Deliberazione n. 9/2006/P

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1 Deliberazione n. 9/2006/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato II Collegio nell adunanza del 18 maggio 2006 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visti i decreti ministeriali DPN/2647 e 2646 in data 31 dicembre emessi dal Ministro dell ambiente e della tutela del territorio d intesa con il Ministro dell economia e delle finanze concernenti l istituzione di aree marine protette denominate rispettivamente Costa degli Infreschi e della Massetta e Santa Maria di Castellabate ; vista la nota prot. n del 20 aprile 2006 con la quale il Consigliere delegato dell Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla

2 2 sede collegiale dei provvedimenti sopra citati; vista l ordinanza del 27 maggio 2006 con la quale il Presidente della Sezione di controllo di legittimità ha convocato per il 18 maggio 2006 il II Collegio della stessa Sezione per l esame della questione proposta; vista la nota n. 164/P del 27 aprile 2006 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio Gabinetto e Direzione generale per la protezione della natura, nonché al Ministero dell economia e delle finanze Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; vista la nota n in data 16 maggio 2006 con la quale l Amministrazione dall ambiente ha presentato una memoria aggiuntiva; uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio Putti, il dott. Antonio Maturani, Dirigente di seconda fascia e il Consigliere del TAR dott. Pietro Morabito, in rappresentanza del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio; non comparso il rappresentante del Ministero dell economia e delle finanze. Ritenuto in FATTO Con i decreti in epigrafe, il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio ha istituito le aree marine protette denominate Costa degli Infreschi e della Massetta e Santa Maria di Castellabate. Detti provvedimenti, contengono, tra l altro, deroghe ai divieti

3 3 posti per legge dall art. 19, comma 3 della legge-quadro sulle aree protette 6 dicembre 1991, n Nel trasmettere gli atti in parola, l Amministrazione, con nota in data 3 febbraio 2006, ha compendiato le proprie considerazioni a sostegno della legittimità degli atti. Nella predetta nota è stata effettuata una analitica rivisitazione dell intera tematica inerente l istituzione delle aree marittime protette, richiamando l assetto normativo antecedente all emanazione della leggequadro sulle aree protette n. 394/1991, nonché quello derivante dall entrata in vigore di detta legge-quadro, con particolare riferimento alla disciplina da applicare all interno delle aree marine protette in funzione del grado di tutela. È, stato posto in evidenza che, anteriormente alla legge n. 394/1991, l articolo 7 della legge n. 59/1987 consentiva al Ministro dell ambiente l adozione di misure di salvaguardia diversamente graduabili in relazione alle esigenze del caso e che col provvedimento istitutivo della Riserva veniva introdotta, a regime, la disciplina dell area consentendosi anche la zonazione della stessa e dunque un differenziato regime di tutela da zona a zona all interno della stessa riserva. In tale contesto l Amministrazione ha ribadito che mai si è dubitato dell estraneità al procedimento istitutivo di una riserva marina del parere del Consiglio di Stato. Inoltre, é stata esposta una interpretazione di carattere sistematico delle disposizioni contenute negli artt. 18 e 19 della leggequadro secondo la quale il procedimento fissato per l istituzione delle

4 4 riserve marine opera una apparente scansione tra la fase istitutiva propriamente detta e quella inerente la fissazione della specifica disciplina di ciascuna riserva. A giudizio dell Amministrazione il rinvio contenuto nell art. 18, comma 1, della legge n. 394/1991 all art. 26 della legge n. 979/1982 il quale alla lettera f) prevede, ai fini dell istruttoria, l accertamento sul piano dei vincoli e delle misure di protezione e valorizzazione ritenuti necessari per l attuazione delle finalità della riserva marina, escluderebbe che le misure di tutela fissate dall art. 19 della Legge quadro possano identificarsi in misure (provvisorie) di salvaguardia, destinate ad essere sostituite dalla normativa a regime fissata nel regolamento di cui al comma 5 del medesimo articolo. Inoltre, alla luce del contenuto dell art. 77 del decreto legislativo n. 112/1988 secondo il quale l individuazione, l istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle riserve nazionali, comprese quelle marine e l adozione delle relative misure di salvaguardia sulla base delle linee fondamentali della Carta della natura, sono operati, sentita la Conferenza unificata, il Ministero ha affermato l incompatibilità tra l art. 19, comma 3, della legge n. 394 del 1991 (ove ad esso si assegni il contenuto evincibile da un esegesi esclusivamente letterale della relativa norma) ed il citato sopravvenuto art. 77 del d. lgs. n. 112 del 1998 il quale ultimo in tanto acquista un senso logico in quanto si ammetta che la Conferenza Unificata (nella quale siedono i rappresentanti degli enti sia regionali che locali) debba esprimersi in ordine alla specifica e variegata disciplina cui la futura area protetta marina andrà ad essere

