Sintesi n.11: i contratti di prestazione energetica

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1 Sintesi n.11: i contratti di prestazione energetica La normativa europea e nazionale pone in capo alla Pubblica Amministrazione (PA) numerosi obblighi in termini di risparmio energetico: Pacchetto Clima Energia , entro il 2020: riduzione del 20% dei consumi finali di energia, rispetto al 2005; riduzione del 20% di emissioni di CO2, rispetto al 1990; 20% consumi finali coperti da rinnovabili (per l Italia il 17%, ripartito a livello regionale per fonti elettriche e termiche). Programmazione Comunitaria : il regolamento UE n.1303/2013 pone lo sviluppo sostenibile quale obiettivo trasversale, in relazione all impiego dei fondi comunitari. Il medesimo regolamento, attraverso l obiettivo tematico quattro, rubricato sostenere la transizione verso un economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori, fissa quale priorità d investimento il sostegno all efficienza energetica, la gestione intelligente dell energia e l uso dell energia rinnovabile nelle infrastrutture pubbliche, compresi gli edifici pubblici.. Lo stesso obiettivo tematico è stato recepito dall Accordo di Partenariato Italia-Commissione europea Direttiva 2010/31/UE sulle prestazioni energetiche nell edilizia, recepita con il D.L. 4 giugno 2013 n. 63 (conv. con Legge n. 90, del 3 agosto 2013). La stessa Direttiva stabilisce che a partire dal 1 Gennaio 2021: tutti gli edifici di nuova costruzione siano a energia prossima allo zero, il fabbisogno energetico sia coperto in misura molto significativa da energia derivante da fonti rinnovabili, compresa quella prodotta in loco o nelle vicinanze. Gli stessi requisiti, ma a partire dal 1 Gennaio 2019, sono applicati per i nuovi edifici pubblici. Direttiva 2012/27/UE, recepita con il D.Lgs. 102/2014. Tale Direttiva stabilisce, tra l altro, che, dal 1 gennaio 2014, il 3 % della superficie coperta utile totale (dal 2015 edifici > 250m 2 ) degli edifici riscaldati, e/o raffreddati, di proprietà delle amministrazioni centrali e dalle stesse occupati sia oggetto di ristrutturazione annuale. Direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici - abrogazione della direttiva 93/76/CEE, recepita con il D.Lgs. 115/2008.

2 Direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell edilizia, recepita con il D.Lgs. n. 192 del 19 agosto La normativa nazionale in materia di efficienza energetica (EE) è un settore giuridico relativamente nuovo (le prime disposizioni in materia di prestazioni energetiche degli edifici risalgono alla Legge n. 10 del 9 gennaio 1991) e non è articolata in un unico corpo normativo. Le numerose norme esistenti sono, inoltre, sottoposte a continue modifiche normative. Questo determina una difficoltà a monte nell individuazione dello strumento giuridico più adatto ed efficace nell ambito della pianificazione strategica relativa a interventi di EE, e una difficoltà, a valle, ad instaurare con il mercato un dialogo tecnico-operativo, proprio in ragione dell instabilità - e dell insufficienza - della normativa di settore in materia di EE. Alle difficoltà di carattere normativo si devono aggiungere le difficoltà tecniche, legate alla complessità degli interventi (vedi sintesi n.11) e i vincoli di spesa, posti in capo alla PA, in materia di investimenti. Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) può fornire una risposta a queste criticità, a patto che le ASL si dotino di personale in grado di individuare la misura - o l insieme di misure - più adatte al raggiungimento di un dato obiettivo strategico e in grado di gestire l intervento in un settore relativamente innovativo. I contratti In campo energetico si distinguono tre tipologie di contratti: 1. i contratti di fornitura di combustibile: oggetto del contratto è la semplice fornitura del combustibile (metano, gasolio, ecc.), la gestione dell impianto resta in capo al proprietario dell impianto o a un altro soggetto; 2. i contratti di fornitura di energia 1 (Energy Supply Contracting): riguardano la conduzione e la manutenzione (O&M) di un impianto di generazione di energia da parte di un fornitore che lo gestisce, a suo completo rischio, sulla base di un contratto di medio-lungo termine. La finalità è di ottimizzare i processi di produzione dell energia e conseguire, quindi, vantaggi sia economici, sia ambientali. Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano la riqualificazione degli impianti e la loro gestione, l approvvigionamento del combustibile e la vendita finale di energia utile. La remunerazione del servizio consiste nel pagamento, da parte del cliente, dell energia utile fornita all edificio, o alle singole unità immobiliari, misurata con dei contabilizzatori di calore, detti in gergo conta-calorie. Sono contratti di fornitura di energia i contratti grado-giorno, calore, servizio energia e servizio energia plus. I contratti di fornitura di energia, sebbene incentivino il fornitore a mantenere gli impianti di generazione calore efficienti, non incorporano (salvo, in parte, il servizio energia plus) obiettivi di miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici. 3. i contratti di prestazione energetica (Energy Performance Contracting EPC): a differenza dei contratti di fornitura di energia, l oggetto dell EPC è la riqualificazione e la gestione del sistema edificio-impianti, finalizzati al conseguimento di un miglioramento della performance energetico-ambientale, espressa in termini di 1. 1 Fonte: ENEA (2013), Guida ai Contratti di Prestazione Energetica negli Edifici Pubblici.

