IL SISTEMA DELLE AZIONI DEL PROCESSO AMMI- NISTRATIVO

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1 SOMMARIO CAPITOLO 1 IL SISTEMA DELLE AZIONI DEL PROCESSO AMMI- NISTRATIVO 1. Perché è fondamentale distinguere tra giurisdizione su diritti e giurisdizione su interessi per individuare le azioni che possono essere proposte nel processo amministrativo? Le azioni proponibili a tutela di interessi legittimi nell impostazione tradizionale Le azioni a tutela degli interessi legittimi pretensivi Tipologie marginali di azioni di accertamento nella giurisdizione su interessi Le azioni proponibili a tutela dei diritti soggettivi affidati al giudice amministrativo In che modo emerge in via interpretativa l azione di accertamento? Qual è la prima azione di condanna che viene introdotta nella giurisdizione su diritti? Il doppio intervento della Corte Costituzionale: azione cautelare atipica e mezzi di prova del processo civile Le conseguenze della decisione n. 190 del 1985: la atipicità delle azioni nella giurisdizione su diritti. Ma nel processo civile le azioni sono atipiche? Le conseguenze della decisione n. 146 del 1987: il processo amministrativo su diritti deve garantire la stessa tipologia di azioni del processo civile su diritti? La nascita del doppio binario: azioni tipiche nella giurisdizione su interessi ed atipiche nella giurisdizione su diritti L inserimento nel sistema dell azione di condanna all accesso ex art. 25 l. 241/ V

2 5. La prima riforma del sistema del processo amministrativo: le azioni proponibili dopo il d.lgs. 80/98 e la l. 205/ Quadro delle nuove azioni introdotte dal d.lgs. 80 e dalla l L obbligo di pienezza ed effettività della tutela degli interessi legittimi nella sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del Le ulteriori tipologie di azioni introdotte dalla l. 15/05 e dal d.l. 35/05 di riforma della l. 241/ L azione di accertamento della nullità del provvedimento L azione di condanna all emanazione di un provvedimento ed alla determinazione del contenuto del provvedimento Quadro delle azioni proponibili nel sistema processuale amministrativo dopo le novelle alla l La seconda riforma del sistema del processo amministrativo operata dal d.lgs. 104/10 di approvazione del codice del processo amministrativo Quali prescrizioni conteneva la legge delega sulla disciplina delle azioni? Le singole norme del codice dedicate alle azioni Quali norme del codice sono realmente innovative della disciplina delle azioni? La lettura delle pronunce dell Adunanza plenaria n. 3 e n. 15 del 2011: il codice ha introdotto il principio di atipicità delle azioni anche per gli interessi legittimi Il secondo correttivo introduce l azione di condanna al rilascio del provvedimento richiesto a tutela di interessi legittimi Quadro delle azioni proponibili nel sistema processuale amministrativo dopo il secondo correttivo al codice del processo amministrativo CAPITOLO 2 L AZIONE DI MERO ACCERTAMENTO di FABRIZIO FORNATARO 1. Le norme di riferimento e la loro relazione con la legge delega 69/ L azione generale di mero accertamento a tutela di diritti soggettivi. I limiti della giurisdizione esclusiva e dell interesse ad agire I casi tipizzati dal c.p.a. di azioni di mero accertamento a tutela di interessi legittimi VI

