REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

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1 Lombardia/113/2011/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai Magistrati: dott. Nicola Mastropasqua Presidente dott. Angelo Ferraro Consigliere dott. Giancarlo Astegiano Primo Referendario dott. Gianluca Braghò Referendario dott. Massimo Valero Referendario dott. Alessandro Napoli Referendario (relatore) dott.ssa Laura De Rentiis Referendario nelle camere di consiglio del gennaio e del 23 febbraio 2011 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la 1

2 Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota n del (prot. c.c. n del ) con la quale il Sindaco del Comune di Sermide (MN) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Sermide (MN); Udito il relatore, Alessandro Napoli; PREMESSO CHE Con nota n del (prot. c.c. n del ) il Sindaco del Comune di Sermide (MN) formula a questa Sezione un quesito in ordine alla portata del disposto normativo di cui all art. 77 bis comma 7 quater del d.l. n. 112/2008 convertito nella l. n. 133/2008, come modificato dall art. 4 comma 4-septies lett. a) del d.l. n. 2/2010 convertito nella l. n. 42/2010, che ha previsto l esclusione dai saldi utili ai fini del rispetto del patto di stabilità delle risorse provenienti direttamente o indirettamente dall Unione Europea, nonché delle relative spese finanziate. Nel dettaglio, l organo rappresentativo dell ente osserva quanto segue. L Amministrazione Comunale è beneficiaria di un finanziamento regionale di complessivi Euro ,00 per Realizzazione variante SP 34 ferrarese per il collegamento del nuovo polo industriale e sviluppo delle nuove officine FER Comune di Sermide ; Ente capofila Provincia di Mantova Assegnato con D.d.u.o. n del 23/4/2010 Interventi infrastrutturali aree Obiettivo 2 di cui alla d.g.r. n del 27/5/2009. Tale finanziamento è per il 50% a fondo perduto (accertato e riscosso al Titolo IV) e per il restante 50% a restituzione senza interessi (accertato e riscosso al Titolo V). Le relative spese sono impegnate e pagate al Titolo II. Con nota prot. n del 8/11/2010 il Comune ha chiesto alla Regione Lombardia se il finanziamento in oggetto rientri nella tipologia di risorse provenienti direttamente o indirettamente dall Unione Europea, e per quale importo. La Regione Lombardia, con nota del 1/12/2010 prot. n , ha precisato che la dotazione finanziaria del bando di cui al D.d.u.o. n del 05/06/2009 deriva dai rimborsi dei prestiti che gli enti locali hanno stipulato con Finlombarda S.p.a. relativamente ai progetti realizzati con i contributi ottenuti a valere sui bandi delle misure 2

