La riforma costituzionale

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1 La riforma costituzionale Sintesi didattica delle novità introdotte di Rosa Piera Mantione Introduzione Con l approvazione definitiva da parte della Camera dei deputati, manca ormai solo il probabile referendum confermativo al completamento dell iter della riforma della Carta costituzionale. Nonostante il procedimento di revisione costituzionale non sia stato ancora completato, è già possibile entrare nel merito della riforma, che riguarda soprattutto il bicameralismo, il rafforzamento dei poteri dell esecutivo e il Titolo V della Costituzione. Il bicameralismo differenziato La necessità di superare l attuale bicameralismo perfetto è ormai sentita da tempo e coerentemente il testo della riforma costituzionale differenzia le funzioni delle due camere. Alla Camera dei deputati, espressione diretta dei cittadini, il nuovo art. 55 Cost. affida la rappresentanza politica generale, la titolarità dell indirizzo politico, della funzione legislativa (ad eccezione di alcune materie casi su cui il Senato mantiene poteri normativi), il rapporto di fiducia con il Governo e il controllo dell operato dell esecutivo. Al Senato della Repubblica riserva la rappresentanza delle istituzioni territoriali e il raccordo tra lo Stato, gli altri centri costitutivi della Repubblica e l Unione europea. Il Senato concorre all esercizio della funzione legislativa (nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione), partecipa alla formazione e all attuazione degli atti normativi e delle politiche dell Unione europea, valuta le politiche pubbliche e l attività delle pubbliche amministrazioni, verifica l impatto delle politiche dell Unione europea sui territori, esprime pareri sulle nomine di competenza del Governo (nei casi previsti dalla legge) e verifica l attuazione delle leggi dello Stato (nuovo art. 55 Cost.). La trasformazione del bicameralismo da paritario a differenziato non modifica la forma di governo della Repubblica, ma può contribuire a rafforzare l indirizzo politico e a garantire maggiore stabilità ed efficienza dell esecutivo. La composizione della Camera dei deputati non subisce nessuna variazione e quindi continua a essere di 630 membri eletti per cinque anni direttamente dai cittadini (nuovo art. 57 Cost.). Il nuovo Senato della Repubblica è composto da 100 membri: 95 senatori, rappresentativi delle istituzioni territoriali, sono eletti con metodo proporzionale tra i membri dei Consigli regionali e dei Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano; ogni Regione, inoltre, elegge un senatore tra i sindaci dei rispettivi territori. I seggi senatoriali sono ripartiti in proporzione alla popolazione di ciascuna Regione, con un limite minimo di due senatori per ciascuna di esse. La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi territoriali e quindi il Senato della Repubblica diventa un organo a rinnovo parziale, continuo, non soggetto a scioglimento per scadenza della legislatura né a scioglimento anticipato (nuovo art. 57 Cost.). 1

2 PARLAMENTO Camera dei deputati Senato della Repubblica 630 deputati eletti direttamente dai cittadini 95 senatori eletti dai Consigli regionali 5 senatori di nomina presidenziale Ex Presidenti della Repubblica La legislatura dura 5 anni Mandato coincide con quello degli organi territoriali La durata della carica è 7 anni La durata della carica è a vita In Senato possono sedere cinque senatori di nomina presidenziale scelti tra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario e che restano in carica per sette anni. Al termine del proprio mandato tutti i Presidenti della Repubblica sono senatori di diritto e a vita (nuovo art. 59 Cost.). Considerazioni sulla composizione del Senato della Repubblica L inserimento nel nuovo Senato di cinque dei senatori di nomina presidenziale e degli ex Presidenti della Repubblica appare non coerente e privo di giustificazioni con la nuova composizione e le nuove funzioni del Senato. Essi non hanno alcun legame con la rappresentanza territoriale e sono lontani rispetto a un organo cui è assegnata la funzione costituzionale di rappresentare le autonomie territoriali. I nuovi senatori godono delle stesse immunità garantite ai deputati: non possono essere arrestati o sottoposti a intercettazione senza l autorizzazione del Senato. È stato mantenuto anche per i senatori il divieto di mandato imperativo in considerazione della natura del Senato quale organo