3 risparmio sull energia consumata. Lo stesso costituisce la remunerazione del servizio. L evoluzione delle definizioni normative del contratto EPC Art. 2, comma 1, lett. l del D.Lgs 115/2008: accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore riguardante una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, in cui i pagamenti a fronte degli investimenti in siffatta misura sono effettuati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente.. Art. 2, par. 27, Direttiva 2012/27/UE: accordo contrattuale tra il beneficiario e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, laddove siano erogati investimenti (lavori, forniture o servizi) nell'ambito della misura in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari.. Art. 2, comma 1, lett. n) del D.Lgs 102/2014: accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il potere negoziale e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, dove gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari.. Il finanziamento tramite terzi e le ESCO Un contratto EPC prevede, quindi, la realizzazione di determinati investimenti, sull edificio e sugli impianti, finalizzati a ridurre i consumi di energia. La caratteristica di questa operazione è che gli investimenti non sono finanziati dal proprietario dell immobile, ma dal fornitore del servizio energetico il quale rientrerà dell investimento iniziale gestendo l edificio e remunerandosi con i risparmi derivanti dal minor consumo di energia conseguito. Tali risparmi sono garantiti contrattualmente trasferendo, in capo al fornitore, il rischio che gli interventi realizzati non raggiungano gli obiettivi prefissati. Un intervento di EE può, quindi, basarsi su un contratto di tipo EPC e può essere finanziato attraverso uno schema detto finanziamento tramite terzi (FTT). Le controparti contrattuali sono il proprietario dell edificio e una Energy Service Company (ESCO). La ESCO è definita come: persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici 2 ovvero altre misure di miglioramento dell efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti. 3. Come emerge già dalla definizione, la ESCO ha per obiettivo il miglioramento dell efficienza energetica e, per fare questo, si assume un certo margine di rischio. Il contratto di EPC 2 Il servizio energetico è definito dall art. 2 comma 1 lettera mm) della D.lgs 102/2014 come: la prestazione materiale, l'utilità o il vantaggio derivante dalla combinazione di energia con tecnologie ovvero con operazioni che utilizzano efficacemente l'energia, che possono includere le attività di gestione, di manutenzione e di controllo necessarie alla prestazione del servizio, la cui fornitura è effettuata sulla base di un contratto e che in circostanze normali ha dimostrato di portare a miglioramenti dell'efficienza energetica e a risparmi energetici primari verificabili e misurabili o stimabili.. 3 Art. 2, co. 1, lett. I D.lgs 115/2008, definizione mutuata dall art. 3, co.1, lett. i) della Direttiva 2006/32/CE.