5 5 soggetta. In sostanza, l Amministrazione ha concluso che il potere ministeriale sull istituzione delle riserve marine trova riferimento in un testo primario che non si limita solo a fissare norme di principio ma che addirittura individua l area meritevole di tutela nonché l ambito di estensione dei divieti che su di essa vengono ad operare, riservando al Ministro il solo potere di muoversi all interno di tali divieti per modellare la disciplina dell area in funzione del grado di protezione necessario. Ciò premesso, l Ufficio ha ritenuto di non condividere il contenuto della citata nota ministeriale, in quanto, tra l altro, non si è mai posta l esigenza di richiedere, ai fini dell emanazione del decreto di istituzione delle aree marine protette (ex art. 18, comma 1 della legge-quadro), il parere del Consiglio di Stato, in applicazione della procedura di cui all art. 17 della legge n. 400/1988. Tale procedura è, viceversa, richiesta, ad avviso dell Ufficio di controllo, nella specifica materia regolamentare, vale a dire nel caso di applicazione del disposto di cui al comma 5 del citato art. 19 della legge-quadro, al fine di disciplinare le eventuali deroghe ai divieti posti al comma 3 del medesimo art. 19. L Ufficio, in sostanza, ha ritenuto sussistere l impossibilità di dettare, in sede di decreto istitutivo, la disciplina dei divieti e delle eventuali deroghe che è riservata, invece, alla sua sede naturale costituita dalla norma regolamentare. Pertanto, persistendo le insorte perplessità, è stato proposto il deferimento della questione alla Sezione del controllo per una pronuncia di legittimità sul profilo della violazione dell art. 19, comma 5, della

6 6 legge-quadro sulle aree protette n. 394/1991, in quanto, in sede di istituzione delle aree marine protette, sono state apportate (cfr. art. 7 dei DD.MM.) deroghe alla elencazione dei divieti da osservare nelle aree marine contenuta nell art. 19, comma 3, della predetta legge-quadro. Tali deroghe, infatti, ad avviso dell Ufficio, devono trovare la propria disciplina nell apposito regolamento del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio previsto dal comma 5 del citato articolo di legge. A ciò aggiungasi l illogicità manifesta delle prescrizioni impartite, all art. 8 dei DD.MM., ai soggetti gestori delle aree marine, non ancora individuati alla data di emanazione dei medesimi decreti. Nell odierna adunanza i rappresentanti dell Amministrazione hanno ribadito, anche con apposita memoria, le argomentazioni già svolte a sostegno della correttezza dell operato posto in essere. DIRITTO Il Collegio è chiamato a decidere, se i decreti del Ministro dell ambiente istitutivi delle aree marine protette, ai sensi dell art. 18, comma 1 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, possano contenere la disciplina, nonché le eventuali deroghe, ai divieti posti dall art. 19, comma 3, della medesima legge-quadro, in presenza di apposita norma che rinvia esplicitamente tali adempimenti ad un atto regolamentare del medesimo Ministro (art. 19, comma 5). Dovrà anche esaminarsi l ammissibilità delle prescrizioni impartite, per l adempimento, entro un termine decorrente dalla entrata in vigore, dei decreti all esame, a soggetti gestori ancora da individuare,

7 7 ai sensi dell art. 8, comma 2, della legge 31 luglio 2002, n Alle poste questioni di diritto la Sezione ritiene di doversi rispondere negativamente. Contrariamente a quanto asserito dall Amministrazione, che ritiene inapplicabile l art. 19, comma 3, della legge n. 394/1991 per effetto sia dei rinvii da essa operati alle norme antecedenti, sia per l asserita incompatibilità con il sopravvenuto art. 77 del decreto legislativo n. 112/1998, va affermata la vigenza del combinato disposto di cui all art. 19, commi 3 e 5 della citata legge-quadro. In particolare, non è condivisibile la tesi secondo la quale, per effetto dell iter istruttorio preliminare al provvedimento istitutivo, condotto ai sensi dell art. 26 della legge n. 979/1982, cui fa rinvio la stessa legge-quadro del 1991, il piano dei vincoli e le misure di protezione individuati nella predetta fase istruttoria debbano svolgere la stessa funzione dei divieti fissati dall art. 19, comma 3 della legge n. 394/1991, con la conseguenza che il regolamento di cui all art. 19, comma 5, assumerebbe una valenza di mero dettaglio tesa a correggere eventuali misure gia adottate o ad introdurne nuove. In proposito, va rilevato che se l art. 18, comma 1, della legge n. 394/1991 statuisce che l istruttoria preliminare finalizzata alla istituzione delle aree marine protette è in ogni caso svolta, ai sensi dell art. 26 della legge 31 dicembre 1982, n. 979, tuttavia, la materia delle attività non consentite nelle riserve naturali marine, già disciplinata dall art. 27 della citata legge n. 979/1982, è stata completamente rivisitata in senso molto più rigoroso da parte della successiva legge-

