Le novità normative in tema di rapporto di lavoro pubblico: il D.Lgs. 150/2009

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1 Le novità normative in tema di rapporto di lavoro pubblico: il D.Lgs. 150/2009 Parma, Sala aurea C.C.I.A.A., Via Verdi 2 Gaetano Palombelli La riforma del lavoro pubblico nel contesto della riforma istituzionale Premessa Relativamente al disegno di legge delega sul lavoro pubblico e alla sua attuazione, il compito del mio intervento non è quello di approfondire il merito dei contenuti del decreto attuativo, che saranno trattati dagli altri relatori, ma soprattutto di evidenziare i punti su cui si è concentrata l attenzione delle autonomie territoriali. L Unione delle Province d Italia, nelle sue proposte per l avvio della XVI legislatura, ha posto al centro della riflessione la necessità di portare a compimento la lunga transizione istituzionale avviata n Italia, dando finalmente attuazione ai principi di autonomia e sussidiarietà della riforma costituzionale del 2001, attraverso un profondo riordino delle istituzioni, una chiara definizione dei ruoli di ciascun livello di governo, per costruire un quadro di riferimento stabile, snello, moderno ed efficiente all amministrazione pubblica. In questa prospettiva erano individuati come prioritari alcuni provvedimenti: la nuova Carta delle autonomie locali, la legge sul federalismo fiscale, la riforma del sistema della contrattazione pubblica. E evidente a tutti il legame che esiste tra il riordino degli assetti istituzionali, il federalismo fiscale e una riforma della pubblica amministrazione basata sull efficienza e sulla trasparenza. Non può esistere una vera autonomia nell utilizzo delle risorse pubbliche (entrate e spese) senza una chiara definizione dei ruoli istituzionali di ogni livello di governo previsto dalla Costituzione e un sistema di misurazione dei fabbisogni e delle prestazioni di ogni istituzione. La maggiore autonomia prevista dalla Costituzione implica infatti una maggiore responsabilità, sia nell esercizio delle funzioni attribuite, sia nella rendicontazione delle attività svolte. Nei primi due anni della XVI legislatura, il dibattito parlamentare e il confronto politico è fuoriuscito dallo scontro netto maggioranza-opposizione su tre

2 provvedimenti che si iscrivono tutti nel percorso di riforma istituzionale e di attuazione del titolo V, parte II, della Costituzione: la legge delega sul federalismo fiscale (legge 42/09); il disegno di legge AC 3118 sulla nuova Carta delle Autonomie locali; la legge delega sul lavoro pubblico (legge 15/09) e il decreto legislativo 150/09 di attuazione. L attuazione della riforma costituzionale nella XVI legislatura: dal federalismo fiscale alla Carta delle Autonomie Sul federalismo fiscale c è stato un confronto approfondito tra il Governo e le autonomie territoriali in Conferenza unificata e, poi, un ampio dibattito parlamentare durante l iter di approvazione della legge delega, che ha consentito di giungere ad un punto di equilibrio largamente condiviso. A tutti i livelli istituzionali del territorio previsti nell articolo 114 della Costituzione - Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni, Roma capitale - viene riconosciuta l autonomia di entrata e di spesa prevista dall articolo 119 della Costituzione, attraverso il ricorso a tributi propri, compartecipazioni e fondi perequativi. Il passaggio ad un nuovo sistema di finanziamento che ribalta l impostazione attuale e si fonda sull autonomia e sulla responsabilità di ogni istituzione territoriale è molto complesso e comporta uno stravolgimento dell attuale sistema fiscale. Per passare dalla spesa storica alla copertura dei fabbisogni standard è necessaria la precisa individuazione delle funzioni che ogni ente svolge e la misurazione delle prestazioni offerte dalle pubbliche amministrazioni. Per raggiungere questi obiettivi storici occorre cambiare profondamente il modo di funzionare delle amministrazioni, armonizzare i loro sistemi finanziari e contabili, trasformare l amministrazione centrale da soggetto gestore dei trasferimenti a soggetto che, a partire dalla conoscenza e il confronto delle prestazioni delle diverse amministrazioni, sia in grado di regolare e incentivare in modo appropriato il funzionamento del sistema repubblicano, utilizzando fino in fondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza dell art. 118 della Costituzione. Per questi motivi, le Regioni e le autonomie locali hanno sempre sottolineato la necessità di affrontare insieme il tema del federalismo fiscale e il tema del federalismo istituzionale. Non si può costruire un sistema fondato sull individuazione dei fabbisogni standard di ogni livello di governo se non c è una chiara individuazione di chi fa che cosa. Per questo è essenziale che, insieme all attuazione della delega sul federalismo fiscale, sia approvata dal Parlamento una legge che individui chiaramente le funzioni 2

