indeterminato e destinato a protrarsi per un periodo non necessariamente breve [ ]. Può poi essere disposto dal tribunale per i minorenni anche nel caso in cui il minore dia manifeste prove di irregolarità della condotta o del carattere e sia conseguentemente opportuno un suo allontanamento dall ambiente familiare [ ]. Siamo come appa- 125

12 re evidente in situazioni del tutto diverse da quelle contemplate nella legge 184 [ ] la durata della misura è del tutto diversa da quella legata all affidamento familiare finalizzato a evitare la procedura dell adottabilità (Moro 2000). Anche in questo caso i compiti degli enti locali e degli operatori dei servizi territoriali rimangono invariati: il progetto sul minore e sulla sua famiglia deve essere elaborato e seguito dai servizi. 126 Affidamenti nei casi di separazione conflittuale Sappiamo tutti che la famiglia attuale, che vive in una società alquanto complessa, appare più fragile rispetto all assunzione di modelli di riferimento e alla realizzazione di progettualità, ed è talora travolta da conflitti profondi nei quali c è poco spazio per considerare i diritti dei bambini e i doveri degli adulti nei loro confronti. Fra i fenomeni di criticità che attraversano le famiglie, la separazione in presenza di figli è senz altro un esperienza in aumento nella nostra società; la decisione dell affidamento è spesso fonte di ulteriori problemi. Nel caso poi esista una valutazione di situazione di pregiudizio per la crescita dei figli da parte dell autorità giudiziaria, si possono registrare forti conflitti nella relazione genitori-figli; spesso, d altra parte, la gestione delle conflittualità viene relegata esclusivamente agli enti locali, in particolare per quanto attiene il momento e l organizzazione degli spazi e del personale che deve garantire le visite (o incontri protetti) fra il genitore non affidatario e il figlio/figli. Gli interventi di urgenza Un attenzione particolare, a mio parere, dovrà poi essere data agli interventi di urgenza (pensiamo al fenomeno dei minori stranieri non accompagnati) nei confronti dei quali si applica l art. 403 del codice civile; l articolo in questione stabilisce che quando il minore è moralmente o materialmente abbandonato o è allevato in locali insalubri o pericolosi, oppure da persona per negligenza, immoralità, ignoranza o per altri motivi

13 incapaci di provvedere all educazione di lui, la Pubblica Autorità, a mezzo degli organi di protezione dell infanzia, lo colloca in un luogo sicuro, sino a quando si possa provvedere in modo definitivo alla sua protezione (intendendo per Pubblica Autorità quella amministrativa). Per concludere queste riflessioni, in sintesi, si è cercato di far emergere la problematica della tutela dei minori cercando di delineare delle risposte utili per assicurare agli stessi una maggiore protezione in una società dove è opportuno, nell ottica delle esigibilità dei diritti, fornire risposte qualificate e di ampio respiro in particolar modo quando si tratta di diritti di cittadini minori di età e in situazioni di grave disagio. Ed è importante sottolineare che queste riflessioni sono frutto di un percorso avviato dalla Regione Toscana circa due anni fa, quando l amministrazione si è posta fra l altro l obiettivo di elaborare delle linee guida sull affidamento; tale obiettivo si colloca certo in attuazione della recente normativa che prevede la chiusura degli istituti entro il 31 dicembre 2006, ma richiama soprattutto l attenzione alla tutela dei minori più sfortunati. 127 Riferimenti bibliografici Garavini C.M L affidamento familiare: quale linea di intervento?, in Funzioni di sostegno alle famiglie e alla genitorialità, Firenze, Regione Toscana Istituto degli Innocenti, 2000 Moro A.C Manuale di diritto minorile, Bologna, Zanichelli

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