Libera prestazione dei servizi - Imprese del settore edile - Direttiva 96/71/CE - Distacco di lavoratori - Salario minimo

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1 Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 24 gennaio 2002 Portugaia Construções Ldª Domanda di pronuncia pregiudiziale: Amtsgericht Tauberbischofsheim Germania Libera prestazione dei servizi - Imprese del settore edile - Direttiva 96/71/CE - Distacco di lavoratori - Salario minimo Causa C-164/99 raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I Nel procedimento C-164/99, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, dall'amtsgericht Tauberbischofsheim (Germania) nel procedimento per infrazione amministrativa a carico di Portugaia Construções Lda, domanda vertente sull'interpretazione degli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE), nonché della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 1996, 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (GU 1997, L 18, pag. 1), LA CORTE (Quinta Sezione), composta dai sigg. P. Jann, presidente di sezione, D.A.O. Edward (relatore) e A. La Pergola, giudici, avvocato generale: J. Mischo cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale viste le osservazioni scritte presentate: per la Portugaia Construções Lda, dall'avv. B. Buchberger, Rechtsanwalt; per il governo tedesco, dai sigg. W.-D. Plessing e C.-D. Quassowski, in qualità di agenti; per il governo francese, dalle sig.re K. Rispal-Bellanger e C. Bergeot, in qualità di agenti; per il governo dei Paesi Bassi, dal sig. M.A. Fierstra, in qualità di agente; per il governo porteghese, dal sig. L. Fernandes e dalla sig.ra S. Emídio de Almeida, in qualità di agenti; per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. P. Hillenkamp e dalla sig.ra M. Patakia, in qualità di agenti, assistiti dall'avv. R. Karpenstein, Rechtsanwalt, vista la relazione d'udienza, sentite le osservazioni orali della Portugaia Construções Lda, del governo tedesco e della Commissione all'udienza del 15 marzo 2001, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 3 maggio 2001, ha pronunciato la seguente Sentenza Motivazione della sentenza 1 Con ordinanza 13 aprile 1999, pervenuta alla Corte il 4 maggio seguente, l'amtsgericht Tauberbischofsheim (Pretore di Tauberbischofsheim) ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE), nonché della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 1996, 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (GU 1997, L 18, pag. 1). 2 Tali questioni sono state sollevate nel quadro di una controversia che oppone l'ufficio del lavoro di Tauberbischofsheim (Germania) alla Portugaia Construçoes Lda (in prosieguo: la «Portugaia»), la quale ha proposto opposizione contro un'ingiunzione di pagamento, emessa nei suoi confronti, avente ad oggetto una somma di DEM ,52. Ambito normativo 3 L'Arbeitnehmer-Entsendegesetz (legge tedesca in materia di distacco dei lavoratori; in prosieguo: l'«aentg»), nella sua versione 26 febbraio 1996 applicabile nella fattispecie principale, riguarda l'industria edile.

2 4 L'art. 1, n. 1, prima frase, dell'aentg estende l'applicabilità di taluni contratti collettivi di applicazione generale ai datori di lavoro che hanno sede all'estero e ai loro dipendenti distaccati in Germania. Tale norma dispone quanto segue: «Le norme giuridiche di un contratto collettivo dell'industria edile, dichiarato di applicazione generale, ai sensi degli artt. 1 e 2 del regolamento riguardante le imprese edili (...), si applicano obbligatoriamente, purché l'impresa fornisca principalmente prestazioni nel settore edile ai sensi dell'art. 75, n. 1, punto 2, della legge in materia di promozione del lavoro (...) e il diritto tedesco non sia, comunque, determinante per il rapporto di lavoro, anche a un rapporto di lavoro tra un datore di lavoro stabilito all'estero e il suo dipendente che lavora nell'ambito di applicazione territoriale di tale contratto collettivo, se e in quanto: 1) il contratto collettivo implichi una retribuzione minima unica per tutti i lavoratori che rientrano nel suo ambito di applicazione, e 2) i datori di lavoro nazionali stabiliti fuori dall'ambito di applicazione territoriale di tale contratto collettivo debbano anch'essi garantire ai loro dipendenti che lavorano nell'ambito di applicazione territoriale del contratto collettivo almeno le condizioni di lavoro fissate dal contratto, vigenti sul luogo di lavoro». 5 In forza dell'art. 1, n. 1, terza e quarta frase, dell'aentg, un datore di lavoro ai sensi della prima frase è tenuto a garantire al suo dipendente distaccato le condizioni di lavoro previste dalla prima frase di detto articolo. 