4 deve, quindi, identificare e disciplinare il trasferimento del rischio. Il rischio non può essere trasferito completamente in capo alla ESCO, ma si trasferirà quella parte di rischio che lo stesso è in grado di gestire in maniera ottimale. Nel caso dell efficienza energetica, ad esempio, un rischio è dato dai comportamenti d uso degli utenti degli edifici, che potrebbero, infatti, incidere in modo significativo sui consumi (es. tenendo aperte le finestre d inverno o d estate). In questo caso deve essere definito, e diventa parte integrante del contratto, un codice comportamentale che disciplini il comportamento degli utenti. L ESCO si farà, invece, carico degli errori di progettazione degli interventi o di determinazione del risparmio potenziale. Il FTT è lo schema con cui si finanzia un operazione di EE. Esso prevede la partecipazione al progetto di un soggetto terzo (che può essere la stessa ESCO o altro soggetto), che fornisce le disponibilità finanziarie necessarie alla realizzazione dell intervento desiderato. Gli elementi caratterizzanti il FTT sono costituiti dalla: sussistenza di un flusso di cassa stabile, originato dai risparmi energetici conseguiti; circostanza che il soggetto finanziatore si ripaga in un periodo di tempo ragionevolmente contenuto, dei costi di intervento e di gestione dell impianto. Detto in altri termini, il proprietario dell immobile, la ASL, sottoscrive un contratto di EPC con la ESCO. Quest ultima presta il servizio energetico, facendosi carico degli investimenti relativi agli impianti e, laddove necessari, quelli riguardanti l immobile. La ASL versa alla ESCO un canone corrispondente al costo storico di fornitura energia. La ESCO remunera gli investimenti sostenuti attraverso la differenza tra il canone percepito e il costo effettivo dell energia consumata. I modelli di finanziamento maggiormente utilizzati sono di tre tipi: Shared saving (risparmio condiviso): in base ai dati forniti dall audit dell intervento, in relazione al capitale investito e ai tempi di rientro, la ESCO e la ASL condividono fin da subito, in proporzioni stabilite, i risparmi ottenuti; First Out (cessione globale limitata): la ASL potrebbe riconoscere alla ESCO, per un periodo di tempo limitato, il 100% dei risparmi conseguiti, grazie all intervento

5 finanziato dalla stessa, per poi subentrare integralmente nella fruizione di tali risparmi, una volta che l investimento è stato ripagato; Guaranteed saving (risparmio garantito): la ESCO si fa carico della progettazione, realizzazione e gestione degli interventi e garantisce il risultato, in termini di risparmio energetico ed economico, anche nei confronti degli enti finanziatori del progetto. Sono possibili altre soluzioni condivise con la ASL e adattate alle sue specifiche esigenze, ma in tutti i casi la ESCO si assume, almeno in parte, il rischio dell esito degli interventi proposti. L affidamento dei contratti per l efficienza energetica Per quel che concerne l EPC, si tratta di un contratto nominato, in quanto previsto dal legislatore, MA atipico, poiché privo di una compiuta disciplina legislativa. È un contratto di durata. L affidamento di tale contratto è regolato dall art. 15, D.Lgs. 115/2008, che però non ne disciplina in maniera puntuale le relative modalità di affidamento, MA dispone che per l affidamento degli appalti pubblici aventi a oggetto la gestione dei servizi energetici ( ) : si ricorra alla previa selezione degli operatori economici (OE) che possono presentare le offerte, ai sensi dell art. 55 del Codice appalti (il Codice 4 ): procedure aperte e ristrette; si applichi il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell art. 83 del Codice. Nella pratica, anche a causa di questo cattivo raccordo tra le norme specifiche in materia di EE e appaltistiche, sono utilizzate dalle SA forme procedurali e contrattuali che fanno riferimento ad alcune delle tipologie di PPP previste dal Codice. Vademecum Operativo Il seguente quadro di sintesi è stato elaborato sulla base delle indicazioni contenute nella Guida EPEC (European Public-Private Partnership Expert Centre), integrandola e adattandola sulla base delle specificità procedimentali delineate dal Codice e dal Regolamento attuativo del Codice (Regolamento 5 ) nell ipotesi in cui l intervento sia promosso attraverso una proposta ex art. 278 del medesimo Regolamento. È opportuno notare che le prime tre azioni dovrebbero essere condotte a prescindere dal modello procedimentale e contrattuale prescelto. 4 D.lgs 163/ DPR 207/2010

