Pa r t e Pr i m a Nozioni introduttive e principi generali. I princìpi generali dell attività amministrativa
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- Susanna Di Carlo
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1 Premessa...XIX Pa r t e Pr i m a Nozioni introduttive e principi generali Capitolo 1 I princìpi generali dell attività amministrativa 1. La nozione di procedimento amministrativo Evoluzione storica I principi dell azione amministrativa: profili generali Il principio di legalità Il principio di imparzialità Il principio di buona amministrazione Il divieto di aggravamento del procedimento I principi di pubblicità e trasparenza La legge anticorruzione 6 novembre 2012, n.190: nuove misure volte a promuovere la trasparenza dell attività amministrativa Il principio della capacità negoziale della p.a Il recesso dai contratti I principi dell ordinamento comunitario Il principio di tutela del legittimo affidamento Il principio di proporzionalità I principi in materia di ambiente Il principio di precauzione I principi in materia di contratti pubblici Capitolo 2 L ambito di applicazione della legge generale sul procedimento amministrativo 1. Il rapporto tra la legge n. 241/1990 e le normative speciali in tema di procedimento amministrativo
2 VI 2. La legge n. 241/1990 riguarda anche l attività privatistica della P.A.? Società pubbliche e procedimento amministrativo Rapporto tra procedimento nazionale e procedimento comunitario Ca p i t o l o 3 legge 241/1990: regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo v della parte ii della costituzione 1. L applicabilità della legge n. 241 alle regioni e agli enti locali prima della riforma del Titolo V della Costituzione Il riparto di competenze Stato-Regioni-Enti locali in merito alla disciplina del procedimento dopo la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione La disciplina del procedimento nel quadro delle competenze legislative esclusive La disciplina del procedimento nel quadro delle competenze statutarie e regolamentari La necessità di principi procedimentali unitari su tutto il territorio nazionale anche dopo la riforma costituzionale La soluzione di cui all art. 29 della legge n. 241 dopo le modifiche apportate dalla legge n. 15/ Le modifiche apportate dalla legge n. 69/ La p r at i c a (Questa parte pratica si riferisce ai primi tre capitoli) Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Parte Seconda Il tempo dell azione amministrativa e il silenzio inadempimento Capitolo 1 La certezza del tempo dell azione amministrativa 1. Considerazioni preliminari:il fattore tempo come bene della vita, evoluzione del pensiero giuridico e nuove istanze sottese alla globalizzazione del diritto
3 VII 2. I tempi di conclusione del procedimento prima e dopo la l. n. 241/ L obbligo di provvedere Il termine di conclusione del procedimento nell attuale assetto normativo e giurisprudenziale Il principio della certezza del tempo dell azione amministrativa e le conseguenze dell inosservanza del termine nei procedimenti restrittivi della sfera giuridica del privato: il potere non si consuma Silenzio amministrativo e tutela penale: il reato di omissione di atti d ufficio ex art. 328 c.p Capitolo 2 Il silenzio inadempimento (o rifiuto) 1. Il silenzio dell amministrazione:profili generali Il silenzio inadempimento: procedimento di formazione Il termine per ricorrere La disciplina L oggetto del sindacato giurisdizionale nel giudizio avverso il silenzio rifiuto I nuovi strumenti di controllo previsti dal D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 convertito in legge 4 aprile 2012 n. 35. La circolare attuativa 10 maggio 2012, n I profili processuali La giurisdizione La legittimazione ad agire La nozione di controinteressato L esito del giudizio: il contenuto della sentenza L ottemperanza nel rito del silenzio: le novità del codice del processo amministrativo Il diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il silenzio-rifiuto La riproponibilità dell istanza di avvio del procedimento Il ricorso straordinario al Capo dello Stato La responsabilità del dirigente e del funzionario inadempienti: le novità del D.L. n. 5/ Le disposizioni transitorie La p r at i c a (Questa parte pratica si riferisce ai capitoli 1 e 2) Schema riepilogativo
