Appendice di aggiornamento

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1 Ai volumi e5; 2/5; 11; 11/2; 20/1; 204; 225/1; 225/2; 225 Maior; 226/5 Costituzione della Repubblica italiana (artt. 81, 97, 117 e 119) come modificata dalla L. cost. 20 aprile 2012, n. 1

2 2 81 Lo Stato assicura l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (1). L esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera (2), nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale (3). Bilancio (dello Stato): documento contabile nel quale vengono indicate separatamente le entrate e le spese previste e sostenute dallo Stato. Più precisamente si deve distinguere tra bilancio preventivo, che concerne le entrate e le spese che il Governo prevede di realizzare nel corso dell anno successivo (annuale) o in un periodo di tempo più lungo (bilancio pluriennale), e rendiconto consuntivo. Rendiconto consuntivo: documento contabile che registra le entrate e le spese dell anno precedente, mettendole a raffronto con quelle previste nel bilancio. Esso consente di verificare i risultati economici dell anno trascorso, registrando gli eventuali eccessi di spesa rispetto alle indicazioni contenute nel bilancio di previsione. Esercizio provvisorio del bilancio: è la possibilità, concessa dal Parlamento al Governo, di riscuotere tributi ed impegnare spese pur non essendo ancora stato approvato il bilancio di previsione dello Stato. È ammesso nell ipotesi in cui il bilancio non sia stato adottato entro il 31 dicembre. Legge di bilancio: è la legge con la quale sono decise le entrate e le uscite dello Stato e che autorizza il Governo a riscuotere i tributi e a sostenere determinate spese. Non può essere sottoposta a referendum abrogativo e deve essere approvata dalle Camere e non dalle Commissioni parlamentari. (1) Il bilancio dello Stato è il documento giuridico-contabile nel quale sono elencate le entrate e le spese pubbliche relative ad un determinato periodo, che può essere di un anno (anno finanziario) o più lungo (bilancio pluriennale). L anno finanziario coincide di norma con l anno solare (che, in Italia, inizia il 1 gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno). Il bilancio è lo strumento finanziario che permette all Esecutivo di portare a compimento tutti gli obiettivi di politica economica e sociale del suo programma. Pertanto, approvando il bilancio, il Parlamento conferma la fiducia nel Governo e nel suo programma e controlla inoltre che l Esecutivo svolga la sua attività finanziaria in maniera corretta. (2) Tale legge, che in sostanza rappresenta una «legge quadro di contabilità», dovrà essere approvata entro il 28 febbraio L articolo 5 della L. cost. 1/2012 ne fissa i contenuti e i principi ispiratori, prevedendo tra l altro che essa disciplini il contenuto della legge di bilancio dello Stato.

3 3 La suddetta legge dovrà disciplinare anche l istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale dovranno essere attribuiti compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell osservanza delle regole di bilancio. (3) Articolo così sostituito dall art. 1 della L. cost , n. 1. Il testo vigente, fino all esercizio finanziario relativo all anno 2013, così recita: «81. Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte». Pur essendo l attività finanziaria una prerogativa del Governo, la Costituzione ha previsto il controllo del Parlamento in merito alla gestione delle risorse pubbliche. Tale disposizione costituzionale è stata modificata con legge costituzionale n. 1 del 2012 per introdurre nella nostra Carta costituzionale il cd. principio del pareggio di bilancio al fine di rispettare gli impegni assunti dall Italia con l Unione europea. Tale principio, che troverà applicazione a partire dall esercizio finanziario relativo all anno 2014, intende offrire maggiori garanzie e al sistema dei bilanci pubblici e del debito di ciascuno Stato soprattutto nell ambito dei mercati finanziari. L intento, dunque, è quello di realizzare un sistema di spese di ciascuno Stato contenuto ed efficiente, evitando sprechi di denaro ed incentivando gli investimenti a favore dello sviluppo economico e sociale, soprattutto delle aree più depresse del Paese. 97 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento dell Unione europea, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico (1). I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (2), in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione. Nell ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Buon andamento: è un principio generale che obbliga gli impiegati e i funzionari pubblici a svolgere i loro compiti con diligenza e professionalità, al fine di realizzare in modo efficiente gli obiettivi che l amministrazione si pone, ossia l erogazione di servizi ai cittadini. Imparzialità: è un principio che impone agli agenti della pubblica amministrazione di non compiere, nello svolgimento delle loro funzioni, discriminazioni arbitrarie, non sorrette da valutazioni ponderate e razionali. L imparzialità può essere considerata la più significativa espressione del principio d eguaglianza nell ambito dell attività amministrativa. (1) Comma inserito dalla L. cost , n. 1.