6 Conformemente all'art. 5 dell'aentg, la violazione delle disposizioni imperative dell'art. 1 di detta legge può essere punita come infrazione amministrativa. In forza dell'art. 29 del Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (legge sulle infrazioni amministrative), il giudice può disporre il recupero dei profitti ottenuti mediante un comportamento punibile con un'ammenda. 7 Il 2 settembre 1996 le parti sociali del settore tedesco dell'edilizia hanno stipulato, con decorrenza dal 1 ottobre 1996, ma non prima della data di entrata in vigore della sua applicabilità generale, il contratto collettivo che prevede un salario minimo nel settore edile nel territorio della Repubblica federale di Germania (in prosieguo: il «contratto collettivo»). 8 Il 12 novembre 1996 il contratto collettivo è stato dichiarato di applicabilità generale; quest'ultima, tuttavia, avrebbe avuto effetto soltanto dal 1 gennaio Il giudice nazionale osserva tuttavia che, in forza del diritto tedesco applicabile ai contratti collettivi, le parti sociali possono stipulare i contratti collettivi a diversi livelli, cioè sia a livello federale sia a livello aziendale. A tale proposito, i contratti collettivi speciali prevalgono, in via di principio, sui contratti collettivi generali. Causa principale e questioni pregiudiziali 10 La Portugaia è una società con sede in Portogallo. Tra il marzo e il luglio 1997 essa eseguiva lavori strutturali di edilizia a Tauberbischofsheim. Per l'esecuzione di tali lavori, essa procedeva al distacco presso tale cantiere di diversi suoi operai. 11 Nel marzo e nel maggio 1997 l'ufficio del lavoro di Tauberbischofsheim effettuava un'ispezione delle condizioni di lavoro nel cantiere. Alla luce dei documenti ad esso esibiti dalla Portugaia, l'ufficio del lavoro accertava che quest'ultima versava ai lavoratori sottoposti all'ispezione un salario inferiore al salario minimo da corrispondere in forza del contratto collettivo. Esso ingiungeva pertanto il pagamento del saldo, vale a dire della differenza tra il salario orario dovuto e quello effettivamente versato, moltiplicata per le ore di lavoro complessive prestate, per un importo pari a DEM , Il giudice nazionale, adito dalla Portugaia nel contesto dell'opposizione da essa proposta contro l'ingiunzione di pagamento emessa a suo carico per ottenere il versamento della somma menzionata, solleva alcuni dubbi circa la compatibilità della normativa tedesca con gli artt. 59 e 60 del Trattato. A tal fine, esso rileva che gli obiettivi dell'aentg, quali risultano dai lavori preparatori, sono quelli di tutelare il mercato nazionale del lavoro segnatamente contro il cosiddetto «dumping sociale» conseguente all'afflusso di lavoratori sottopagati, di ridurre la disoccupazione interna e di offrire alle imprese tedesche la possibilità di adeguarsi al mercato interno. Inoltre, il giudice nazionale osserva che, contrariamente ai datori di lavoro tedeschi, quelli degli altri Stati membri non possono stipulare contratti collettivi speciali con un sindacato tedesco per evitare l'applicazione del contratto collettivo. 13 L'Amtsgericht Tauberbischofsheim, ritenendo che la soluzione della controversia dipendesse dall'interpretazione della normativa comunitaria, ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se sia compatibile con il diritto comunitario un'interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 1996, 96/71/CE, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (...) o, in caso di inapplicabilità di questa, degli artt. 59 e seguenti del Trattato CE, secondo la quale motivi imperativi connessi all'interesse pubblico e atti a giustificare una restrizione della libera prestazione di servizi in caso di distacco di lavoratori possono essere ravvisati non solo nell'esigenza di apprestare una protezione sociale ai lavoratori distaccati, ma anche nella tutela dell'industria edile nazionale e nella lotta alla disoccupazione interna intesa a prevenire tensioni sociali. 2) Se costituisca un'ingiustificata restrizione della libera prestazione dei servizi, ai sensi del Trattato CEE, la circostanza che un datore di lavoro nazionale possa, stipulando un contratto collettivo aziendale (al quale è riconosciuta preminenza), stabilire livelli salariali inferiori alla retribuzione minima fissata in un contratto collettivo dichiarato di applicazione generale, mentre ciò non sia possibile almeno di fatto per un datore di lavoro di un altro Stato membro, qualora intenda effettuare un distacco di lavoratori nella Repubblica federale di Germania».

