INDICE GENERALE. Premessa...XXI PARTE PRIMA IL DIRITTO DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

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1 INDICE GENERALE Premessa...XXI PARTE PRIMA IL DIRITTO DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI COS È LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE? UNA NOZIONE A GEOMETRIE VARIABILI Premessa Enti pubblici e soggetti privati: rilevanza e labilità della distinzione I criteri classici di distinzione degli enti pubblici da quelli privati I limiti alla pubblicizzazione legislativa Al confine tra il diritto privato ed il diritto pubblico: i cd. enti pubblici in forma societaria Le norme pubblicistiche applicabili agli enti pubblici societari Questioni connesse di giurisdizione: l art. 7, co. 2, c.p.a La nozione comunitaria di Pubblica Amministrazione L organismo di diritto pubblico Classificazione degli enti pubblici L esercizio privato di pubbliche funzioni I L AZIONE AMMINISTRATIVA: NOZIONE E PRINCIPI La funzione amministrativa nel quadro dei poteri pubblici L attività amministrativa Rapporti con il potere politico: la controversa nozione di atto politico Anche gli atti di diritto privato della P.A. rientrano nella nozione lata di attività amministrativa Classificazioni dell attività amministrativa... 21

2 IV 3. I principi costituzionali dell attività amministrativa I principi comunitari II LE FONTI Introduzione al tema L individuazione delle fonti secondarie: le differenze rispetto agli atti amministrativi generali I regolamenti La classificazione dei regolamenti governativi Il riparto del potere regolamentare tra Stato e Regioni: il nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione Segue. La tutela giurisdizionale nei confronti dei regolamenti illegittimi: il controllo di costituzionalità e la tutela innanzi al G.O Segue. Il sindacato del giudice amministrativo sui regolamenti: dalla tradizione dell impugnazione nel termine decadenziale alla nuova frontiera della disapplicazione Il problema della disapplicazione degli atti amministrativi generali: i bandi di gara e di concorso Gli statuti ed i regolamenti degli enti locali Le fonti secondarie dubbie: le ordinanze di necessità ed urgenza Gli altri atti di dubbia natura giuridica Le norme interne Le consuetudini Le linee guida dell ANAC PARTE SECONDA LE SITUAZIONI SOGGETTIVE IL POTERE AMMINISTRATIVO Il potere amministrativo nel quadro delle situazioni soggettive pubbliche Potere e legalità Il potere discrezionale: la discrezionalità amministrativa Discrezionalità amministrativa e merito Tutela giurisdizionale La discrezionalità tecnica: nozione e classificazioni I cd. comportamenti amministrativi costituenti esplicazione dinamica del potere pubblico... 54

3 V 5.1. I comportamenti amministrativi nella giurisdizione esclusiva I comportamenti amministrativi nella giurisdizione di legittimità I L INTERESSE LEGITTIMO Le situazioni giuridiche soggettive in generale I diritti soggettivi L interesse legittimo Classificazione degli interessi legittimi La differenza tra diritti e interessi come criterio di riparto della giurisdizione (rinvio) La tutela giurisdizionale dell interesse legittimo: dalla tutela tipica di solo annullamento alla tutela piena e atipica Interessi superindividuali Forme di tutela degli interessi collettivi Segue. Un nuovo modello di tutela degli interessi collettivi: la class action consumeristica e l azione di classe nei confronti della P.A Interessi di fatto ed interessi amministrativamente protetti PARTE TERZA L ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA L ARCHITETTURA PLURALISTICA DELL ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA: I RAPPORTI TRA CENTRO E PERIFERIA I principi costituzionali in tema di organizzazione della P.A Il pluralismo della P.A Lo Stato L organizzazione ministeriale: il Governo e i Ministeri Le agenzie Le strutture di raccordo Il Presidente del Consiglio dei Ministri e la Presidenza del Consiglio dei Ministri CNEL, Consiglio di Stato, Corte dei conti L intervento dello Stato nell economia Gli enti pubblici territoriali I rapporti tra centro e periferia nella L. Cost. n. 3 del Il principio di sussidiarietà nel nuovo art. 118 Cost Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale... 83