rappresentativo delle istituzioni locali intese nel loro complesso, e non come espressione dei singoli governi locali. Infine il nuovo art. 69 Cost. prevede per i deputati un indennità stabilita dalla legge, che non è invece prevista per i senatori. Considerazioni sulla gratuità dell attività dei parlamentari Nella storia costituzionale italiana una disposizione che preveda la gratuità dell attività dei parlamentari è contenuta nell articolo 50 dello Statuto Albertino del Agli inizi del Novecento, con l evolversi dello stato liberale verso lo stato democratico, si afferma il principio dell onerosità delle cariche pubbliche e la disposizione in oggetto è modificata da una legge del 1911 che prevede per i membri del parlamento un indennità. Oggi è difficile concepire che i membri di un organo legislativo non percepiscano nessuna retribuzione o che è sufficiente ciò che essi ricevono come rappresentanti dei governi locali, con l aggravante che i membri del Senato avranno indennità diverse tra loro in base alla provenienza. Inoltre i cinque senatori di nomina presidenziale, benché abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, sono chiamati a lavorare senza compenso. L esercizio della funzione legislativa Le nuove norme costituzionali prevedono diversi livelli di partecipazione del Senato alla funzione legislativa. La funzione legislativa, dispone il nuovo articolo 70, co. 1 Cost., è esercitata collettivamente dalle due camere (con la partecipazione paritaria del Senato) in quegli ambiti necessari per garantire le autonomie nelle riforme che potrebbero modificare la loro posizione istituzionale e quindi nel procedimento di revisione 2

3 della Costituzionale e per l approvazione delle altre leggi costituzionali (l iter è quello aggravato, previsto dall articolo 138 Cost., testo vigente). La partecipazione paritaria del Senato è prevista per la produzione della legislazione ordinaria dello Stato sui seguenti temi: attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche; referendum popolari e altre forme di consultazione previste dal nuovo articolo 71 Cost.; determinazione dell ordinamento, della legislazione elettorale, degli organi di governo, delle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; norme generali, forme e termini della partecipazione dell Italia alla formazione e all attuazione della normativa e delle politiche dell Unione europea; determinazione dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di senatore; legge elettorale del Senato della Repubblica; autorizzazione alla ratifica dei trattati relativi all appartenenza dell Italia all Unione europea; disciplina dell ordinamento di Roma capitale; attribuzione alle Regioni di forme particolari di autonomia; leggi che consentano allo Stato di intervenire in materie non riservate alla sua legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell interesse nazionale (cosiddetta clausola di supremazia); disciplina dei casi in cui le Regioni, nelle materie di loro competenza, possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato; disciplina dei principi generali per l attribuzione di un patrimonio ai Comuni, alle Città metropolitane e alle Regioni; disciplina delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi del Governo; individuazione dei casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell ente; fissazione nell ambito dei sistemi elettorali regionali dei principi fondamentali per promuovere l equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza; disciplina del distacco dei Comuni da una Regione e dell unione a un altra. Il nuovo art. 72, co. Cost. dispone che ogni disegno di legge che intenda normare uno degli ambiti indicati al punto precedente è presentato a una Camera e, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che lo approva articolo per articolo e con votazione finale (sostanzialmente si ricalca l iter legislativo ordinario già previsto dalla Costituzione vigente). Precisa poi il nuovo art. 70 Cost. che le leggi sopra enunciate (ordinarie o costituzionali) possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate col medesimo procedimento. Il procedimento legislativo ordinario bicamerale L esame del d.d.l. inizia indifferentemente dalla Camera dei deputati o dal Senato della Repubblica Camera e Senato esaminano il d.d.l. e lo approvano nello stesso testo Il Presidente della Repubblica promulga Il Senato partecipa alla formazione della legislazione ordinaria dello Stato anche attraverso il potere di proporre modifiche a qualsiasi legge già approvata dalla Camera. Dispone, infatti, il secondo comma del nuovo art. 70 Cost. che le leggi non elencate nel primo comma sono approvate dalla Camera dei deputati e trasmesse al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può richiedere di esaminarle. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modifica, sulle quali la Camera si pronuncia poi in via definitiva. 3