6 FASE AZIONI ATTORI PIANIFICAZIONE STRATEGICA (ambito oggettivo) RICOGNIZIONE DEI FABBISOGNI analisi puntuale ASL dello stato di fatto (sotto un profilo economico, tecnico e giuridico) SELEZIONE DEGLI EDIFICI la ASL seleziona gli edifici per l attuazione delle misure di EE Analisi giuridica regime della proprietà, contesto urbanistico, presenza di vincoli PIANIFICAZIONE STRATEGICA Preliminarmente, è necessario valutare se, sui beni oggetto di intervento, i finanziatori possano, o meno, costituire ipoteche, o altri strumenti, a tutela dei finanziamenti necessari VALUTAZIONE EX ANTE SULL OPPORTUNITÀ DI UTILIZZARE UNA ESCO VALUTAZIONE PRELIMINARE DEL POTENZIALE DI RISPARMIO ENERGETICO (costi eventualmente da riversare sull OE) la ASL effettua una valutazione preliminare del potenziale di risparmio energetico ASL

7 FASE AZIONI ATTORI PRE-GARA STUDIO DI FATTIBILITÀ TECNICO-ECONOMICO DETTAGLIATA VERIFICA PRELIMINARE - stima dei costi di investimento necessari per conseguire i risparmi previsti, i programmi di analisi, spesso di proprietà della ESCO, sono utilizzati per sviluppare modelli di consumo di energia e modelli previsionali delle probabili aree di risparmio e di miglioramento dell efficienza e relativa stima del potenziale di risparmio ASL REVISIONE SUI DATI DI COSTO - sviluppo di programmi per la previsione delle aree di risparmio ed efficientamento STIMA DEL POTENZIALE DI RISPARMIO - combinazione tra la stima dei costi di investimento e quella dei risparmi potenziali: se il potenziale è troppo basso, revisione del pool di edifici Tali valutazioni costituiscono l audit energetico, ossia l analisi tecnico-economica, ex ante, dello stato di fatto delle strutture e degli impianti, nell ottica di apprezzarne i margini di miglioramento, tecnici ed economici, all esito dell intervento PRE -GARA PUBBLICAZIONE di un AVVISO FUNZIONALE ALLA RICEZIONE DI MANIFESTAZIONE DI INTERESSE (ex ART. 278 DEL REGOLAMENTO) Conclusa la fase di raccolta delle perdette informazioni (audit) pubblicare un avviso (Avviso) in ossequio ai principi dettati dall art. 2 del Codice - segnatamente, principi di trasparenza e parità di trattamento Sollecitare proposte dal mercato relative all affidamento di una concessione di servizi - ai sensi del combinato disposto degli artt. 30 del Codice e 278 del Regolamento Avviso ha natura di mera informativa al mercato e non conferisce alcun diritto, in capo agli OE è necessaria una successiva procedura di gara, pubblicizzata attraverso apposito bando è funzionale a sollecitare gli OE - in possesso delle necessarie qualificazioni - a presentare proposte ai sensi dell art. 278 del Regolamento - per l'affidamento di una concessioni di servizi e a garantire che tutti gli OE, potenzialmente in grado di eseguire il contratto, abbiamo le stesse informazioni (level playing field) ASL

8 FASE AZIONI ATTORI PRE-GARA Valutazione proposta/proposte ex art. 278 del ASL Regolamento + integrazione programmazione e conferimento diritto di prelazione GARA Pubblicazione bando e relativi allegati ex art. 30 del ASL Codice Eventuale conferenza di presentazione (ASL) e visita ASL/OE del sito da parte degli OE interessati Preparazione offerte OE Aggiudicazione ASL POST Creazione-organizzazione del progetto OE AGGIUDICA ZIONE Stipula del contratto OE/ASL ESECUZIO Realizzazione impianto e collaudo OE NE Gestione operativa OE/GESTORE MANUTENZIONE E MONITORAGGIO DEI RISULTATI EPC sono contratti di lunga durata e comportano un obbligazione di risultato, in relazione ai risparmi energetici preventivati. ASL deve essere in grado di IDEARE, PIANIFICARE e REALIZZARE l intervento, nonché di MONITORARNE i risultati nel corso dell intera durata del contratto OE/ GESTORE/ASL