3 infrastrutturali del programma comunitario DocUP Ob , finanziato con il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. Tali bandi prevedevano, infatti, l assegnazione ai progetti ammessi di un contributo a fondo perduto pari al 50% della spesa ammissibile e sottoforma di mutuo ventennale a tasso zero per la rimanente quota del 50%. Il Documento Unico di Programmazione (Decisioni C/2001) n del 10/12/2001 e C (2004) n del 19/11/2004) del predetto programma comunitario e il relativo complemento di Programmazione (D.G.R. n. VII/8602 del 27 marzo 2002 e successive modifiche) hanno stabilito che le risorse derivanti dai rimborsi dei suddetti prestiti rimanessero assegnate alla Regione Lombardia e che le stesse venissero utilizzate per il finanziamento di analoghi progetti infrastrutturali secondo le finalità e modalità previste per il periodo di programmazione La Regione Lombardia ha ottemperato a tale obbligo attraverso l emissione della D.G.R. n. VIII/9530 del 27/05/2009 Disciplina del fondo infrastrutture DocUP Ob2-Programmazione degli interventi per il triennio e schema di convenzione con Finlombarda S.p.A. per la gestione degli interventi e del citato bando di cui al decreto n del 05/06/2009 (entrambi pubblicati sul BURL n Supplemento Straordinario del 12/06/2009). Si precisa, infine, che in relazione all utilizzo di tali risorse finanziarie non sussiste in capo alla Regione Lombardia alcun obbligo di certificazione delle spese alla Commissione Europea. Il Ministero dell Economia e delle Finanze, interpellato in proposito, ha negato la possibilità di escludere le spese in oggetto ai sensi dell art. 77 bis del d.l. n. 112/2008. Nel dettaglio ha osservato che la ratio dell esclusione dal patto di stabilità delle spese sostenute dagli Enti locali per realizzare interventi finanziati con fondi UE si collega alla necessità di non bloccare la realizzazione di interventi realizzati in compartecipazione con l Unione Europea, tenuto soprattutto conto che trattasi di importi che vengono poi rimborsati dall UE all Italia, previa rendicontazione. Nel caso specifico di codesto Ente, al contrario, si è in presenza di spese non connesse ad interventi da rendicontare all UE, come espressamente sancito dalla nota della Regione Lombardia, bensì ad interventi realizzati con risorse della Regione Lombardia, anche se rinvenienti dal rimborso di prestiti a suo tempo accordati agli Enti locali sulla programmazione comunitaria 2000/2006. Tali risorse sono da considerarsi, a tutti gli effetti, risorse nazionali e, pertanto, non oggetto della fattispecie di esclusione prevista dal citato art. 77 bis del d.l. n. 112/2008. In tale quadro generale, l Amministrazione considerata l incertezza interpretativa sulla portata dell art. 77 bis comma 7 quater del d.l. n. 3

4 112/2008, convertito nella l. n. 133/2008, come modificato dall art. 4 comma 4-septies lett. a) del d.l. n. 2/2010 convertito nella l. n. 42/2010 pone alla Sezione due quesiti: 1) se le citate risorse, in base alla nota del 1/12/2010 prot. n pervenuta dalla Regione Lombardia, siano da considerare direttamente o indirettamente provenienti dall Unione Europea; 2) in caso affermativo, se siano da escludere tutti i pagamenti o solo la quota corrispondente all ammontare dell entrata riscossa al titolo IV, atteso che le entrate del titolo V non sono da rilevare ai fini del patto di stabilità. OSSERVA CHE La richiesta di parere in esame è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. In relazione allo specifico quesito formulato dal Sindaco del Comune di Sermide (MN), la Sezione evidenzia quanto segue. AMMISSIBILITA Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Sermide (MN) rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell art. 7 della legge n. 131/2003 si connota 4

5 come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (per tutte: 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. Con specifico riferimento all ambito di legittimazione soggettiva ed oggettiva degli enti in relazione all'attivazione di queste particolari forme di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede nel caso del Comune, il Sindaco o, nel caso di atti di normazione, il Consiglio comunale quale organo che può proporre la richiesta. Inoltre, è acquisito ed incontestato che non essendo ancora insediato in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall art. 123 della Costituzione e dallo Statuto della Regione Lombardia, i Comuni e le Province possano, nel frattempo, chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale. Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel co. 8, dell art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente co. 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite in particolare con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere 5

6 pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che anzi le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, co. 31 del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva come sopra delineato fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell autorità che la svolge o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all evolversi dell ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l ambito di attività. Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, sussumibile in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientra nel perimetro della nozione di contabilità pubblica; il quesito, infatti, concerne l interpretazione di norme di leggi finanziarie sulla rilevanza di determinate risorse e relative spese ai fini del rispetto del patto di stabilità interno. La richiesta di parere può essere - dunque - esaminata nel merito, essendo conforme ai requisiti soggettivi ed oggettivi di ammissibilità. MERITO La richiesta di parere concerne l esegesi dell art. 77 bis comma 7 quater del d.l. n. 112/2008, come modificato dall art. 4 comma 4-septies lett. 6