4 Gli emendamenti proposti del Senato sono sempre superabili con deliberazione della Camera, alla quale in definitiva è assicurata la prevalenza: per le leggi che danno attuazione all articolo 117, quarto comma, la Camera può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti; in tutti gli altri casi, gli emendamenti proposti dal Senato della Repubblica sono superabili dalla Camera dei deputati con la riapprovazione della legge a maggioranza semplice. Il potere di proporre emendamenti da parte del Senato, definito consultivo, non rende irrilevante l intervento dell organo poiché scarica sulla Camera dei deputati la responsabilità di deliberare le leggi a maggioranza semplice o assoluta; inoltre le argomentazioni del Senato potranno essere utilizzate in un futuro sindacato di costituzionalità. Il procedimento legislativo ordinario monocamerale L esame del d.d.l. inizia dalla Camera La Camera approva il d.d.l. Il d.d.l. è trasmesso al Senato che entro 10 giorni Non esamina il contenuto Esamina il contenuto Non propone modifiche Propone modifiche La Camera si pronuncia definitivamente Il Presidente della Repubblica promulga Il Senato ha anche poteri di esame su particolari leggi di indirizzo politico, come la legge di bilancio. Dopo l approvazione della Camera vengono esaminate dal Senato della Repubblica, il quale può deliberare proposte di modifica entro quindici giorni dalla data della trasmissione; la Camera potrà decidere di non adeguarsi agli emendamenti proposti dal Senato riapprovando l atto a maggioranza semplice (nuovo art. 70, co. 5 Cost.). Il Senato può intervenire, ma con termini temporali ristretti, sulle leggi di conversione dei decreti legge. L esame dei disegni di legge di conversione è disposto dal Senato della Repubblica entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati. Le proposte di modifica possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione (nuovo articolo 77, co. 6 Cost.). Il procedimento di conversione dei decreti legge bicamerale L esame del decreto legge inizia sempre dalla Camera dei deputati Camera e Senato approvano lo stesso testo Il Presidente della Repubblica promulga 4

5 Il procedimento di conversione dei decreti legge monocamerale L esame del decreto legge inizia sempre dalla Camera dei deputati La Camera esamina il decreto legge entro 40 giorni e lo trasmette al Senato Il Senato dispone entro 30 giorni di esaminare il decreto legge Le proposte di modifica sono esaminate dalla Camera Il Senato entro 10 giorni dalla trasmissione può proporre modifiche al decreto legge La Camera approva in via definitiva Il Presidente della Repubblica promulga Il Senato della Repubblica ha anche un potere sollecitatorio e a norma dell art. 71 Cost. (nuovo testo) può, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, richiedere alla Camera dei deputati di procedere all esame di un disegno di legge, sul quale la Camera deve pronunciarsi entro sei mesi dalla data della deliberazione del Senato. Inoltre i senatori mantengono il potere di presentare disegni di legge alle camere fermo restando che, ad eccezione dei disegni di legge ad approvazione bicamerale, per tutti gli altri l esame inizia dalla Camera dei deputati (nuovo art. 72 Cost). I numerosi procedimenti legislativi potrebbero complicare lo svolgimento dei lavori parlamentari: almeno inizialmente potrebbero sorgere dubbi sul procedimento da seguire, anche perché la separazione netta delle materie nella realtà è molto difficile. Eventuali dubbi dovranno essere sciolti dai Presidenti delle due assemblee che d intesa tra loro, sulla base dei criteri indicati dai rispettivi Regolamenti, decideranno il procedimento da applicare per l esame di ciascun disegno di legge (nuovo art. 70, co. 6 Cost.); intesa che dovrebbe precludere ogni sindacato di costituzionalità da parte della Suprema corte. Considerazioni sul ruolo del Senato della Repubblica La riforma costituzionale, anche se toglie al Senato della Repubblica il controllo sull operato del Governo, non riduce l assemblea a un elemento accessorio del