L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale e dell Unione europea

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1 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale e dell Unione europea

2 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale Art. 10 Cost. L ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute Portata dell art. 10 Cost. Norme consuetudinarie e principi generali Funzionamento dell art. 10 Cost. Rinvio (procedimento speciale) Automatico e costante Efficacia delle norme consuetudinarie nel nostro ordinamento senza che sia necessario un ulteriore intervento del legislatore Il problema della rilevazione della consuetudine da parte della P.A. e dei giudici italiani

3 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale Rango delle norme introdotte dall art. 10 Cost. Nel 1988, il sig. X, già cittadino italiano, si trasferiva in Austria acquisendone la nazionalità. In conseguenza di ciò, non adempiva agli obblighi di leva previsti dalla legislazione all epoca in vigore, la quale non prevedeva alcuna esenzione per coloro che avessero perduto la cittadinanza a seguito dell'acquisto di quella di altro Stato. Veniva dunque avviato un procedimento penale nei suoi confronti. La posizione della Corte costituzionale «[L]a prassi internazionale dominante induce a ritenere esistente una norma generale, che vincola gli Stati a non assoggettare ad obblighi militari cittadini stranieri. In base alla conformazione dell'ordinamento giuridico italiano alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, statuita dall'art.10, primo comma, della Costituzione, una normativa che continuasse a richiedere il servizio militare ai non cittadini contrasterebbe la norma generale internazionale, violando la Costituzione» (C. Cost., sent. n. 278/1992). Legislazione ordinaria che si pone in contrasto con norma consuetudinaria può essere dichiarata incostituzionale e annullata dalla Corte Costituzionale

4 L adattamento del diritto italiano al diritto internazionale generale E lo ius cogens? Questione non disciplinata dall art. 10 Cost. e non risolta dalla giurisprudenza

5 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Assenza, nella Costituzione, di una norma che determini recezione automatica dei trattati Non invocabile art. 10 Cost. Adattamento mediante l adozione di un atto normativo (di regola legge ordinaria) col quale si ordina a tutte le autorità dello Stato di dare piena ed intera esecuzione al trattato (cd. ordine di esecuzione) Esempio: Art.2, L. 112/1974 Piena ed intera esecuzione è data alla [Convenzione sul diritto dei trattati, con annesso, adottata a Vienna il 23 maggio 1969] a decorrere dalla sua entrata in vigore Il testo del trattato non viene riformulato dal legislatore, il quale si limita ad operare un rinvio Procedimento speciale Procedimento ordinario può essere seguito, in aggiunta all ordine di esecuzione, nel caso in cui il trattato necessiti di un integrazione

6 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Ordine di esecuzione generalmente contenuto nella stessa legge che autorizza la ratifica Ratifica vs. ordine di esecuzione Ratifica/adesione: assunzione dell impegno sul piano internazionale Ordine di esecuzione: decisione dello Stato italiano di garantire efficacia interna al trattato Qual è l efficacia interna di un trattato concluso sul piano internazionale, ma non eseguito sul piano interno? Ipotesi verificabile in riferimento agli accordi in f.s. Quid se il Parlamento autorizza la ratifica di un trattato e ne dispone l esecuzione, ma il governo non provvede a depositare lo strumento di ratifica? Il caso della Convenzione di Oviedo su Biomedicina e diritti umani (1997) Utilizzo del trattato a fini interpretativi

7 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano La situazione fino al 2001 Trattati dotati della stessa forza giuridica dell ordine di esecuzione (di norma, legge ordinaria) Prevalenza assicurata, nei limiti del possibile, dagli operatori giuridici interni in via interpretativa Eccezioni 1. Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. 2. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. [...] (Art. 7 Cost.) La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali (Art. 10(2) Cost.) Trattati sui diritti umani, i quali indipendentemente dal valore da attribuire alle norme pattizie che non si collocano per sé stesse a livello costituzionale [...] si integrano, completandosi reciprocamente nell interpretazione con la Costituzione (C.Cost. sent. n. 388/1988) Trattati dell Unione europea (art. 11 Cost.)