8 8 quadro il cui art. 19, comma 3, contiene l elenco delle attività espressamente vietate, demandando, al comma 5, la disciplina dei divieti e delle eventuali deroghe, in funzione del grado di protezione necessario, ad un apposito regolamento ministeriale. Tale atto normativo, come è noto, è idoneo a fornire, con un procedimento complesso, le garanzie che il legislatore persegue in tale delicata materia, in guisa da tener conto delle caratteristiche particolari di ogni singola riserva. A conforto di quanto sopra si evidenzia che il rinvio previsto nel secondo periodo dell art. 20 della legge-quadro, secondo cui alle riserve marine si applicano le disposizioni del titolo V della legge 31 dicembre 1982, n. 979, non in contrasto con le disposizioni della presente legge non può comportare la ultrattività nella sua interezza dell art. 27 della legge per la difesa del mare. Ciò in quanto, per il profilo dei divieti, quest ultima norma si esprime in termini facoltativi, ( possono essere vietate o limitate ), rispetto alla corrispondente disposizione (art. 19, comma 3, della leggequadro) la quale, viceversa, stabilisce obbligatoriamente che nelle aree protette marine sono vietate le attività che possono compromettere la tutela delle caratteristiche dell ambiente oggetto della protezione e delle finalità istitutive dell area. Esaminato l aspetto concernente l istruttoria preliminare, occorre ora approfondire l incidenza sul delineato quadro normativo dell art. 7 della sopravvenuta legge 3 marzo 1987, n. 59. Detta norma, al comma 2, recita: Il Ministro dell ambiente, di

9 9 concerto con il Ministro della marina mercantile, può adottare misure di salvaguardia a tutela delle aree individuate come zone da destinare a riserve marine. Con il provvedimento che prescrive le misure di salvaguardia, possono essere vietate la trasformazione e l utilizzazione dell area, nonché la pesca. La vigenza della disposizione che precede risulta confermata dall art. 6 della legge n. 394/1991 il quale, nel disciplinare, in via generale, le misure di salvaguardia, al comma 5 prevede che per le aree protette marine le misure di salvaguardia sono adottate ai sensi dell art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59. Orbene, il ripetuto art. 7, che anche da parte dell Amministrazione si ritiene vigente, deve essere necessariamente armonizzato con il contesto normativo del settore. L Amministrazione, in proposito, ritiene che risulti illogico un sistema che preveda, in primo luogo, una tutela derivante dall art. 7 mediante l adozione di misure di salvaguardia diversamente articolate e, successivamente, a seguito della delimitazione definitiva dell area con il provvedimento ministeriale di istituzione, un intervento generalizzato dei vincoli discendenti dai commi 3 e 4 dell art. 19 della più volte ripetuta legge-quadro. Ancora, l Amministrazione rafforza la propria tesi richiamando l entrata in vigore dell art. 77 del decreto legislativo n. 112 del 1998, secondo cui L individuazione, l istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle riserve nazionali, comprese quelle marine e l adozione delle relative misure di salvaguardia sulla base delle linee fondamentali