quadro istituzionale, ma gli attribuisce poteri sostanziali come la partecipazione in posizione di parità con l altra camera al procedimento costituzionale e all iter legislativo di un numero rilevante di leggi e, anche se in posizione non paritaria, al procedimento legislativo ordinario in tutti gli altri casi. Il Senato partecipa, attraverso il Parlamento in seduta comune, all elezione del Presidente della Repubblica e di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura; elegge inoltre in esclusiva due giudici costituzionali. Il Senato ha un ruolo importante nel rappresentare le autonomie territoriali, nei compiti di coordinamento tra Stato e autonomie, di verifica dell attuazione di leggi statali e di valutazione dell impatto delle politiche pubbliche sui territori. Il Governo e la funzione normativa Il Governo mantiene il potere di emanare, nei casi straordinari di necessità e urgenza, atti con forza di legge, ma la riforma costituzionalizza i limiti alla decretazione di urgenza, già previsti dalla legge n. 400 del 1988 e costantemente affermati nella giurisprudenza della Suprema corte. 5

6 All articolo 77 del testo costituzionale previgente è aggiunto un comma che impegna il Governo a non procedere mediante provvedimenti provvisori con forza di legge in materia di: norme costituzionali; delegazione; ratifica di trattati internazionali; approvazione del bilancio; leggi elettorali, con esclusione della disciplina dell organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni; reiterazione di disposizioni adottate con decreti non convertiti in legge e regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi; ripristino dell efficacia di norme di legge o di atti aventi forza di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per vizi non attinenti al procedimento. I decreti devono inoltre contenere misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. È stata introdotta una corsia preferenziale per i disegni di legge che l esecutivo considera essenziali per l attuazione del programma di governo. L ultimo comma del nuovo art. 72 Cost. prevede che il Governo possa chiedere alla Camera dei deputati di deliberare che un disegno di legge, considerato urgente, sia iscritto con priorità all ordine del giorno e approvato a data certa. Per garantire, durante l iter legislativo, il necessario confronto tra le diverse forze parlamentari con l esigenza del Governo di attuare il proprio programma, il tempo concesso alla Camera per l approvazione della proposta governativa è di settanta giorni (termine prorogabile di quindici giorni tenuto conto della complessità della materia e dei tempi richiesti alla Commissione per l esame della proposta). Nulla è detto se, decorsi i termini previsti, l assemblea non abbia terminato l iter legislativo o non pervenga all approvazione della proposta. Ma il comma finale del nuovo art. 72 Cost. prevede che il Regolamento della Camera, in futuro, dovrà definire le modalità e i limiti del procedimento. Per evitare un eccessiva curvatura dei poteri costituzionali a favore dell esecutivo, è prevista però una categoria di leggi (le leggi bicamerali, le leggi in materia elettorale, le leggi di ratifica dei trattati internazionali, le leggi per la cui approvazione è richiesta una maggioranza speciale, le leggi di amnistia e indulto, la legge di bilancio e le leggi costituzionali e di revisione costituzionale) che per la loro importanza istituzionale non possono essere approvate con tale procedimento e di conseguenza non sono appannaggio dell esecutivo. Considerazioni sul rafforzamento dei poteri dell esecutivo Il meccanismo del voto a data certa (denunciato dalle opposizioni come attentato alla democrazia o come strapotere del Governo) dovrebbe risolvere il problema dei maxi emendamenti, il ricorso alla fiducia e alla decretazione d urgenza. D altra parte il potere di approvare in via definitiva tali provvedimenti è della Camera dei deputati, rappresentativa del popolo e nei confronti della quale il Governo è legato dal rapporto di fiducia. In realtà i timori scaturiscono non dalla norma costituzionale (che esiste da qualche tempo ad esempio nell ordinamento costituzionale francese), quanto dagli effetti espansivi dei poteri dell esecutivo, che possono derivare dal combinarsi tra tale disposizione e quelle previste dalla legge elettorale d impostazione super maggioritaria. Le nuove norme costituzionali, di per sé considerate (ossia senza gli effetti espansivi della legge elettorale) possono rendere più veloce l iter parlamentare delle leggi di attuazione dell indirizzo politico governativo, non tolgono al Parlamento il potere di decisione e restano in armonia con il regime parlamentare. La riforma del Titolo V Le nuove norme costituzionali modificano il testo vigente dell art. 117 e introducono una nuova ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle materie indicate nel nuovo elenco del comma 2 dell articolo 117 Cost. (competenze che sono attribuite sia come materie, sia come funzioni ): a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all Unione europea; 6