3 fondamentali dei Comuni e delle Province, riavvii il processo di decentramento delle funzioni amministrative verso le autonomie locali secondo criteri di prossimità e di proporzionalità e riordini nel profondo la pubblica amministrazione italiana, attraverso la soppressione di enti, organismi e strutture statali e regionali che oggi esercitano funzioni che potrebbero essere tranquillamente allocate a Comuni e Province. La forma di stato disegnata nel nuovo titolo V, parte II, della Costituzione, infatti, impone che lo Stato e le Regioni svolgano essenzialmente funzioni legislative e che la gran parte delle funzioni amministrative vengano attribuite ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza che devono guidare la legislazione statale e regionale nell attribuzione delle funzioni e delle risorse. Senza questa opera di profondo riordino e semplificazione dell amministrazione non può essere vinta la sfida del federalismo fiscale, perché l esistenza di sovrastrutture e centri di spesa che duplicano le competenze impone costi troppo alti dal punto di vista della spesa pubblica e impedisce alle istituzioni territoriali di avere le risorse necessarie per lo svolgimento delle loro funzioni istituzionali in autonomia e responsabilità. La riforma del lavoro pubblico e della pubblica amministrazione Accanto alla necessaria opera di semplificazione istituzionale che deve essere compiuta dalle leggi statali e regionali, in attuazione dell articolo 118 della Costituzione, c è però un altra sfida che tutte le amministrazioni devono affrontare al proprio interno: l attuazione dei principi di buon andamento e di imparzialità che sono scritti nell articolo 97 della Costituzione. L autonomia e la responsabilità di ogni istituzione territoriale comportano una necessaria assunzione della sfida dell efficienza e della trasparenza nell organizzazione e nell azione dell amministrazione. Questi principi sono scritti nella Costituzione e nelle riforme amministrative che sono state introdotte in Italia a partire dagli anni 90, ma sono stati ulteriormente rafforzati nella legge delega sul lavoro pubblico (legge 15/09) e nel decreto legislativo 150/09 che l ha attuata. Nella dibattito politico è emersa in questa legislatura la consapevolezza che i principi della riforma amministrativa introdotti negli ultimi 20 anni dovevano essere rivisti e rafforzati per rendere più evidente la necessità di premiare la produttività del lavoro pubblico, la trasparenza e l efficienza delle amministrazioni. 3

4 Vi era poi la consapevolezza che il sistema di relazioni sindacali introdotto in seguito alla privatizzazione del pubblico impiego dovesse essere aggiornato per: rafforzare la capacità delle pubbliche amministrazioni di organizzare le loro strutture sulla base dei principi di trasparenza e responsabilità; migliorare la produttività e la qualità del lavoro pubblico attraverso una riforma della contrattazione sia a livello nazionale, sia a livello decentrato: rafforzare gli elementi di valutazione delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni, anche in rapporto al trattamento economico dei dirigenti e dei dipendenti pubblici. Ciò ha portato all approvazione della legge delega 4 marzo 2009 n. 15 Delega al Governo finalizzata all ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell economia e del lavoro e alla Corte dei conti. Il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni traduce in norme giuridiche vincolanti i principi contenuti nella legge delega e imposta una profonda revisione di diversi aspetti della disciplina del lavoro presso la pubblica amministrazione, in particolare, sulle seguenti materie: - la valutazione della performance; - la trasparenza delle amministrazioni; - il riconoscimento del merito e dei premi; - la contrattazione collettiva; - la riforma della dirigenza; - gli aspetti disciplinari. ANCI, UPI e Conferenza delle Regioni hanno presentato insieme alcune proposte, che sono state accolte, per precisare l ambito di intervento del decreto legislativo nei confronti delle autonomie territoriali, sottolineando che le norme che hanno un impatto diretto sull organizzazione degli enti non possono essere applicate direttamente e devono valere solo nei limiti delle disposizioni di principio da enucleare nel testo (cfr. gli articoli 16, 31 e 74 del D. Lgs 150/09). Questo è evidente per la parte relativa ai sistemi di valutazione. Il principio della valutazione delle prestazioni, della responsabilità e della trasparenza deve valere anche per gli enti locali, ma non è possibile imporre ad essi un modello di organizzazione uniforme che possa valere per tutte le amministrazioni. Occorre, infatti, tener conto che nelle amministrazioni locali sono già stati introdotti sistemi di valutazione articolati, che tengono conto del principio di distinzione tra politica e amministrazione e della concreta organizzazione degli enti. L applicazione dei 4