10 10 della Carta della natura, sono operati, sentita la Conferenza unificata. Sulla base di tale norma sopravvenuta arguisce l Amministrazione che l esame da parte della Conferenza unificata sulla disciplina generale dell istituenda area marina protetta sarebbe del tutto inutile ove debba ritenersi applicabile la disciplina fissata dal legislatore con la leggequadro n. 394/1991, non avendo senso acquisire l avviso di tale Organo su una disciplina già individuata dal legislatore. Ulteriormente argomentando, il Ministero giunge ad una soluzione ritenuta obbligata: cioè quella della incompatibilità fra l art. 19, comma 3, della legge n. 394 del 1991 (ove ad esso si assegni il contenuto evincibile da un esegesi esclusivamente letterale della relativa norma) ed il citato sopravvenuto art. 77 del d. lgs. n. 112 del Ciò posto, il Collegio ritiene non condivisibile tale interpretazione del quadro ordinamentale vigente. Infatti, le norme di settore che hanno dettato la relativa disciplina hanno costantemente tenuto ferma la destinazione tra misure di salvaguardia o di protezione e divieti con eventuali deroghe. Già la legge fondamentale per la difesa del mare n. 979/1982 ha previsto, all art. 26, in sede istruttoria l accertamento del piano dei vincoli e delle misure di protezione e, all art. 27, la possibilità di regolamentare ogni attività attraverso la previsione di divieti. Successivamente la legge n. 59 del 1987 (recante disposizioni transitorie urgenti per il funzionamento del Ministero dell ambiente) all art. 2 consente al Ministro dell ambiente, di concerto, all epoca, con il Ministro della marina mercantile (successivamente soppresso) di adottare misure di salvaguardia a tutela

11 11 delle aree individuate come zone da destinare a riserve marine. La medesima norma prevede anche che con il provvedimento relativo alle misure di salvaguardia possano essere vietate determinate attività. Con l emanazione della legge-quadro viene confermata la dicotomia tra le misure di salvaguardia, riguardante la fase prodromica all istituzione delle aree marine protette, ed i divieti concernenti le attività che possono compromettere la tutela delle caratteristiche dell ambiente oggetto di protezione. A tale proposito, l art. 19 contiene, al comma 3, l indicazione delle attività vietate ed al comma 5 la facoltà di dettare, con apposito regolamento, la disciplina dei divieti e delle eventuali deroghe in funzione del grado di protezione necessaria. Dal quadro normativo delineato il Collegio ritiene di poter affermare che l art. 77 del decreto legislativo n. 112/1998 non ha innovato alla disciplina del settore, con la conseguenza che l art. 19, comma 3, della legge-quadro risulta compatibile con il sistema ordinamentale. Ciò sia in ragione della delineata distinzione normativa tra misure di salvaguardia e divieti, sia per la considerazione delle finalità del decreto legislativo n. 112/1998 che, come è noto, in attuazione della legge n. 59/1997, aveva esclusivamente il compito di individuare nell ambito di ciascuna materia le funzioni da mantenere in capo alle Amministrazioni statali e di indicare quelle da conferire alle regioni, nonché le procedure e gli strumenti di raccordo, senza alcuna valenza innovativa sulla materia oggetto di trasferimento alle regioni ed agli enti locali. Peraltro, in tal senso si è espressa costantemente la Corte di

12 12 Cassazione che riconosce esplicitamente la vigenza dell art. 19, comma 3 della legge-quadro, ai fini dell applicabilità delle sanzioni penali di cui all art. 30 della stessa legge (cfr., da ultimo, Cass., Sez. III, sentenza n del 3 febbraio 2005). Pertanto, se si afferma la vigenza dell art. 19, comma 3 della ripetuta legge-quadro è evidente che deve confermarsi anche la vigenza del comma 5 del medesimo articolo, prevedente la possibilità di apportare eventuali deroghe ai divieti con atto di normazione secondaria. È con tale atto, pertanto, che l area può essere suddivisa in zone sulle quali operare diversi gradi di protezione, ed in funzione di questi, se del caso, derogare ai divieti posti ex lege. Data l importanza, il provvedimento in questione è espressamente qualificato dal legislatore regolamento, e, trattandosi di norma successiva alla legge n. 400/1988, lo stesso non potrà essere adottato che con il procedimento di cui all art. 17, comma 3 della legge n. 400/88 predetta. Proprio con tale atto, difatti, il regime di salvaguardia rigido previsto dalla legge n. 394/1991 su tutto il territorio dell area marina protetta, può essere attenuato in alcune zone ritenute meno importanti dal punto di vista protezionistico. Appare così evidente perché il legislatore abbia previsto per la sua adozione una procedura di garanzia tipica degli atti regolamentari. Da ultimo il Collegio deve affermare che anche i termini previsti all art. 8 dei decreti ministeriali in questione, assegnati a soggetti non

13 13 identificati, né identificabili, appaiono illegittimi per illogicità manifesta. P.Q.M. Ricusa il visto e la conseguente registrazione dei decreti ministeriali in epigrafe. Il Presidente f. f. Carlo GRANATIERO Il Relatore Giorgio PUTTI Depositata in Segreteria il