3 Sulla prima questione 14 Come giustamente rilevato dal governo olandese, non occorre esaminare la prima questione dal punto di vista della direttiva 96/71. Infatti il termine di recepimento della direttiva, fissato al 16 dicembre 1999, non era scaduto all'epoca dei fatti della causa principale. 15 Ne consegue che la normativa di cui si discute nella causa principale deve essere esaminata facendo riferimento soltanto agli artt. 59 e 60 del Trattato. 16 Da una giurisprudenza costante risulta che l'art. 59 del Trattato impone non solo l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi (v. sentenze 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger, Racc. pag. I-4221, punto 12; 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vander Elst, Racc. pag. I-3803, punto 14; 28 marzo 1996, causa C-272/94, Guiot, Racc. pag. I-1905, punto 10; 23 novembre 1999, cause riunite C-369/96 e C-376/96, Arblade e a., Racc. pag. I-8453, punto 33, e 15 marzo 2001, causa C-165/98, Mazzoleni e ISA, Racc. pag. I-2189, punto 22). 17 In particolare, uno Stato membro non può subordinare l'esecuzione della prestazione di servizi nel suo territorio all'osservanza di tutte le condizioni prescritte per uno stabilimento, perché altrimenti priverebbe di qualsiasi efficacia pratica le norme del Trattato dirette a garantire appunto la libera prestazione dei servizi (v. sentenza Säger, citata, punto 13). 18 Al riguardo, l'applicazione delle normative nazionali dello Stato membro ospitante ai prestatori di servizi può vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le prestazioni di servizi da parte di persone o imprese stabilite in altri Stati membri, in quanto essa comporta spese nonché oneri amministrativi ed economici supplementari (sentenza Mazzoleni e ISA, citata, punto 24). 19 Tuttavia, risulta da una giurisprudenza costante che, nel caso in cui tali normative si applichino a tutte le persone o imprese che esercitano un'attività nel territorio dello Stato membro ospitante, esse possono essere giustificate se rispondono a ragioni imperative d'interesse generale, qualora tale interesse non sia tutelato da norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui risiede e in quanto siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (v., in particolare, sentenze 17 dicembre 1981, causa 279/80, Webb, Racc. pag. 3305, punto 17; 20 febbraio 2001, causa C-205/99, Analir e a., Racc. pag. I-1271, punto 25, e Mazzoleni e ISA, citata, punto 25). 20 Tra le ragioni imperative d'interesse generale già riconosciute dalla Corte vi è la tutela dei lavoratori (v., in particolare, precitate sentenze Webb, punto 19, Arblade e a., punto 36, e Mazzoleni e ISA, punto 27). 21 Per quanto riguarda in particolare le disposizioni nazionali relative alle retribuzioni minime, quali quelle di cui trattasi nella causa principale, emerge dalla giurisprudenza della Corte che il diritto comunitario non osta, in linea di massima, a che uno Stato membro imponga ad un'impresa stabilita in un altro Stato membro che effettui una prestazione di servizi nel territorio del primo Stato membro di versare ai suoi lavoratori la retribuzione minima fissata dalle norme nazionali di detto Stato (sentenze 3 febbraio 1982, cause riunite 62/81 e 63/81, Seco e Desquenne & Giral, Racc. pag. 223, punto 14, e precitate sentenze Guiot, punto 12, Arblade e a., punto 33, e Mazzoleni e ISA, punti 28 e 29). 22 In altri termini, si può riconoscere che, in linea di massima, l'applicazione da parte dello Stato membro ospitante della propria regolamentazione relativa al salario minimo ai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro persegue un obiettivo di interesse generale, ossia la protezione dei lavoratori. 23 Tuttavia, non può escludersi che vi siano circostanze nelle quali l'applicazione di siffatte normative non sia conforme agli artt. 59 e 60 del Trattato (v., a tale proposito, sentenza Mazzoleni e ISA, citata, punto 30). 24 E' pertanto compito delle autorità nazionali o, se del caso, dei giudici nazionali dello Stato membro ospitante, prima di applicare la normativa relativa al salario minimo ai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro, stabilire se quest'ultima persegua effettivamente e con i mezzi appropriati un obiettivo di interesse generale. 25 Nella causa principale, il giudice nazionale rileva che dai lavori preparatori dell'aentg risulta che questa legge ha l'obiettivo di proteggere il settore edile nazionale e di ridurre la disoccupazione per evitare tensioni sociali. 26 Orbene, secondo una giurisprudenza costante, misure che costituiscono una restrizione della libera prestazione di servizi non possono essere giustificate da obiettivi di natura economica, come la protezione delle imprese nazionali (v., da ultimo, sentenza 25 ottobre 2001, cause riunite C-49/98, C-50/98, da C-52/98 a C- 54/98 e da C-68/98 a C-71/98, Finalarte e a., Racc. pag. I-0000, punto 39). 27 Tuttavia, se è vero che l'intenzione del legislatore, quale risulta dai lavori preparatori di una legge, può costituire un indizio quanto al fine perseguito dalla detta legge, tale intenzione non può essere determinante (v. sentenza Finalarte e a., citata, punto 40). 28 Spetta invece al giudice di rinvio verificare se la normativa oggetto della causa principale, considerata in modo obiettivo, garantisce la tutela dei lavoratori distaccati (sentenza Finalarte e a., citata, punto 41). 29 Come è stato precedentemente stabilito dalla Corte, si deve verificare se la detta normativa comporti, per i lavoratori interessati, un vantaggio reale che contribuisce in maniera significativa alla loro tutela sociale. In siffatto contesto, l'intenzione dichiarata del legislatore può portare ad un esame più circostanziato dei vantaggi che si asseriscono conferiti ai lavoratori mediante le misure da esso adottate (v. sentenza Finalarte e a., citata, punto 42).