4 VI 5. I singoli enti territoriali: le Regioni Gli enti locali I Comuni Le Province e le Città Metropolitane Gli istituti della partecipazione popolare I LA STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI La soggettività giuridica delle Amministrazioni Pubbliche L imputazione giuridica Nozione di organo Rapporto organico La struttura organizzativa della P.A Gli uffici Rapporto di servizio, munus e officium Classificazioni degli organi e degli uffici Segue. La competenza Il difetto di competenza: acompetenza, incompetenza assoluta, incompetenza relativa Il trasferimento dell esercizio della competenza in generale La delega L avocazione La sostituzione I conflitti di competenza La prorogatio degli organi Il funzionario di fatto La negotiorum gestio Relazioni organizzative Gerarchia Direzione Coordinamento Controllo II IL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI In principio fu il pubblico impiego La cd. privatizzazione del pubblico impiego e la più recente evoluzione normativa Gli interventi legislativi post Riforma Brunetta Ambito soggettivo e oggettivo della riforma La dirigenza pubblica Distinzione politica/amministrazione e riforma della dirigenza

5 VII 4.2. Gli strumenti di collegamento tra organi di governo e organi burocratici di vertice Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali: natura sostanziale e regime processuale. Inconferibilità e incompatibilità Lo spoil system La giurisdizione non esclusiva del G.O. per i rapporti privatizzati Alcune zone opache Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali Segue. I poteri del G.O La giurisdizione esclusiva del G.A. per le categorie non privatizzate V I CONTROLLI Sezione I. I controlli sugli atti L attività di controllo in generale Classificazioni dei controlli sugli atti La dequotazione del controllo sugli atti e la successiva inversione di rotta del Legislatore Problematiche processuali I controlli di efficienza I controlli gestionali esterni La compatibilità con la Costituzione Il sindacato giurisdizionale sugli atti di controllo La legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questione di costituzionalità o questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia I controlli gestionali interni PARTE QUARTA L ATTIVITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA: L ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI Nozione e fonti Il diritto di accesso: natura giuridica Disciplina Accesso ad attività di diritto privato e di soggetti privati Accesso e riservatezza

6 VIII 3.3. L accesso nei confronti delle Amministrazioni Indipendenti e nelle materie speciali La tutela processuale La tutela giustiziale innanzi alla Commissione per l accesso o al difensore civico L accesso civico (D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, come modificato dal D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97) I IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Nozione e struttura Il procedimento amministrativo nella L. n. 241/1990: i principi Il responsabile del procedimento La partecipazione al procedimento amministrativo L avviso di avvio del procedimento: destinatari e contenuto I soggetti legittimati a partecipare pur se non destinatari della comunicazione obbligatoria di avvio Forme e modalità della partecipazione Il preavviso di provvedimento negativo (art. 10-bis, L. n. 241/1990) Segue. Termini e motivazione La semplificazione del procedimento amministrativo La conferenza di servizi Natura giuridica Il D.Lgs. n. 127/2016 in attuazione della Legge Madia: il riordino della conferenza di servizi La conferenza di servizi istruttoria La conferenza di servizi decisoria La conferenza di servizi preliminare Le modalità di svolgimento della conferenza di servizi La decisione finale della conferenza Il superamento del dissenso: il nuovo art. 14-quinquies II IL SILENZIO AMMINISTRATIVO Il comportamento inerte della Pubblica Amministrazione Il silenzio-inadempimento Obbligo di provvedere e procedimento di formazione del silenzio-inadempimento Diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il silenzio-rifiuto Il danno da ritardo La disciplina dell azione avverso il silenzio-inadempimento