7 b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari e assicurativi; tutela e promozione della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l uniformità sul territorio nazionale; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare; n) disposizioni generali e comuni sull istruzione; ordinamento scolastico; istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; o) previdenza sociale, ivi compresa la previdenza complementare e integrativa; tutela e sicurezza del lavoro; politiche attive del lavoro; disposizioni generali e comuni sull istruzione e formazione professionale; p) ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane; disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; commercio con l estero; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati, dei processi e delle relative infrastrutture e piattaforme informatiche dell amministrazione statale, regionale e locale; opere dell ingegno; s) tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema; ordinamento sportivo; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo; t) ordinamento delle professioni e della comunicazione; u) disposizioni generali e comuni sul governo del territorio; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile; v) produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell energia; z) infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale. Dalla nuova ripartizione delle funzioni legislative emerge una forte espansione dei poteri statali, già consolidata nella giurisprudenza costituzionale dell ultimo decennio: tra vecchio e nuovo secondo comma dell articolo 117, facendo un conteggio delle competenze separate da un punto e virgola, si passa da quasi trenta a quasi cinquanta materie o gruppi di materie. Allo Stato ritornano settori che con la riforma costituzionale del 2001 erano stati trasferiti alle Regioni a titolo di competenze concorrenti o residuali. Tra i nuovi settori si trovano, infatti, ambiti come il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, la disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l uniformità sul territorio nazionale, l ordinamento scolastico, la tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici, le disposizioni generali e comuni sul governo del territorio, i porti e gli aeroporti civili di interesse nazionale, le disposizioni generali e comuni per la tutela della salute e per le politiche sociali. La competenza concorrente (secondo lo schema principi/dettaglio) è soppressa, ma nonostante ciò rimangono ambiti sottoposti a una competenza ripartita tra Stato e Regioni, secondo un nuovo schema che è quello degli ambiti territoriali o della dimensione degli interessi, ad esempio per la tutela della salute e della sicurezza del lavoro, le attività culturali e l ordinamento sportivo, il governo del territorio, il sistema e il coordinamento della protezione civile nazionale, il procedimento amministrativo e la disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. In altre materie alla legge statale esclusiva è affidato il potere di dettare norme generali (ma anche norme di dettaglio) di cui il legislatore ritiene necessaria l applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale. 7

8 Altro settore di ripartizione della potestà legislativa è quello delle infrastrutture: quelle definite strategiche sono attribuite allo Stato, mentre resta alle Regioni il potere normativo per la dotazione infrastrutturale del territorio regionale, per la pianificazione del territorio regionale e per la mobilità interna. Allo Stato è anche riservata la competenza per le norme generali sul governo del territorio, grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale (e relative norme di sicurezza), porti e aeroporti civili di interesse nazionale e internazionale. Il comma 3 del nuovo art. 117 Cost. disciplina la competenza delle Regioni, riconosciuta per le materie