4 VIII Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Capitolo 3 il danno da ritardo amministrativo 1. Considerazioni preliminari Il risarcimento del danno da ritardo prima della legge n. 69/2009: profili sostanziali e processuali Le novità introdotte dalla legge n. 69/2009 (art. 2 bis della legge n. 241/1990) e dal codice del processo amministrativo (artt. 31 e 133) La natura giuridica della responsabilità Gli elementi costitutivi della responsabilità risarcitoria La prova Le voci di danno risarcibili La risarcibilità del danno non patrimoniale I profili processuali La giurisdizione La pregiudizialità Il termine per la proposizione dell azione risarcitoria La bozza del secondo decreto correttivo processuale del La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Parte Terza La gestione del procedimento amministrativo Capitolo 1 Il responsabile del procedimento 1. Considerazioni preliminari L unità organizzativa Il responsabile del procedimento I compiti
5 IX 5. Responsabile del procedimento e adozione del provvedimento finale Il rapporto del responsabile del procedimento con il dirigente dell unità organizzativa Profili di responsabilità del responsabile del procedimento Il responsabile del procedimento nei procedimenti tributari Il responsabile del procedimento negli appalti pubblici L accertamento d ufficio L ambito di applicazione dell art. 18: i casi dubbi La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Capitolo 2 La partecipazione al procedimento amministrativo 1. La partecipazione del privato al procedimento amministrativo: osservazioni generali La comunicazione di avvio del procedimento Le eccezioni all obbligo di comunicazione Le conseguenze della violazione dell obbligo di comunicazione e della incompleta indicazione degli elementi informativi Gli interventori eventuali: in particolare, la partecipazione al procedimento da parte dei portatori di interessi diffusi Le forme della partecipazione Il preavviso di provvedimento negativo: ratio e funzione L ambito di applicazione della norma La collocazione del preavviso di rigetto nell ambito del procedimento Modalità e contenuto del preavviso di diniego Gli effetti del preavviso di rigetto L impugnabilità del provvedimento finale nell ipotesi di omesso preavviso di rigetto: i rapporti con l art. 21-octies La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario
6 X Parte Quarta La definizione unilaterale del procedimento Capitolo 1 La conclusione unilaterale del procedimento: il provvedimento amministrativo ed i suoi caratteri 1. Premessa L autoritarietà L efficacia del provvedimento amministrativo L esecutività del provvedimento amministrativo L esecutorietà Le singole ipotesi applicative dell esecutorietà La sospensione dell efficacia e dell esecuzione L inoppugnabilità Caratteri ulteriori: tipicità e nominatività La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Capitolo 2 L anello di congiunzione tra procedimento e provvedimento: l obbligo di motivazione 1. La motivazione del provvedimento amministrativo Genesi e iter evolutivo dell istituto Obbligo di motivazione e procedimentalizzazione della azione amministrativa Le ripercussioni sulla motivazione dei provvedimenti a seguito della novella del L art. 3 della legge n. 241/1990: contenuto ed ambito di applicazione Rapporti tra intensità della motivazione e conflittualità del procedimento Il problema della motivazione in materia di concorsi ed esami Gli atti esclusi: le ipotesi previste dalla legge Segue. e quelle individuate da dottrina e giurisprudenza La motivazione per relationem e la motivazione implicita
7 XI 8. La motivazione non contestuale: l integrazione della motivazione in corso di causa Le tesi sul tappeto I profili patologici Segue. La dequotazione del vizio motivazionale nel nuovo art. 21-octies, co. 2, L n. 241/ La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Capitolo 3 Vizi procedimentali e invalidità del provvedimento (art. 21 octies, comma 2, l. n. 241/1990 e art. 34, comma 3, c.p.a.) 1. Premessa: il legame forte tra provvedimento e procedimento Segue. Il legislatore recide il legame tra annullabilità ed illegittimità: la dequotazione del provvedimento in favore dell effettività procedimentale I vizi non invalidanti : l art. 21-octies, comma 2, L. 241/ Segue. La pregressa elaborazione giurisprudenziale Segue. e la disciplina normativa I dubbi di legittimità costituzionale della norma La natura dell art. 21-octies, comma 2, L Tesi della mera irregolarità Tesi del raggiungimento dello scopo Tesi processualistica Tesi sostanzialistica La distinzione tra vizi formali e vizi sostanziali nell elaborazione giurisprudenziale La violazione delle norme sul procedimento La mancata comunicazione di avvio del procedimento Le conseguenze dell omissione della comunicazione di avvio del procedimento Il regime probatorio dettato dall art. 21-octies, secondo comma: la mancanza di alternative di fatto nell attività vincolata Segue. e in caso di mancato avviso dell avvio del procedimento