5 principi della riforma deve passare pertanto attraverso un intervento di adeguamento dei regolamenti degli enti locali. Anche in materia di merito e premialità, se è accettabile il principio che una quota prevalente di risorse del trattamento accessorio sia destinata a chi si colloca in un alta fascia di merito, non possono esser accettate percentuali uniformi che sarebbero facilmente eluse ed impedirebbero di valorizzare i processi di miglioramento dell efficienza e dell efficacia già avviate negli enti. Nel complesso, il decreto legislativo introduce importanti elementi di riforma della disciplina del lavoro pubblico e della pubblica amministrazione, riportando in capo al legislatore e alle amministrazioni alcune responsabilità nella gestione dei rapporti di lavoro che oggi erano state lasciate alla contrattazione. La contrattazione resta centrale per gli aspetti economici, ma viene restituita all amministrazione la piena competenza sugli aspetti organizzativi e vengono rafforzati i poteri del datore di lavoro nella contrattazione decentrata. Con le modifiche normative introdotte viene chiarito che la trasparenza e la responsabilità sono valori fondamentali nel servizio pubblico. Questi principi si collegano strettamente con la riforma degli assetti istituzionali che deriva dal federalismo fiscale e dalla Carta delle autonomie locali. Essi vanno perseguiti indipendentemente da qualunque ragionamento strumentale perché siamo in uno stato democratico nel quale i cittadini sono il principale punto di riferimento di qualsiasi attività pubblica. Il decreto legislativo 150/09, invece, non ha attuato in modo adeguato uno dei punti della delega sui quali c era stata una precisa richiesta delle autonomie territoriali: la riforma del sistema della contrattazione pubblica per rafforzare il ruolo delle regioni e degli enti locali nelle relazioni contrattuali e per semplificare le procedure di approvazione dei contratti nazionali. Il decreto ha previsto la revisione dei comparti di contrattazione (riducendone il numero e separando quello delle Regioni-Sanità da quello degli Enti locali) ma ha lasciato aperti, nel complesso, tutti i problemi che fino ad oggi si sono riscontrati per la stipula dei contratti nazionali di lavoro nella pubblica amministrazione, relativamente al coinvolgimento delle autonomie territoriali negli accordi tra il Governo e i Sindacati per l avvio delle tornate contrattuali, alla semplificazione delle procedure di approvazione dei contratti, al rafforzamento del ruolo specifico delle regioni e degli enti locali nei comitati di settore e nei rapporti con l ARAN. Non è possibile dare centralità alla valutazione nel trattamento economico dei lavoratori pubblici se le parti non si confrontano direttamente sulle risorse che devono essere stanziate nei contratti nazionali e decentrati e se i contratti non sono 5

6 approvati con procedure semplificate ed in tempi utili per orientare effettivamente l utilizzo delle risorse verso la valorizzazione della produttività del lavoro pubblico. La complessità di queste problematiche dovrà comunque essere affrontata, attraverso l intesa che si dovrà siglare tra il Governo, le autonomie territoriali e i sindacati per l avvio della nuova fase di contrattazione per il triennio nei comparti delle regioni e degli enti locali, la riorganizzazione dell ARAN conseguente alla ridefinizione dei comparti, le eventuali ulteriori modifiche normative che potranno intervenire in materia di lavoro pubblico e di riforma della pubblica amministrazione. Il Protocollo di intesa UPI Dipartimento Funzione Pubblica L Unione delle Province d Italia vuole prendere sul serio il percorso dell attuazione della riforma per fare in modo che le Province si confrontino fino in fondo con il tema della trasparenza, della responsabilità e della valutazione delle performance. Per questi motivi abbiamo firmato un Protocollo di intesa con il Ministro per la pubblica amministrazione e l innovazione, con l obiettivo di condividere un quadro di riferimento comune, sia relativamente alle prime linee di interpretazione delle disposizioni del decreto, che alle indicazioni da recepire nell ambito dell autonomia normativa di ogni ente e, più in generale, alla costruzione di un sistema di indicatori per verificare le performance delle amministrazioni provinciali, anche attraverso l utilizzo delle sperimentazioni e delle esperienze già avviate dalle Province. Come tutti saprete, la legge 15/2009 e il decreto legislativo 150/2009 hanno suscitato e continuano a suscitare nelle pubbliche amministrazioni italiane reazioni differenziate. A nostro avviso occorre evitare un interpretazione rigida della legge che preveda vincoli e obblighi procedurali uniformi per tutti. Riteniamo che le nuove disposizioni legislative debbano essere considerate come uno strumento ed una opportunità per l ulteriore miglioramento delle amministrazioni e debbano essere attuate con la necessaria flessibilità che discende dall autonomia propria degli enti locali. In molte Province sono state intraprese da tempo azioni efficaci di valutazione delle prestazioni amministrative e della produttività del lavoro pubblico, per ridurre gli sprechi e per migliorare l efficienza e l efficacia delle attività amministrative e dei servizi pubblici. I principi della riforma dovranno pertanto essere tradotti attraverso la valorizzazione dell autonomia normativa ed organizzativa che la Costituzione riconosce alle Province. Per conseguire successi duraturi nella gestione dei servizi pubblici occorre, infatti, arrivare alla definizione di meccanismi e regole adeguati alle specificità del singolo servizio ed alle caratteristiche della singola amministrazione. 6