non espressamente attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, ma con particolare riferimento a settori espressamente indicati. L elenco di tali competenze è esemplificativo e riguarda materie come la rappresentanza delle minoranze linguistiche, la pianificazione del territorio regionale e la mobilità al suo interno, la dotazione infrastrutturale, la programmazione e l organizzazione dei servizi sanitari e sociali, la promozione dello sviluppo economico locale e l organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale. La Regione ha anche competenza in materia di servizi scolastici, di promozione del diritto allo studio (anche universitario); di attività culturali, di promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici, di valorizzazione e organizzazione regionale del turismo; di regolazione delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica. Si può osservare che la potestà legislativa residuale delle Regioni è stata notevolmente ridotta ed è diventata quasi esclusiva, giacché lo Stato può entrare in questi ambiti attraverso la legislazione statale. Recita, infatti, il nuovo articolo 117 Cost. che su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla sua legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell interesse nazionale (nuovo art. 117 Cost., co. 4). Ripartizione competenze Stato - Regioni Costituzione vigente Stato competenza esclusiva Stato Regioni competenza concorrente Regioni competenza residuale esclusiva Ripartizione competenze Stato - Regioni Testo di riforma costituzionale Stato competenza esclusiva Regioni competenza residuale (quasi) esclusiva Tale clausola di supremazia della legislazione statale è stata introdotta per garantire le esigenze di unitarietà della normativa in tutto il territorio nazionale e per l impossibilità di introdurre in Costituzione una netta e rigida ripartizione delle competenze. 8

9 Come contrappeso è stata introdotta un opposta clausola di flessibilità, ossia su richiesta di singole Regioni, la legge statale bicamerale (ossia con l intervento paritario del Senato) può delegare a esse l esercizio di funzioni legislative, ma in pochi e specificati settori (nuovo art. 116 Cost., co. 2). Considerazioni sugli ambiti di applicazione del nuovo Titolo V Quasi tutte le disposizioni modificative dell attuale Titolo V della Cost. sono inapplicabili alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome (art. 39, co. 11 testo riforma). Quindi gli enti regionali a statuto speciale rimangono esclusi dalle innovazioni costituzionali, fino al momento in cui non condivideranno la riforma del proprio statuto. La disposizione non soltanto rinvia l applicazione delle riforme nelle Regioni a statuto speciale, ma modifica, e ulteriormente aggrava, il procedimento per la revisione degli statuti speciali; infatti il Parlamento potrà adottare una legge costituzionale per la revisione dei predetti statuti dopo aver raggiunto un intesa con la regione interessata (intesa non prevista dalle norme costituzionali vigenti). La riforma costituzionale non introduce modifiche significative nella distribuzione delle competenze amministrative. Per queste, il nuovo art. 118 Cost. (che resta invariato tranne per l aggiunta di un nuovo comma) dispone che il loro esercizio deve avvenire assicurando la semplificazione e la trasparenza dell azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori. La potestà regolamentare è semplificata nel senso che Stato e Regioni la esercitano secondo le rispettive competenze legislative. In pratica Stato e Regioni, nella propria sfera di competenza, provvedono a emanare i regolamenti per l esecuzione della propria legislazione, ma lo Stato conserva la facoltà di delegare alle Regioni l esercizio di tale potestà regolamentare nelle materie e funzioni di competenza legislativa esclusiva. Abrogazioni attese e altre revisioni La riforma costituzionale prevede: la soppressione del CNEL, di fatto già svuotato di ogni funzione a causa dell affermarsi di altre sedi di confronto tra le forze economiche e il mondo del lavoro; l eliminazione delle Province e l introduzione degli enti di area vasta, riservati alla futura disciplina del legislatore ordinario, come nuovo livello di governo accanto alle Città metropolitane e alle unioni di comuni (art. 40, co. 4 testo di riforma); l accrescimento degli istituti di democrazia diretta al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche. È prevista la possibilità di introdurre con