3 3.1. L azione per la dichiarazione di nullità prevista dall art. 31, comma 4: la questione dei termini di decadenza speciali L azione di accertamento della nullità degli atti elusivi del giudicato ai sensi dell art. 114, co. 4, c.p.a.: la questione dei termini applicabili L accertamento di illegittimità di un provvedimento ai fini di una futura condanna risarcitoria ai sensi dell art. 34, comma 3, c.p.a Accertamento e cessazione della materia del contendere L azione per la dichiarazione di inefficacia del contratto ai sensi degli artt. 121, 122 e 124 c.p.a.. È necessaria un azione? Si tratta di un azione di mero accertamento? La creazione pretoria di un azione di mero accertamento atipica, ma residuale, a tutela di interessi legittimi. I principi posti dall Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 29 luglio 2011, n Lo statuto dell azione di mero accertamento atipica e residuale secondo la sistematica della sentenza dall Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 15/ I termini di decadenza specialissimi: ricorso introducibile soltanto finché il procedimento amministrativo è ancora in corso Il rapporto con l azione di annullamento: cumulo con motivi aggiunti, conversione, o reciproca incompatibilità? I poteri del G.A.: che tipo di accertamento viene dichiarato in sentenza? Le ricadute dell introduzione di una azione di accertamento atipica sul procedimento cautelare: il contenuto della ordinanza di sospensiva in una azione di mero accertamento a tutela di interessi legittimi Azione di accertamento atipica e casistica giurisprudenziale CAPITOLO 3 L AZIONE DI CONDANNA AL RISARCIMENTO DEL DANNO 1. La disciplina antecedente al c.p.a La pregiudizialità dell azione di annullamento Le conseguenze della pregiudizialità sul regime dell azione risarcitoria: autonomia dell azione, decorrenza dei termini di prescrizione VII

4 1.3. Quadro d insieme del regime cui era soggetta l azione risarcitoria prima del codice del processo amministrativo La scelta delle Sezioni Unite e le conseguenze della bocciatura della pregiudiziale sul regime dell azione risarcitoria Le norme del codice del processo amministrativo dedicate all azione di condanna al risarcimento del danno Lo statuto dell azione di condanna al risarcimento del danno dopo il codice del processo amministrativo Accessorietà, pregiudizialità o autonomia? La soluzione dell Adunanza plenaria Quali conseguenze sono previste in caso di mancato esperimento dell azione di annullamento? La esclusione dal risarcimento dei danni evitabili attraverso l ordinaria diligenza La interpretazione dell Adunanza plenaria: torna la pregiudizialità, che si sposta sul merito della domanda La interpretazione soft della V Sezione del Consiglio di Stato: non occorre l azione di annullamento L interpretazione extrastrong di Tar Puglia e Tar Piemonte: non basta l azione di annullamento, occorre anche aver agito in ottemperanza Il mancato esercizio degli strumenti di tutela è rilevabile d ufficio dal giudice? L onere di esercizio degli strumenti di tutela è applicabile ai giudizi pregressi? I termini di esercizio dell azione di condanna al risarcimento del danno I termini di prescrizione dell azione risarcitoria per lesione di diritti soggettivi La decorrenza del termine di prescrizione Quando decorre il termine di prescrizione per le azioni di danni del periodo transitorio? Quadro d insieme della decorrenza del termine nel periodo transitorio I termini di decadenza dell azione risarcitoria per lesione di interessi legittimi La questione di costituzionalità della introduzione di un termine di decadenza La decorrenza del termine di decadenza VIII

5 Quando decorre il termine di decadenza dell azione risarcitoria autonoma? Quando decorre il termine nelle azioni risarcitorie precedute da azione di annullamento? La inammissibilità dell azione di annullamento rende inammissibile anche l azione risarcitoria? Quando decorre il termine nelle azioni in cui si chiede il risarcimento del danno da ritardo? Il termine del danno da ritardo nel periodo transitorio. 147 CAPITOLO 4 L AZIONE DI CONDANNA GENERICA E LA CON- DANNA PROVVISIONALE 1. La condanna generica Distinzione da istituti simili Ha una funzione la condanna generica nel processo amministrativo? È ammissibile l azione di condanna generica nel processo amministrativo? La tesi della giurisprudenza prevalente La tesi minoritaria che ammette l istituto Gli argomenti della dottrina a favore dell ammissibilità dell azione Il codice del processo amministrativo apre all azione di condanna generica? Le prime sentenze successive all entrata in vigore del codice del processo Una domanda di condanna generica può essere convertita in una domanda di condanna con fissazione dei criteri ex art. 34, co. 4, c.p.a.? Si può ottenere in ottemperanza la quantificazione del danno di una condanna generica? Cosa resta al giudice amministrativo? La condanna provvisionale Cosa si intende per condanna provvisionale nel processo civile e cosa, invece, nel processo amministrativo? L ammissibilità nel processo amministrativo della condanna provvisionale ex art. 278, co. 2, c.p.c IX