8 XII 7. L accertamento dell illegittimità ai soli fini risarcitori: l art. 34, co. 3, cod. proc. amm La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Parte Quinta La definizione consensuale del procedimento Capitolo 1 Accordi fra privati e pubbliche amministrazioni 1. Nozione e ratio dell istituto La disciplina degli accordi La natura giuridica degli accordi Il procedimento di formazione Il recesso La giurisdizione esclusiva del G.A Casistica La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Capitolo 2 Gli accordi fra pubbliche amministrazioni 1. Gli accordi fra pubbliche amministrazioni La disciplina di cui all art. 15, L. 241/ La tutela giurisdizionale Gli accordi fra pp.aa. nel T.U.E.L Il rapporto intercorrente tra gli accordi fra pp.aa. e la conferenza di servizi La relazione sussiste tra gli accordi fra pp.aa., di cui all art. 15, L. 241/1990, e gli accordi di programmazione negoziata, di cui all art. 2, comma 203, L. 662/ La natura giuridica ascrivibile all accordo concluso ex art. 4, D.Lgs. 281/1997, nell ambito della Conferenza perma-
9 XIII nente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Parte Sesta Semplificazione e liberalizzazione amministrativa Capitolo 1 La conferenza di servizi 1. La conferenza di servizi: le origini dell istituto e la sua funzione La natura giuridica della conferenza di servizi Le tipologie di conferenza di servizi La conferenza di servizi istruttoria La conferenza di servizi decisoria La conferenza per l affidamento di concessione di servizi pubblici La conferenza di servizi trasversale a procedimenti connessi La conferenza di servizi preliminare: progetti di particolare complessità o insediamenti produttivi di beni e servizi La conferenza in materia di finanza di progetto Il funzionamento della conferenza di servizi: l art. 14-ter e le modifiche apportate dal D.L. 78/ L indizione della conferenza di servizi I soggetti ammessi a partecipare alla conferenza: il problema dei privati I termini della conferenza di servizi: convocazione e conclusione dei lavori La rappresentanza delle P.A. partecipanti alla conferenza Il silenzio-assenso Conferenza di servizi e V.I.A L adozione della decisione finale La conferenza telematica
10 XIV 10. La rimozione in sede di autotutela, della determinazione finale della conferenza L impugnabilità in via autonoma del verbale della conferenza di servizi Il dissenso espresso in conferenza Le novità introdotte dal D.L. 78/2010 in tema di composizione dei dissensi Segue. L intervento della Consulta (sentenza 11 luglio 2012, n. 179) Segue. Il dissenso espresso dal Comune Profili processuali La cd. conferenza di servizi asincrona (art. 12, comma 2, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, conv. in L. 4 aprile 2012, n. 35) La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Capitolo 2 Il silenzio con valore provvedimentale 1. Procedimento e sistemi di semplificazione provvedimentale Il silenzio assenso I dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla generalizzazione dell istituto La natura giuridica del silenzio assenso Le fattispecie escluse La disciplina applicabile I poteri che residuano dopo la formazione del silenzio Disposizioni sanzionatorie La giurisdizione esclusiva in materia di silenzio assenso Il silenzio diniego La disciplina applicabile La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza
11 XV Capitolo 3 La liberalizzazione delle attività private: dalla d.i.a. alla s.c.i.a. 1. La denuncia di inizio di attività: caratteri generali Genesi dell istituto ed evoluzione normativa Le principali ipotesi speciali di d.i.a La d.i.a. in materia di commercio La c.d. impresa in un giorno (art. 38, D.L. 25 giugno 2008 n. 112, conv. in L. 6 agosto 2008 n. 133) Il D.Lgs. 59/2010: disposizioni a carattere orizzontale e disposizioni settoriali La Segnalazione Certificata di Inizio di Attività Le differenze tra i due istituti L ambito di applicazione della s.c.i.a La disciplina dettata dal Testo Unico dell edilizia La s.c.i.a. è applicabile in materia edilizia? L ambito di applicazione della s.c.i.a. (edilizia e non): la Corte costituzionale (sentenza 27 giugno 2012, n. 164) prende posizione Le fattispecie escluse La natura giuridica di d.i.a. e s.c.i.a La tesi provvedimentale La tesi privatistica La tesi della