7 IX 2.5. Il nuovo meccanismo sostitutivo Il silenzio assenso Tratti distintivi rispetto alla d.i.a./s.c.i.a Adozione di un provvedimento espresso successivo Silenzio assenso tra Amministrazioni Pubbliche: il nuovo art. 17-bis, Legge n. 241/ Il silenzio diniego Il silenzio rigetto in materia di ricorso gerarchico Il silenzio facoltativo e il silenzio devolutivo La segnalazione certificata di inizio attività Il Decreto Scia Il Decreto Scia La natura della s.c.i.a. e la tutela del terzo I poteri della P.A. dopo la presentazione della s.c.i.a La giurisdizione esclusiva in materia di s.c.i.a V IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il provvedimento amministrativo: nozione e caratteri Elementi costitutivi del provvedimento Perfezione, efficacia e validità La struttura Segue. La motivazione Le diverse tipologie di provvedimento Autorizzazioni e concessioni I provvedimenti ablatori I provvedimenti ablatori reali, personali e obbligatori I provvedimenti sanzionatori I provvedimenti di secondo grado Gli atti che non sono provvedimenti Capitolo V L INVALIDITÀ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO L invalidità del provvedimento amministrativo La nullità (art. 21-septies, L. n. 241/1990) L inesistenza L annullabilità (art. 21-octies, L. n. 241/1990) I vizi di legittimità dell atto amministrativo I vizi non invalidanti Profili processuali I vizi di merito Capitolo VI I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI DI SECONDO GRADO Provvedimenti amministrativi di secondo grado e autotutela

8 X 2. Il potere della P.A. di riesaminare i propri atti Il riesame con esito demolitorio L annullamento d ufficio (art. 21-nonies, L. n. 241/1990) La revoca del provvedimento amministrativo (art. 21- quinquies, L. n. 241/1990) I criteri per la quantificazione dell indennizzo L autotutela nella Conferenza di servizi Il riesame con esito conservativo Il riesame con esito confermativo Capitolo VII GLI ACCORDI PUBBLICI Nozione Accordi tra P.A. e privati La natura giuridica degli accordi ex art. 11, L. n. 241/ Le distanze tra le due tesi si accorciano con il Codice del processo amministrativo La disciplina sostanziale degli accordi Recesso unilaterale Casisitica Gli accordi tra Pubbliche Amministrazioni: gli accordi di programma Capitolo VIII I CONTRATTI DELLA P.A L attività pubblica di diritto privato L autonomia contrattuale della P.A. ed i limiti alla funzione pubblica La classificazione dei contratti pubblici La nozione di appalto pubblico La nozione di concessione pubblica e il confine mobile con gli appalti Le nuove figure di confine tra appalti e concessioni: i nuovi partenariati pubblico privato e, in particolare, il contratto di disponibilità La formazione del contratto: l evidenza pubblica L evidenza pubblica nei contratti passivi di appalti e concessioni Le fasi della procedura di evidenza pubblica I concorrenti alle procedure per la stipula dei contratti pubblici I requisiti di partecipazione

9 XI 6.2. Le forme di partecipazione congiunta alle gare pubbliche: i raggruppamenti temporanei di imprese e l avvalimento Il riparto di giurisdizione Il nuovo processo dei contratti pubblici La sorte del contratto in caso di annullamento dell aggiudicazione PARTE QUINTA LA RESPONSABILITÀ LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE La responsabilità civile della P.A.: profili generali e natura La responsabilità della P.A. per lesione di diritti soggettivi La responsabilità contrattuale La responsabilità aquiliana La responsabilità precontrattuale La responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi La natura della responsabilità della P.A Gli elementi strutturali dell illecito Il risarcimento tra interessi oppositivi e interessi pretensivi I danni da ritardo L elemento soggettivo Giurisdizione e profili processuali La pregiudiziale amministrativa e la (autonoma) azione risarcitoria Risarcimento del danno in sede di ottemperanza e in corso di giudizio L obbligazione risarcitoria della P.A.: Il risarcimento per equivalente Segue. Il risarcimento in forma specifica I LA RESPONSABILITÀ NEI CONFRONTI DELLA P.A Profili generali La responsabilità amministrativa I presupposti Il danno La responsabilità contabile La responsabilità disciplinare La responsabilità dirigenziale