legge costituzionale referendum popolari propositivi, di indirizzo e altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali (nuovo art. 71, co. 3 Cost.). È stata rafforzata l iniziativa legislativa popolare, da esercitare mediante la proposta di almeno centocinquantamila elettori, che deve essere discussa e deliberata entro tempi garantiti, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari (nuovo art. 71, co. 2 Cost.); la modifica del quorum per la validità del referendum abrogativo: il nuovo art. 75 Cost. ribadisce che può essere indetto referendum popolare per deliberare l abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Conferma che non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e che hanno diritto di partecipare al referendum tutti gli elettori. La riforma innova l ultima parte dall articolo, prevedendo che la proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o se avanzata da ottocentomila elettori la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Pesi, contrappesi e strumenti di garanzia Poiché la riforma costituzionale rafforza il Governo e la sua maggioranza (legata dal rapporto di fiducia soltanto alla Camera dei deputati), occorre infine prendere in considerazione i meccanismi di garanzia e le regole che devono assicurare l equilibrio del sistema istituzionale. 9

10 Le nuove disposizioni che rafforzano l attività normativa dell esecutivo sono riequilibrate da quelle necessarie a garantire la regolarità processi normativi: è stato creato un percorso legislativo che permette in ogni caso il controllo parlamentare sulla produzione delle norme proposte dall esecutivo e sono stati introdotti in Costituzione vincoli rigorosi alla decretazione di urgenza. Il nuovo art. 74 Cost. prevede una proroga di trenta giorni dei termini di promulgazione della legge di conversione dei decreti del Governo (normalmente il termine di promulgazione è di un mese). La proroga deve consentire al Presidente della Repubblica un attento esame di atti normativi spesso caratterizzati da un elevato grado di complessità. Ancora sotto il profilo delle garanzie sono state introdotte modifiche nella procedura di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici costituzionali. Riguardo all elezione del Presidente delle Repubblica, le modifiche riguardano le maggioranze richieste, anche perché i quorum previsti dalla Costituzione del 1948 uniti agli effetti della nuova legge elettorali (che altera con i premi la composizione della Camera) non sono più in grado di garantire mandati prestigiosi per il Capo dello Stato. Il nuovo articolo 86 Cost. richiede nei primi tre scrutini la maggioranza dei due terzi degli elettori, dal quarto scrutinio il quorum scende ai tre quinti degli elettori e dopo il settimo ai tre quinti dei votanti. La modifica introdotta all art. 135 Cost. tiene conto della diversa rappresentanza attribuita alla Camera dei deputati (rappresentanza nazionale) e al Senato della Repubblica (rappresentanza territoriale). Ciò considerato è stata modificata l elezione di alcuni membri della Corte costituzionale, separando la componente assegnata al Parlamento in due parti e assegnando, in esclusiva e non più in seduta comune, alla Camera l elezione di tre giudici e al Senato l elezione di due giudici costituzionali. È stato introdotto il ricorso preventivo alla Corte costituzionale sulle leggi elettorali, su richiesta di un quarto dei componenti della Camera dei deputati o almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica, entro dieci giorni dall approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata (nuovo art. 73, co. 2 Cost.). Considerazioni sul ricorso preventivo alla Corte Costituzionale Forse sarebbe stato opportuno riconoscere alla minoranza/opposizione il potere di impugnare in via preventiva non soltanto la legge elettorale, ma tutte quelle leggi che normano i diritti fondamentali. Anche se la dottrina uniformemente considera superiore il giudizio incidentale, l accesso diretto sarebbe stato preferibile perché la legge tende a identificarsi maggiormente con le scelte della maggioranza. Per garantire il pluralismo e la tutela delle minoranze, valori che caratterizzano la Costituzione repubblicana, è stato introdotto lo statuto delle opposizioni, che deve essere disciplinato dal Regolamento della Camera dei deputati. Questo Regolamento, insieme a quello del Senato della Repubblica, dovrà anche tutelare i diritti delle minoranze parlamentari (nuovo art. 64, co. 2 Cost.). 10