4 4 (2) L amministrazione si occupa della realizzazione degli interessi pubblici, cioè dei bisogni della collettività e dell organizzazione burocratica necessaria a soddisfarli. Tuttavia l individuazione dei fini pubblici da perseguire non compete agli organi amministrativi, ma al Parlamento attraverso lo strumento della legge. Le leggi indicano gli obiettivi che la pubblica amministrazione deve realizzare, predispongono la struttura degli uffici pubblici, stabiliscono i compiti che tali uffici devono eseguire, e soprattutto rendono legittimo il loro operato, cioè attribuiscono loro la competenza, il potere di svolgere le funzioni che gli sono conferite (principio di legalità). La norma individua i principi fondamentali che devono governare l azione della pubblica amministrazione: il principio di legalità, d imparzialità e di buon andamento. Tali principi impongono all amministrazione di seguire un determinato procedimento per l emanazione dei suoi provvedimenti, nell ambito del quale siano garantiti la partecipazione in condizioni di parità di tutti i cittadini interessati alla decisione dell amministrazione, il diritto di accesso ai documenti per controllare il regolare iter (procedimento) burocratico delle pratiche, la trasparenza, cioè la conoscibilità, la verificabilità e la chiarezza dell attività dell amministrazione. Da ultimo, con la revisione della Costituzione operata dalla L. cost. 20 aprile 2012, n. 1, è stato introdotto il principio di equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Tale intervento normativo si inserisce nell ambito delle azioni promosse dall Unione europea per ridurre il debito accumulato negli anni dagli Stati membri garantendo, così, una finanza pubblica in equilibrio. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (1). Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

5 5 m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale, regionale e locale; opere dell ingegno; s) tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali (2). Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l Unione europea delle Regioni; commercio con l estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all attuazione e all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (3). Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

6 6 La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (4). Potestà legislativa: espressione massima dell autonomia normativa consistente nel potere di porre le leggi. È attribuita nel nostro ordinamento allo Stato e alle Regioni. Legislazione esclusiva: indica, in tale contesto, il complesso delle materie nel quale solo lo Stato può legiferare. Legislazione concorrente: indica la legislazione regionale in alcune materie, entro i limiti di norme generali statali (cd. leggi cornice). (1) La L. 131/2003 ha precisato che per vincoli comunitari e internazionali devono intendersi quelli derivanti: dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all art. 10 della Costituzione (in pratica le consuetudini internazionali); da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all art. 11 della Costituzione (che costituisce ancora oggi la base giuridica sulla quale poggia la nostra adesione all Unione europea); dall ordinamento comunitario (ed il riferimento va inteso come obbligo di rispettare gli atti emanati dalle istituzioni europee); dai trattati internazionali. (2) La formulazione dell art. 117 (nel testo novellato dalla riforma costituzionale del 2001) ribalta completamente l impostazione precedente, secondo cui erano indicate tassativamente le materie nelle quali le Regioni potevano legiferare; ora, invece, si elencano i settori attribuiti alla legislazione esclusiva dello Stato e si afferma, nel quarto comma, che «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato». Si tratta dell affermazione del cd. principio di residualità della competenza regionale, già posto, limitatamente alle funzioni amministrative, dalla legge Bassanini (L. 59/1997) e dal D.Lgs. 112/1998. In base a tale principio, pertanto, nel caso in cui non sia diversamente previsto, una materia deve ritenersi oggetto di potestà legislativa da parte delle Regioni. (3) Il comma in esame regola la distribuzione della potestà regolamentare fra i diversi livelli di governo. Lo Stato potrà emanare regolamenti soltanto nelle materie oggetto di legislazione esclusiva, salvo i casi in cui decida di delegare tale potere alle Regioni. Queste ultime hanno potestà regolamentare in tutte le altre materie, mentre agli enti locali spetta la disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. (4) Art. così sostituito dalla L. cost , n. 3 e modificato dalla L. cost , n. 1. L art. 117 rappresenta la chiave di volta della riforma costituzionale del È così recepito il principio, caratteristico dei sistemi federali, per cui la Costituzione elenca espressamente le materie spettanti allo Stato, riservando le altre alle Regioni. Abbiamo così una triplice competenza legislativa: la competenza esclusiva dello Stato (2 comma); la competenza concorrente nelle materie elencate nel 3 comma, in cui lo Stato fissa i principi «fondamentali»; la competenza residuale delle Regioni nelle altre materie.