10 XII PARTE SESTA IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DEL TERRITORIO I BENI PUBBLICI Le categorie di beni pubblici: i beni demaniali I beni patrimoniali indisponibili I beni patrimoniali disponibili Utilizzazione dei beni pubblici Segue. La concessione di beni pubblici I diritti reali pubblici su beni altrui La tutela dei beni pubblici Beni privati di interesse pubblico I URBANISTICA, EDILIZIA, AMBIENTE L urbanistica: nozione e riparto di competenze tra Stato e Regioni Gli strumenti di pianificazione: il piano regolatore generale Vincoli di inedificabilità e standard urbanistici I nuovi strumenti di pianificazione del territorio L edilizia I titoli abilitativi e l attività edilizia libera L abusivismo e la sanatoria edilizia L ambiente Principi Strumenti e istituti di tutela L informazione ambientale I danni all ambiente e la tutela risarcitoria II L ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ Caratteri generali e fondamenti costituzionali dell espropriazione per pubblica utilità Fattispecie non espropriative ed espropriazione di valore Fonti ed elementi dell espropriazione Il procedimento espropriativo L indennizzo Conclusioni L occupazione appropriativa Profili di criticità dell istituto, tra oscillazioni giurisprudenziali e moniti sovranazionali Il regime del risarcimento

11 XIII 5.3. L occupazione usurpativa L acquisizione sanante e l utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico La giurisdizione in materia espropriativa PARTE SETTIMA IL DIRITTO AMMINISTRATIVO DEL MERCATO LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI Caratteri generali Peculiarità delle Autorità Indipendenti: sul piano oggettivo Autorità di settore o trasversali, di regolazione o di vigilanza e sul piano soggettivo: l indipendenza La copertura costituzionale Natura giuridica delle Authorities Funzioni e poteri Procedimento e accesso La tutela giurisdizionale avverso le Authorities Il riparto di giurisdizione Il rito Responsabilità civile delle Autorità per omessa vigilanza La nuova legittimazione processuale dell Antitrust e dell ANAC I I SERVIZI PUBBLICI Definizione di servizio pubblico La teoria del servizio pubblico in senso soggettivo Segue le teorie del servizio pubblico in senso oggettivo e misto La normativa europea La riforma del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104/2010) La riforma degli enti locali e del Titolo V della Costituzione Servizi pubblici locali di rilevanza economica e privi di rilevanza economica Lo statuto dei servizi di rilievo economico Affidamenti in house La positivizzazione dell in house Il controllo analogo La dedizione prevalente La partecipazione pubblica totalitaria L in house è una regola o un eccezione?

12 XIV 6. La cooperazione tra pubbliche amministrazioni: il partenariato pubblico-pubblico La gestione del servizio pubblico locale da parte di società miste PARTE OTTAVA LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CENNI STORICI La giustizia amministrativa Evoluzione storica La legge abolitrice del contenzioso amministrativo e l istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato Le tappe intermedie tra la Legge Crispi del 1889 e la Costituzione La Costituzione repubblicana L evoluzione normativa successiva all entrata in vigore della Costituzione Il Codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104/ 2010) e i relativi decreti correttivi (D.Lgs. nn. 195/2011 e 160/2012) I LA TUTELA IN SEDE AMMINISTRATIVA Principi generali Nozione e classificazione dei ricorsi amministrativi Caratteri comuni dei ricorsi amministrativi Gli elementi del ricorso Il procedimento per la decisione del ricorso Il ricorso gerarchico Il ricorso in opposizione Il ricorso straordinario al Capo dello Stato Trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale e procedimento II IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA GIUDICE AMMINISTRATIVO E GIUDICE ORDINARIO I diversi criteri di riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario

13 XV 2. La giurisdizione del G.A La giurisdizione di legittimità ed il criterio di individuazione della causa petendi I diritti non affievolibili La giurisdizione per connessione La giurisdizione esclusiva Il nuovo modello di giurisdizione esclusiva alla luce delle sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006 della Consulta Servizi pubblici Affidamento di lavori, servizi e forniture Edilizia, urbanistica ed espropriazione Occupazione acquisitiva ed usurpativa Il pubblico impiego non privatizzato Accordi, revoca e provvedimenti violativi o elusivi del giudicato Le altre materie devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A Il risarcimento del danno La cd. translatio iudicii V LA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO NEI CONFRONTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE I limiti esterni della giurisdizione ordinaria ricavabili dall art. 2 LAC e dall art. 103 Cost. in relazione al criterio della causa petendi Il Giudice ordinario può conoscere di interessi legittimi? Il problema della giurisdizione esclusiva del G.O Le singole ipotesi di giurisdizione esclusiva del G.O La g.e. in materia di pubblico impiego privatizzato La giurisdizione del G.O. in tema di tutela della privacy, di sanzioni amministrative e di sanzioni irrogate dall ANAC I limiti interni della giurisdizione del G.O L art. 4 LAC: poteri di cognizione e poteri di decisione La nozione di atto amministrativo ex art. 4 LAC La disapplicazione I controversi rapporti tra gli artt. 4 e 5 LAC La disapplicazione da parte del giudice penale: in particolare la cd. disapplicazione in malam partem Impugnazione e disapplicazione nel contenzioso sul pubblico impiego privatizzato (art. 63 TUPI) Le azioni proponibili Casistica

14 XVI Capitolo V IL PROCESSO AMMINISTRATIVO Sezione I. Caratteri generali del processo amministrativo Il processo amministrativo I principi generali del processo amministrativo Le tre giurisdizioni del G.A La giurisdizione di legittimità Le azioni esperibili nei confronti della P.A La giurisdizione di merito La giurisdizione esclusiva I soggetti Questioni di giurisdizione La competenza territoriale dei TAR Sezione II. Il processo di primo grado Il ricorso Il termine per ricorrere La notificazione e il deposito del ricorso La costituzione delle parti in giudizio Il ricorso incidentale I ricorsi incidentali reciprocamente escludenti L intervento in giudizio L istruzione probatoria I mezzi di prova La trattazione del ricorso Le vicende anomale del processo Decisione del ricorso Le tipologie di pronunce Segue. La condanna alle spese I riti speciali Sezione III. Le impugnazioni Le impugnazioni L appello Segue. La conclusione del giudizio di appello I rimedi contro le sentenze d appello Revocazione L opposizione di terzo Il ricorso per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione Sezione IV. Il giudizio di ottemperanza I caratteri del giudizio di ottemperanza Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del G.O Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del G.A

15 XVII 4. La disciplina del giudizio di ottemperanza I rimedi per la mancata esecuzione anche dopo il giudizio di ottemperanza: le astreintes Sezione V. La tutela cautelare Caratteri generali Il nesso di strumentalità al giudizio di merito Il remand Struttura della tutela cautelare Il procedimento cautelare La tutela cautelare ante causam La tutela presidenziale monocratica La tutela cautelare nel c.d. rito appalti Capitolo VI LE GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI La giurisdizione della Corte dei conti Il contenzioso contabile Il contenzioso pensionistico L impugnazione delle decisioni della Corte dei conti Le novità introdotte dalla Riforma Madia: il nuovo Codice di giustizia contabile I Tribunali delle Acque Il contenzioso tributario INDICE ANALITICO