fattispecie a formazione progressiva L intervento dell Adunanza Plenaria (29 luglio 2011, n. 15) La posizione del legislatore I poteri dell Amministrazione dopo la presentazione della s.c.i.a Segue. Il potere di autotutela in materia edilizia: la posizione della Corte Costituzionale (sentenza 16 luglio 2012, n. 188) Segue. Il potere della P.A. di dichiarare la decadenza del titolo legittimante Le disposizioni sanzionatorie La tutela del terzo: profili generali La tesi provvedimentale: la tutela impugnatoria avverso il provvedimento tacito Le tesi privatistiche: a) l azione avverso il silenzio rifiuto per mancato esercizio dei poteri inibitori Segue. b) L istanza alla P.A. per l esercizio del potere
12 XVI di autotutela e l impugnazione dell eventuale silenziorifiuto Segue. c) L azione di accertamento L intervento dell Adunanza Plenaria La scelta di campo del legislatore: il D. L. n. 138/ La giurisdizione La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Capitolo 4 Lo sportello unico per le attività produttive 1. Premessa Nasce lo Sportello Unico per le Attività produttive: il d.p.r. 20 ottobre 1998, n Le ragioni della riforma ed i suoi profili di criticità Gli ulteriori interventi normativi I principi ed i criteri del riordino e della semplificazione del SUAP ai sensi dell art. 38, comma 3, del D.L. 112/2008 e del d.p.r. n. 160/ La funzione sussidiaria delle Camere di Commercio Le due tipologie di procedimento davanti allo Sportello Unico Il procedimento automatizzato Il procedimento unico o ordinario La variante urbanistica Il piano di formazione dei dipendenti pubblici e l efficacia graduale delle nuova normativa Le agenzie per le imprese L impatto della segnalazione certificata di inizio attività sulla disciplina dello Sportello Unico per le attività produttive: le questioni interpretative Il monitoraggio del SUAP: la cabina di regia ed il D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito dalla legge 4 aprile 2012, n. 35) La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale
13 XVII La sentenza Formulario Parte Settima L accesso ai documenti amministrativi Capitolo 1 L accesso ai documenti amministrativi 1. Considerazioni generali Trasparenza, pubblicità, accesso Il fondamento costituzionale del diritto di accesso Caratteri del diritto di accesso La natura giuridica del diritto di accesso I soggetti legittimati La nozione di documento amministrativo I soggetti passivi Segue. L accesso all attività di diritto privato della P.A Segue. L accesso all attività dei gestori di pubblici servizi Questioni applicative: l accesso agli atti degli organismi di diritto pubblico, delle imprese pubbliche e degli affidatari in house I limiti all esercizio del diritto d accesso: le ipotesi di esclusione dell ostensione Il differimento dell accesso Segue. Un peculiare limite all accesso: i controversi rapporti tra trasparenza e privacy L evoluzione normativa dell istituto Il codice della privacy Il nuovo art. 24 comma 7, L La tutela procedimentale della riservatezza Accesso e riservatezza in materia di procedure comparative Le modalità di esercizio del diritto di accesso La Commissione per l accesso ai documenti amministrativi (C.A.D.A.) La tutela del diritto di accesso Peculiari ipotesi di accesso
14 XVIII La p r at i c a Schema riepilogativo Casistica giurisprudenziale La sentenza Formulario Appendice di diritto nazionale a) Consiglio di stato adunanza generale, 17 febbraio 1987, n. 7/87: parere sul disegno di legge c.d. nigro in materia di procedimento amministrativo b) Cons. st., adunanza generale, 21 novembre 1991, n. 141, sui termini e sul responsabile del procedimento c) Consiglio di stato, adunanza generale, 23 gennaio 1992, n. 10, su termini, responsabile, partecipazione e semplificazione d) Circolare ministero pubblica amministrazione n Appendice di diritto comparato Legislazione spagnola ) Legge 26 novembre 1992, n Legislazione francese ) Legge n del 17 luglio che porta diverse misure di miglioramento delle relazioni tra l amministrazione ed il pubblico e diverse disposizioni d ordine amministrativo, sociale e fiscale ) Legge n del 12 aprile ) Legge n dell 11 luglio relativa alla motivazione degli atti amministrativi ed al miglioramento delle relazioni tra l amministrazione ed il pubblico Legislazione tedesca ) Legge del 25 maggio 1976 (in bgbl., 1 p ss.). nella nuova versione del 21 settembre 1998 (in bgbl., 1 p ss.), sul procedimento amministrativo (vwvfg): verwaltungsverfahrensgesetz
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