7 7 Una novità di rilievo è stata prevista dalla riforma costituzionale operata dalla L. cost. 1/2012 che ha trasferito l «armonizzazione dei bilanci pubblici» dalla competenza concorrente Stato-Regioni a quella esclusiva statale. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci e concorrono ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea (1). I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti (2). Autonomia finanziaria: capacità riconosciuta ad un ente di disporre autonomamente delle risorse necessarie per l attuazione dei propri compiti istituzionali. L autonomia finanziaria si manifesta nel potere di imporre i tributi e di impiegare le entrate ottenute, per soddisfare i bisogni della collettività. Tributi ed entrate propri: si tratta dei tributi e di altre entrate dell ente, da quest ultimo interamente incassati. Finanza pubblica: attività finanziaria svolta dallo Stato e dagli enti pubblici, al fine di conseguire l ottimale utilizzazione delle risorse occorrenti per far fronte alle spese pubbliche. Capacità fiscale: capacità di ciascun soggetto di concorrere (attraverso il pagamento dei tributi) alla formazione delle risorse necessarie per il pagamento dei servizi offerti dalla Stato e dagli enti territoriali. Patrimonio: insieme di beni appartenenti allo Stato e agli enti territoriali. Si distinguono i beni patrimoniali indisponibili da quelli disponibili: i primi sono destinati a soddisfare interessi pubblici e possono essere sottratti a questo vincolo solo

8 8 nei modi stabiliti dalla legge; i secondi, invece, costituiscono la proprietà pubblica e non sono direttamente destinati ai pubblici servizi, godendo piuttosto di una disciplina eguale a quella dei beni di proprietà privata. (1) Uno dei punti principali della cd. riforma federalista del titolo V della Costituzione ha riguardato l autonomia finanziaria degli enti territoriali. Infatti, l autonomia garantita ai vari enti territoriali dalla Costituzione risulterebbe una mera affermazione di principio se non fosse completata dalla possibilità di avere a disposizione risorse finanziarie tali da poter concretamente portare a termine le azioni che si intende intraprendere nei settori di competenza; la versione di questo articolo (a seguito della L. cost. 3/2001), pertanto, riafferma e rafforza l autonomia finanziaria degli enti territoriali, vale a dire la potestà di stabilire e gestire in modo autonomo le risorse finanziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro affidate. Al fine di garantire piena attuazione dei principi contenuti nell art. 119 Cost. è stata emanata la L. 5 maggio 2009, n. 42 (cd. federalismo fiscale) e in attuazione di quest ultima: il D.Lgs. 22 maggio 2010, n. 85, sul cd. federalismo demaniale; il D.Lgs. 17 settembre 2010, n. 156 sull ordinamento di Roma capitale; il D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216, sui fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province; il D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, sul federalismo fiscale municipale; il D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, sulla fiscalità regionale e provinciale; il D.Lgs. 31 maggio 2011, n. 88, sulle risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali; il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 sull armonizzazione dei sistemi contabili; il D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 149 che prevede meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni ed, infine, il D.Lgs. 18 aprile 2012, n. 61 di specificazione delle funzioni amministrative a Roma capitale. (2) Art. così sostituito dalla L. cost , n. 3 e modificato dalla L. cost , n. 1. L art. 119 costituzionalizza il cd. federalismo fiscale, riconoscendo l autonomia finanziaria di tutti gli enti territoriali, dal Comune alla Regione. Tale autonomia viene riconosciuta sia per le entrate, sia per le spese. Al tempo stesso tutti gli enti possono stabilire propri tributi ed entrate in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Con la modifica operata dalla L. cost. 1/2012 è stato esteso il vincolo di pareggio di bilancio anche alle Regioni e agli enti locali, laddove si dispone che, sempre a decorrere dal 2014, l autonomia finanziaria di entrata e di spesa, di cui sopra, debba essere esercitata da tali enti nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci e concorrendo ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. È stato, inoltre, modificato il comma 6 dell articolo in commento specificando che il ricorso all indebitamento da parte degli enti locali debba avvenire con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. Sul punto si evidenzia, altresì, che la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, (così come delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano) di ricorrere all indebitamento, ex comma 6 dell art. 119, deve essere disciplinata dalla legge, approvata ex art. 81, comma 6, Cost. (nel testo da ultimo novellato). Parimenti devono essere disciplinate nella stessa legge le modalità attraverso le quali i medesimi enti concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.