7 L attuazione della riforma deve essere un occasione per verificare l organizzazione e il funzionamento dei sistemi di programmazione e di controllo che le Province hanno messo in campo in questi anni, per una manutenzione delle strategie di riferimento, dei sistemi di valutazione, di controllo di gestione, di controllo interno che sono stati costruiti, con la consapevolezza che il contributo effettivo del decreto Brunetta al rinnovamento delle P.A. dipende essenzialmente dai soggetti che la attuano e dalla loro capacità/convinzione di attivare un circuito applicativo virtuoso, nell organizzazione, nei rapporti di lavoro e nell attività amministrativa. Il problema non è tanto il ritaglio delle norme applicabili alle autonomie locali o lo slalom fra disposizioni di principio e quelle di diretta applicazione, ma la concretizzazione dei principi che debbono ispirare da subito l attuazione della normativa. Per rendere effettivi questi principi c è bisogno di una continua valutazione e di un continuo miglioramento delle pubbliche amministrazioni, attraverso la capacità di valutazione del ciclo delle performance, come presupposto per la migliore pianificazione degli obiettivi e dei risultati. Il principale obiettivo da conseguire è quello di assicurare l aumento della professionalità complessiva, attraverso un sistema integrato di valutazione che associ la performance organizzativa dell amministrazione e la performance individuale dei dirigenti e dipendenti, rafforzando gli elementi di trasparenza e di rendicontazione nei confronti dei cittadini e delle comunità rappresentate. L Unione delle Province d Italia cercherà di articolare questi indirizzi fin dalle prime note applicative per l attuazione del decreto 150/09 che saranno presentate il prossimo 19 giugno a Forum PA, in un convegno organizzato in collaborazione con la Provincia di Roma e il Dipartimento Funzione Pubblica. In tale occasione verranno affrontati alcuni temi ritenuti prioritari, come quello del ciclo della performance, della valutazione e della dirigenza, ma ci saranno poi altre occasioni per approfondire altre problematiche. Insieme alla Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l integrità delle amministrazioni pubbliche, attraverso la stipula del protocollo previsto dalla legge, si dovranno definire indirizzi e metodologie condivisi per misurare le performance delle diverse amministrazioni provinciali e valutare le diverse esperienze amministrative di applicazione della riforma. Insieme alla presidenza dell UPI e al Coordinamento degli assessori al personale, cercheremo di dare alcune indicazioni per l avvio della nuova fase di contrattazione, sia a livello nazionale, attraverso il nuovo Comitato di settore degli enti locali, sia a 7

8 livello decentrato, per consentire agli amministratori delle Province, ai dirigenti, alle delegazioni trattanti (nella qualità di datori di lavoro) di affrontare in modo adeguato la nuova fase di contrattazione decentrata e il nuovo sistema di valutazione. Conclusioni Io resto convinto che, per il miglioramento della PA, ancor più di interventi normativi, ci sia bisogno di dare coerenza ai comportamenti concreti, nell ambito delle pubbliche amministrazioni, in attuazione di principi che, soprattutto per gli enti locali, fanno già parte del patrimonio normativo. Solo con un insieme di interventi (di natura gestionale, contrattuale, normativa) è infatti possibile dare vita ad un processo di miglioramento complessivo delle prestazioni dei lavoratori pubblici e della pubblica amministrazione. In ogni caso, la principale leva di miglioramento resta la professionalità dei pubblici dipendenti a partire da una dirigenza capace, moderna, motivata ed eticamente corretta. Ciò rende ancora più attuale la questione della formazione dei dipendenti e dei dirigenti delle amministrazioni locali, sia per l accesso al pubblico impiego, sia per l aggiornamento della loro professionalità, sulla quale occorrerà concentrare l attenzione, sia attraverso l attività delle scuole nazionali, sia attraverso la collaborazione diffusa tra le università e le istituzioni territoriali. 8