6 2.3. L ammissibilità nel processo amministrativo della condanna provvisionale nel significato dell art. 8, co. 2, l. 205/ CAPITOLO 5 L AZIONE DI ADEMPIMENTO 1. Perché l azione di adempimento è lo strumento più immediato di tutela dell interesse legittimo pretensivo? Esiste una tipologia di azione che possa tutelare in modo ancor più immediato l interesse pretensivo? La prima norma processuale esplicita che prevede una ipotesi di azione di adempimento Il passaggio dall azione di adempimento nel solo silenzio all azione di adempimento generale Come si concilia l azione di adempimento con il riesercizio del potere? Le azioni di adempimento tipiche previste nella versione originaria del codice del processo amministrativo La discussione sull ammissibilità dell azione generale di adempimento nel sistema del codice del processo amministrativo La soluzione dell Adunanza plenaria: l azione di adempimento generale ed atipica è ammessa Ricostruzioni giurisprudenziali alternative sulla azione di adempimento: la IV sezione smentisce l Adunanza plenaria Il secondo decreto correttivo introduce espressamente nel codice l azione generale di adempimento Lo statuto dell azione di adempimento atipica, seguendo la sistematica dell Adunanza plenaria n. 3 del 2011 e del secondo decreto correttivo L accessorietà Che tipo di pronuncia deve essere emessa nel caso in cui sia presentata un azione di adempimento autonoma? Non è ammessa l azione di adempimento autonoma neanche nella giurisdizione su diritti? L azione di adempimento deve essere, oltre che accessoria, anche contestuale all azione di annullamento? È possibile proporre l azione di adempimento con motivi aggiunti al ricorso principale contenente la domanda di annullamento? X

7 11.3. Quali sono i termini entro cui proporre l azione di adempimento atipica? L ambito di applicazione dell azione di adempimento: solo attività vincolata? L azione di adempimento atipica può essere utilizzata anche nell attività discrezionale? La soluzione del Tar Lombardia n del 2011: l attività a discrezionalità esaurita dopo il secondo diniego Quadro d insieme delle condizioni cui è subordinata l azione di adempimento nell attività vincolata ed in quella a discrezionalità esaurita CAPITOLO 6 LE AZIONI PETITORIE E POSSESSORIE 1. Introduzione La posizione tradizionale Come incidono sull ammissibilità di questo tipo di azioni il d.lgs. 80/98 e la l. 205/00? Gli orientamenti successivi alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del La posizione delle Sezioni Unite sul giudice dell azione petitoria o possessoria Le novità conseguenti all entrata in vigore del codice del processo amministrativo Le prime pronunce successive al codice del processo amministrativo: ancora inammissibili le azioni possessorie? CAPITOLO 7 LE AZIONI PROPONIBILI DALLE PARTI RESI- STENTI: IL RICORSO INCIDENTALE di FABRIZIO FORNATARO 1. Il ricorso incidentale come strumento di dilatazione del thema decidendum: i tipi di ricorso incidentale e le azioni proponibili. La giurisdizione generale di legittimità e la giurisdizione esclusiva L individuazione delle parti processuali che possono esperire azioni proponendo ricorso incidentale XI

8 3. Profili strettamente processuali in ordine alle modalità di proposizione delle azioni mediante ricorso incidentale Facoltatività dell impugnazione principale e riflessi sul ricorso incidentale: le peculiarità in materia di appalti nel rapporto tra aggiudicazione provvisoria e aggiudicazione definitiva L ordine di esame delle domande proposte con il ricorso principale e con il ricorso incidentale: l evoluzione dell Adunanza Plenaria dal 2008 al CAPITOLO 8 AZIONE ESECUTIVA E PROCESSO AMMINISTRA- TIVO di FABRIZIO FORNATARO 1. L attuazione delle decisioni giurisdizionali tra esecuzione forzata e giudizio di ottemperanza Le differenze di struttura tra il giudizio innescato dall esperimento dell azione di esecuzione forzata e quello conseguente alla proposizione dell azione di ottemperanza La scelta tra azione esecutiva e azione di ottemperanza in presenza di condanne al pagamento di una somma di denaro Caratteri peculiari dell azione di ottemperanza Profili processuali peculiari dell azione di ottemperanza Le decisioni per le quali può essere proposta l azione di ottemperanza Quali sono i presupposti per la proposizione dell azione di ottemperanza? La legittimazione attiva e passiva all azione di ottemperanza Profili temporali dell azione di ottemperanza CAPITOLO 9 IL CUMULO DELLE AZIONI NEL PROCESSO AMMI- NISTRATIVO di FABRIZIO FORNATARO 1. Il concetto di cumulo di azioni La disciplina anteriore al codice del processo amministrativo Le novità introdotte dall art. 32 del codice del processo amministrativo XII