7 a) del d.l. n. 2/2010 convertito nella l. n. 42/2010. Il Collegio segnala, per completezza, che ai sensi dell art. 1 comma 97 della legge di stabilità 2011 (legge 13/12/2010 n. 220) nel saldo finanziario in termini di competenza mista, individuato ai sensi del comma 89, rilevante ai fini della verifica del patto di stabilità interno, non sono considerate le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall Unione Europea né le relative spese di parte corrente o in conto capitale sostenute dalle province e dai comuni. L esclusione non opera per le spese connesse ai cofinanziamenti nazionali. L esclusione delle spese opera anche se esse sono effettuate in più anni purché nei limiti complessivi delle medesime risorse. Il successivo comma 98 statuisce che nei casi in cui l Unione Europea riconosca importi inferiori a quelli considerati ai fini dell applicazione di quanto previsto dal comma 97, l importo corrispondente alle spese non riconosciute è incluso tra le spese del patto di stabilità interno relativo all anno in cui è comunicato il mancato riconoscimento. Ove la comunicazione sia effettuata nell ultimo quadrimestre, il recupero può essere conseguito anche nell anno successivo. A livello metodologico, essendo dirimente per la soluzione al quesito proposto il dato che il contributo in questione sia effettivamente riferibile a risorse provenienti (quantomeno) indirettamente dal bilancio dell Unione Europea, circostanza che in ultima analisi deve essere comunque verificata dal Comune, in questa sede si richiamano i principi generali in materia, ai quali gli organi dell Ente, al fine di assumere le determinazioni di loro competenza nell ambito della loro discrezionalità, possono riferirsi. Orbene, nella delibera n. 837/2010/PAR la Sezione ha in parte affrontato la tematica in oggetto, fornendo i seguenti chiarimenti. L inclusione per il conteggio nel saldo finanziario ai fini del rispetto del patto di stabilità delle spese provenienti dall Unione Europea, fra le spese di parte corrente e in conto capitale sostenute dalle Province e dai Comuni, comporterebbe illogiche conseguenze. Infatti, da un lato, l utilizzo dei fondi comunitari assegnati alla Regione e da queste erogati quali contributi al Comune potrebbero comportare la violazione del Patto di stabilità interno (con le conseguenti limitazioni sanzionatorie); d altro lato, il non utilizzo degli stessi fondi comunitari potrebbe determinare, oltre alle censure da parte dell Unione Europea, un conseguente disimpegno dei fondi non spesi. Nel disciplinare la fattispecie in discorso il Legislatore ha fatto riferimento, genericamente, alle risorse provenienti direttamente o indirettamente dall Unione Europea: la disposizione di legge non ha distinto, quindi, se tali risorse siano contributi a fondo perduto o soggetti a restituzione, e tale circostanza, confortata dalla 7

8 predetta ratio, depone per la neutralità delle risorse stesse rispetto al saldo finanziario, indipendentemente dall esistenza di un vincolo di restituzione al soggetto erogatore. Come sopra precisato, tale soluzione sarebbe percorribile solo laddove il contributo sia costituito da risorse provenienti direttamente o indirettamente dalla UE. Ai fini di tale qualificazione, richiamati i principi generali di cui alla delibera n. 837/2010/PAR, nel caso di specie il Collegio propende in senso affermativo, atteso che: 1) le risorse utilizzate dal Comune di Sermide (MN) traggono pur sempre origine dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, in quanto provenienti dal rimborso di prestiti a suo tempo accordati agli Enti locali sulla programmazione comunitaria 2000/2006; 2) resta fermo il primigenio vincolo di destinazione di cui al programma comunitario, poiché i rimborsi dei prestiti che restano assegnati alla Regione Lombardia devono essere utilizzati per il finanziamento di analoghi progetti infrastrutturali; 3) l operazione si configura nell insieme in termini di neutralità per la finanza pubblica. In conclusione - ai fini in oggetto le citate risorse appaiono qualificabili indirettamente comunitarie e la fattispecie di esclusione dal computo per il patto di stabilità interno ex art. 77 bis d.l. n. 112/2008 può trovare applicazione in relazione all intero ammontare dei pagamenti finanziati con i predetti fondi. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. L Estensore Il Presidente (Alessandro Napoli) (Nicola Mastropasqua) Depositato in Segreteria 28 febbraio 2011 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 8