8 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano Situazione successiva alla riforma costituzionale del 2001 (L. Cost. 3/2001) La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117 Cost.) Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato [...], ai sensi dell articolo 117(1) Cost., quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all articolo 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all articolo 11 della Costituzione, dall ordinamento comunitario e dai trattati internazionali. (art. 1(1) L. 131/2003, di attuazione della L. Cost. 3/2001)

9 L adattamento del diritto italiano ai trattati internazionali Il rango dei trattati nell ordinamento italiano Cosa accade se il legislatore statale adotta una legge incompatibile con un trattato internazionale? Le sentenze gemelle del 2007 (nn. 348 e 349) I trattati internazionali come parametro interposto di costituzionalità delle leggi ex art. 117 Cost. Livello intermedio tra Costituzione e legge ordinaria Controllo accentrato, in capo alla Corte Costituzionale, in merito alla compatibilità della legislazione interna con la disciplina pattizia (nonché di quest ultima con la Costituzione)

10 Le tecniche per assicurare la prevalenza dei trattati internazionali sul piano interpretativo Presunzione di conformità Se la legge è suscettibile di più interpretazioni occorre prediligere l interpretazione conforme agli obblighi assunti dallo Stato italiano sul piano internazionale Criterio cronologico (lex posterior) Il trattato successivo abroga la legge anteriore (in senso contrario, tuttavia, v. C. Cost. sent. n. 39/2008, secondo cui è necessario comunque l intervento della Corte costituzionale) Principio di specialità ratione materiae e personarum Il trattato anteriore prevale sulla legge posteriore nella misura in cui introduce una disciplina più specifica e/o applicabile ad una cerchia circoscritta di soggetti (v. ad es. i rapporti tra un trattato bilaterale con la Francia in materia di doppia imposizione ed il Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR))

11 Tutti i trattati sono coperti dall art. 117 Cost.? Il dettato normativo Art. 117 Cost. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali Art. 1(1) L. 131/2003 Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato [...], ai sensi dell articolo 117(1) Cost., quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all articolo 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all articolo 11 della Costituzione, dall ordinamento comunitario e dai trattati internazionali.

12 Tutti i trattati sono coperti dall art. 117 Cost.? L interpretazione giurisprudenziale «[L]a Corte costituzionale ha attribuito il valore di "norma interposta", nei giudizi di costituzionalità in relazione all'art. 117 Cost., comma 1, alle disposizioni contenute nella Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo. A nessun altro trattato internazionale, peraltro, è mai stata riconosciuta una "posizione" dello stesso tipo. [ ] [S]i deve, a tale proposito, sottolineare che le norme della CEDU sono norme pattizie con caratteristiche peculiari. La principale di queste particolarità consiste nella circostanza che la loro applicazione è rafforzata dalla presenza di una apposita Corte internazionale, cui è affidato il compito di interpretarne i principi e l'interpretazione di questi, secondo la Corte stessa, è cogente per l'interprete e finanche per il sindacato di costituzionalità di norme interne che con essi si pongono in contrasto. [ ] Lo stesso non vale per i trattati internazionali privi del medesimo apparato applicativo come la Convenzione di Lanzarote che è priva di un organo deputato all'interpretazione delle norme convenzionali. Diversamente opinando, si arriverebbe a sostenere che ogni norma convenzionale avrebbe un rango superiore rispetto alla legge ordinaria italiana e potrebbe, in quanto norma interposta, dare adito ad un vaglio di legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 117 Cost., argomentazione che, tenuto conto dei principi ricavabili dalla giurisprudenza del Giudice delle leggi non pare perseguibile.» (Cass. Pen. Sez. III, sent /2018)

13 Tutti i trattati sono coperti dall art. 117 Cost.? L interpretazione giurisprudenziale «10.1. Ai fini dell ammissibilità dell evocazione [della Carta sociale europea quale parametro interposto], va rilevato che essa presenta spiccati elementi di specialità rispetto ai normali accordi internazionali, elementi che la collegano alla CEDU. Se quest ultima, infatti, ha inteso costituire un «sistema di tutela uniforme» dei diritti fondamentali civili e politici, la Carta ne costituisce il naturale completamento sul piano sociale poiché, come si legge nel preambolo, gli Stati membri del Consiglio d Europa hanno voluto estendere la tutela anche ai diritti sociali, ricordando il carattere indivisibile di tutti i diritti dell uomo. Per queste sue caratteristiche la Carta, dunque, deve qualificarsi fonte internazionale, ai sensi dell art. 117, primo comma, Cost.» (C. Cost. 120/2018)

14 L adattamento del diritto italiano agli atti vincolanti delle organizzazioni internazionali Sufficiente l ordine di esecuzione del trattato istitutivo dell organizzazione internazionale? O necessario un atto di adattamento ad hoc? Nella prassi italiana l adattamento avviene di regola mediante l adozione di atto normativo ad hoc D.lgs. 90/2017: attuazione delle sanzioni individuali del Consiglio di sicurezza con decreto del Ministro dell economia e delle finanze Rango degli atti delle organizzazioni internazionali Obblighi internazionali ex art. 117(1) Cost.? Non inseriti nell elenco fornito dall art. 1 della l. 131/2003 Questione aperta