4 30 Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima questione deve essere risolta nel senso che, nel valutare se sia compatibile con gli artt. 59 e 60 del Trattato il fatto che lo Stato membro ospitante applichi ai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro una regolamentazione nazionale che prevede un salario minimo, è compito delle autorità o, se del caso, dei giudici nazionali verificare se questa regolamentazione, considerata in maniera oggettiva, assicuri la protezione dei lavoratori distaccati. A tale riguardo, benché l'intenzione dichiarata del legislatore non possa essere determinante, essa può tuttavia costituire un indizio dello scopo perseguito dalla detta regolamentazione. Sulla seconda questione 31 Con la sua seconda questione il giudice di rinvio domanda in sostanza se costituisca un'ingiustificata restrizione della libera prestazione di servizi la circostanza che un datore di lavoro nazionale possa, stipulando un contratto collettivo aziendale, stabilire livelli salariali inferiori alla retribuzione minima fissata con un contratto collettivo dichiarato di applicazione generale, mentre ciò non è possibile per un datore di lavoro stabilito in un altro Stato membro. 32 Il governo tedesco fa valere che tale questione è irricevibile, in quanto essa ha un carattere puramente ipotetico e che la risposta non è manifestamente pertinente ai fini della soluzione della controversia nella causa principale. In particolare, il suddetto governo rileva che non esiste, a sua conoscenza, nei settori in cui i datori di lavoro stranieri sono tenuti a rispettare i contratti collettivi relativi al salario minimo, alcun contratto collettivo aziendale che preveda che i datori di lavoro tedeschi interessati possono praticare condizioni di lavoro meno vantaggiose per i lavoratori rispetto a quelle di cui l'aentg impone l'osservanza. 33 Questo argomento non può essere accolto. Basta ricordare a tale proposito che, in forza di una giurisprudenza costante, spetta unicamente ai giudici nazionali aditi, che debbono assumere la responsabilità della futura decisione giudiziaria, valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di statuire nel merito sia la rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo laddove appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario chiesta dal detto giudice non ha alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della causa principale (v. sentenza 3 marzo 1994, cause riunite C-332/92, C-333/92 e C- 335/92, Eurico Italia e a., Racc. pag. I-711, punto 17). Orbene, nel caso di specie non sussistono tali condizioni. 34 Quanto al merito, il fatto che un datore di lavoro stabilito in un altro Stato membro non abbia la facoltà, contrariamente al datore di lavoro dello Stato membro ospitante, di sottrarsi all'obbligo di pagare il salario minimo previsto dal contratto collettivo del settore di attività in questione crea una disparità di trattamento contraria all'art. 59 del Trattato. A tale riguardo, è opportuno sottolineare che non è stata invocata nessuna delle giustificazioni previste dal Trattato. 35 Occorre pertanto risolvere la seconda questione dichiarando che la circostanza che un datore di lavoro nazionale possa, stipulando un contratto collettivo aziendale, stabilire livelli salariali inferiori alla retribuzione minima fissata con un contratto collettivo dichiarato di applicazione generale, mentre ciò non è possibile per un datore di lavoro stabilito in un altro Stato membro, costituisce un'ingiustificata restrizione della libera prestazione di servizi. Decisione relativa alle spese Sulle spese 36 Le spese sostenute dai governi tedesco, francese, olandese e portoghese, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Dispositivo Per questi motivi, LA CORTE (Quinta Sezione), pronunciandosi sulle questioni sottopostele dall'amtsgericht Tauberbischofsheim con ordinanza 13 aprile 1999, dichiara: 1) Nel valutare se sia compatibile con gli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE) il fatto che lo Stato membro ospitante applichi ai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro una regolamentazione nazionale che prevede un salario minimo, è compito delle autorità o, se del caso, dei giudici nazionali verificare se questa regolamentazione, considerata in maniera oggettiva, assicuri la protezione dei lavoratori distaccati. A tale riguardo, benché l'intenzione dichiarata del legislatore non possa essere determinante, essa può tuttavia costituire un indizio dello scopo perseguito dalla detta regolamentazione.

5 2) La circostanza che un datore di lavoro nazionale possa, stipulando un contratto collettivo aziendale, stabilire livelli salariali inferiori alla retribuzione minima fissata con un contratto collettivo dichiarato di applicazione generale, mentre ciò non è possibile per un datore di lavoro stabilito in un altro Stato membro, costituisce un'ingiustificata restrizione della libera prestazione di servizi.