9 3.1. Quale disciplina riserva il codice del processo amministrativo al cumulo delle azioni? Il codice individua delle ipotesi di cumulo necessario? Come si regola la competenza giurisdizionale in caso di cumulo di azioni? Cosa accade quando il cumulo non riflette situazioni di connessione oggettiva? È configurabile un cumulo di domande tra loro subordinate? La giurisprudenza ha applicato l art. 32 c.p.a in un ottica di ampliamento delle ipotesi di cumulo? Cumulo di domande e conversione del rito Quale disciplina processuale si applica in presenza di un cumulo di domande sottoposte a riti speciali diversi da quello delineato dagli artt. 119 e 120 c.p.a.? La conversione opera se le domande sono state proposte cumulativamente ma in via subordinata? CAPITOLO 10 LA CONVERSIONE DELLE AZIONI 1. Introduzione Che rapporto c è tra conversione delle azioni e conversione del rito? Da dove nasce il principio della conversione delle azioni? Quali sono i limiti entro cui può essere convertita l azione originariamente proposta in modo non corretto? Quali obblighi procedurali comporta la conversione di un azione in altra soggetta a differente rito? Le indicazioni dell Adunanza plenaria Quali sono i presupposti per ottenere l errore scusabile per le facoltà difensive da cui si è decaduti a seguito della conversione del rito? La conversione del ricorso per ottemperanza in azione di annullamento Perché possa essere disposta la conversione è necessario che siano formulati motivi di impugnazione? Perché possa essere disposta la conversione è necessario che non penda altro ricorso contenente già la domanda di annullamento? XIII

10 7. La conversione dell azione di annullamento in giudizio di ottemperanza La soluzione del Consiglio di Stato Quali oneri formali deve rispettare il ricorso perché possa essere disposta la conversione? Perché possa essere disposta la conversione è necessario che non penda altro ricorso contenente già la domanda di ottemperanza? La conversione del giudizio sul silenzio in ricorso in ottemperanza (o viceversa) La conversione del ricorso per ottemperanza al giudicato in ricorso per ottemperanza a sentenza provvisoriamente esecutiva La conversione della azione cautelare in azione sul merito del giudizio La conversione del ricorso incidentale in ricorso principale La conversione dell azione di condanna generica in azione di condanna con indicazione dei criteri ex art. 34, co. 4, c.p.a La conversione dell azione di accertamento in azione di adempimento La conversione dell azione di accertamento in azione ex art c.c Le regole speciali sulla conversione delle azioni nell impugnazione della d.i.a La soluzione dell Adunanza plenaria CAPITOLO 11 L ABUSO DEL PROCESSO 1. Introduzione Come nasce l istituto dell abuso del processo? Quali sono gli elementi costitutivi dell abuso del processo? Quali conseguenze derivano dall applicazione dei principi sull abuso del processo al sistema delle azioni proponibili nel processo amministrativo? Conseguenze sull interesse a ricorrere Conseguenze sul potere di azione L istituto dell abuso del processo è esportabile anche nel processo amministrativo? La soluzione del Consiglio di Stato n. 656 del Il recepimento dell istituto nella giurisprudenza successiva Qual è la sanzione processuale per l abuso del processo? XIV

11 7. Casistica degli strumenti processuali dichiarati inammissibili per abuso del processo L eccezione di giurisdizione in grado di appello L azione risarcitoria autonoma Indice analitico XV