15 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea L ingresso delle norme del diritto dell UE nell ordinamento italiano Recezione dei trattati istitutivi mediante ordine di esecuzione (da ultimo, l. 130/2008) Regolamenti Diretta applicabilità espressamente prevista dall art. 288 TFUE (salvo regolamenti incompleti ) Direttive Necessario atto di recepimento Limitati effetti diretti Decisioni Direttamente applicabili (salvo decisioni incomplete )

16 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea L ingresso delle norme del diritto dell UE nell ordinamento italiano Gli effetti diretti delle direttive Se la direttiva chiarisce la portata di un obbligo previsto da una norma dei trattati avente efficacia diretta In caso di mancata attuazione, norme sufficientemente precise e incondizionate delle direttive possono essere invocate contro lo Stato (cd. effetti verticali ) Responsabilità risarcitoria dello Stato per mancata attuazione di una direttiva (CGE, Francovich, 1991) Se direttiva mira ad attribuire diritti ai singoli Se il contenuto dei diritti è sufficientemente determinato Se vi è un nesso di causalità tra mancata attuazione della direttiva e danno sofferto dall individuo

17 L adattamento del diritto italiano al diritto dell Unione europea Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento italiano [P]er giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'unione europea, i trattati e il diritto adottato dall'unione sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri Dichiarazione n. 17 allegata all atto finale della Conferenza di Lisbona

18 Il rango del diritto dell Unione europea nell ordinamento giuridico italiano: un «dialogo» in tre round tra Corte costituzionale e Corte di giustizia

19 Primo round: Costa c. ENEL Corte Cost. (sent. n. 14/1964) Nessuna distinzione con altri trattati Trattati comunitari hanno lo stesso rango dell ordine di esecuzione (legge ordinaria) Prevalenza ratione temporis della legge ordinaria successiva incompatibile Corte di giustizia (Causa C-6/64) Istituzione della Comunità ha comportato una parziale rinuncia degli Stati membri ai propri poteri sovrani Creazione di un ordinamento giuridico integrato con quello degli Stati membri, attraverso il trasferimento di alcuni poteri sovrani agli organi sovranazionali Nelle materie interessate da tale trasferimento, gli Stati membri non potrebbero più esercitare unilateralmente i propri poteri Eventuali atti legislativi in contrasto col diritto sovranazionale non sarebbero soltanto illeciti, ma anche invalidi

20 Secondo round: Frontini/Simmenthal Corte Cost. (sent. n. 232/1975, Frontini) Trasferimento agli organi della Comunità del potere di emanare norme giuridiche non comporta la privazione di efficacia della volontà sovrana degli organi legislativi degli Stati membri Ma pone problema della legittimità costituzionale degli atti legislativi contrastanti per violazione dell art. 11 Cost. ( L Italia [...] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo ) Corte di giustizia (C-106/77, Simmenthal, 1978) Preminenza del diritto sovranazionale comporta l inapplicabilità ipso iure di qualsiasi disposizione legislativa nazionale contrastante Essa impedisce, a livello nazionale, la valida formazione di atti legislativi successivi incompatibili Prevalenza su normativa interna contrastante precedente e successiva Inefficacia della norma interna contrastante rilevabile da parte di qualsiasi operatore giuridico interno (cd. disapplicazione o non applicazione), senza che sia necessario intervento della Corte costituzionale

21 Terzo round: Granital Corte Cost. (sent. n. 170/1984) Le statuizioni della legge interna non possono costituire un valido ostacolo al riconoscimento della forza giuridica delle norme sovranazionali aventi efficacia diretta Comunità costituisce ordinamento autonomo e distinto da quelli degli Stati membri Di fronte al trasferimento di competenze agli organi dell Unione, vi sarebbe ritrazione degli ordinamenti interni Spetta ai giudici comuni (ed agli operatori giuridici in generale) fare valere la prevalenza del diritto sovranazionale

22 Altri principi in materia di rapporti tra diritto italiano e dell UE Disapplicazione della normativa interna possibile solo in riferimento alle norme sovranazionali produttive di effetti diretti La Corte Costituzionale resta competente a sindacare la legittimità costituzionale degli atti legislativi in contrasto con norme sovranazionali prive di efficacia diretta (Corte Cost. 286/1986) Disapplicazione necessaria solo se diritto interno non può essere interpretato conformemente a diritto dell Unione europea

23 Una resa completa? Rigetto della tesi degli ordinamenti giuridici integrati Preservata l autonomia dell ordinamento interno e la sua distinzione da quelle dell Unione Fatta salva la prevalenza dei principi costituzionali fondamentali Teoria dei controlimiti

24 Per lunedì C. Cost. 24/2017 CGUE C-42/2017