Il contenzioso costituzionale nel 2016: cosa cambia nei rapporti tra Stato e Regioni. Il tasso di litigiosità. Approfondimenti. n febbraio 2017

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1 Approfondimenti A cura di: Elena di Carpegna Brivio Il contenzioso costituzionale nel 2016: cosa cambia nei rapporti tra Stato e Regioni n febbraio 2017 L Approfondimento intende fornire i principali dati quantitativi concernenti la giurisprudenza costituzionale 2016 a rilevanza regionale. I dati sono stati tratti dalla banca dati della Corte costituzionale, dalle relazioni annuali della Corte costituzionale e dalla banca dati di Regione Emilia-Romagna ER Autonomie-contenzioso costituzionale. Il tasso di litigiosità Se si intende considerare il contenzioso costituzionale dal punto di vista della litigiosità di Stato e Regioni è necessario rilevare come nell ultimo quinquiennio, dopo un picco di 191 ricorsi nell anno 2012, si sia registrato un quasi dimezzamento dei ricorsi nel 2013, il cui numero è rimasto sostanzialmente stabile con scarsa variabilità fino al L anno 2016 ha tuttavia manifestato un ulteriore riduzione dei ricorsi: nel corso dell ultimo anno i ricorsi presentati in via principale sono stati 68, mentre per il conflitto di attribuzioni si sono avute soltanto 4 impugnazioni (Grafico 1). Grafico 1: Numero di ricorsi in via principale e per conflitto di attribuzioni (anni ) 1

2 Il trend appare tuttavia più discontinuo se se si tengono distinte le posizioni di Stato e Regioni (Grafico 2). Grafico 2: l andamento della litigiosità anni Nel 2016 si conferma inoltre come lo Stato utilizzi il giudizio in via principale molto di più delle Regioni: i ricorsi dello Stato contro le leggi regionali sono stati 45, mentre le Regioni hanno impugnato le leggi statali 23 volte (Grafico 3). Grafico 3: numero di ricorsi Stato-Regioni e Regioni-Stato nel giudizio in via principale (Anno 2016) Giudizio in via principale Stato - Regioni Giudizio in via principale Regioni - Stato >>>>>> 2

3 Nel confronto tra tipi di giudizio, il 2016 conferma la netta prevalenza del giudizio in via principale sul conflitto di attribuzioni: lo strumento con cui si richiede il sindacato di una legge è stato molto più utilizzato rispetto al giudizio sugli atti non legislativi (Grafico 4). Grafico 4: Prevalenza del giudizio in via principale rispetto al giudizio per conflitto di attribuzioni (anno 2016) Se si considera in dettaglio il contenzioso che ha riguardato Regione Lombardia emerge come, negli ultimi anni, le leggi regionali siano state poco coinvolte nel giudizio in via principale. Nel 2016 lo Stato non ha impugnato leggi lombarde, mentre, tra gli anni precedenti, il 2015 è stato l anno che ha visto il maggior numero di impugnazioni statali con 6 ricorsi. Nel 2012, invece, i ricorsi statali hanno dimostrato la maggior efficacia: le 4 impugnazioni della Presidenza del Consiglio hanno tutte dato luogo a dichiarazioni di illegittimità di disposizioni regionali (Tabella 1). Tabella 1: Ricorsi in via principale Stato-Regione Lombardia (anni ) Anno del ricorso Leggi di Regione Lombardia impugnate dallo Stato Decisione che ha definito il ricorso Tipo di dispositivo 2012 l.r. 3/2012 in materia di commercio e artigianato sent. 98/2013 Dichiarazione di illegittimità di alcuni articoli della legge impugnata l.r. 7/2012 in materia di crescita, sviluppo e occupazione l.r. 15/2012 in materia di allenamento e sent. 76/2013 Sent. 193/2013 Dichiarazione di illegittimità di un articolo della legge impugnata Dichiarazione di illegittimità di un articolo della legge impugnata >>>>>> 3

4 addestramento cani l.r. 16/2012 in materia di valorizzazione dei reperti mobili e dei cimeli appartenenti periodi storici diversi dalla prima guerra mondiale Sent. 194/2013 Dichiarazione di illegittimità di un articolo della legge impugnata l.r. 11/2014 in materia di impresa Sent. 260/2014 Decisione non di merito, dichiarazione della cessazione della materia del contendere l.r. 27/2014 in materia di attività estrattive l.r. 29/2014 in materia di servizio idrico integrato Ord. 35/2016 Decisione non di merito, dichiarazione della cessazione della materia del contendere l.r. 32/2014 in materia di ambiente Sent. 9/2016 Dichiarazione di non fondatezza delle l.r. 34/2014 in materia di vendita di carburante Sent. 106/2016 Dichiarazione di non fondatezza delle l.r. 35/2014 in materia di programmazione economico- finanziaria Sent. 101/2016 Dichiarazione di illegittimità di un articolo della legge impugnata l.r. 2/2015 in materia di pianificazione territoriale Sent. 63/2016 Dichiarazione di illegittimità di un articolo della legge impugnata l.r. 22/2015 in materia di assestamento del bilancio Regione Lombardia ha presentato, nel 2016, 2 ricorsi avverso leggi statali: 1 contro la l. 221/2015 in materia ambientale, 1 contro la l. 164/2016 in materia di equilibrio di bilancio. Nessuno dei due ricorsi è stato ancora deciso dalla Corte costituzionale. Nel periodo Regione Lombardia ha presentato 4 ricorsi nel 2015, 3 nel 2014, nessuno nel 2013 e 4 nel Ben tre dei ricorsi del 2012 hanno dato luogo a dichiarazioni di illegittimità costituzionale (Tabella 2). >>>>>> 4

5 Tabella 2: Ricorsi in via principale Regione Lombardia-Stato ( ) Anno del ricorso Leggi dello Stato impugnate da Regione Lombardia Decisione che ha definito il ricorso Tipo di dispositivo 2012 d.l. 201/2011, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici d.l. 201/2011, Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici d.l. 95/2012, Diposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure de rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario d.l. 95/2012, Diposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure de rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario Sent. 220/2013 Sent. 299/2012 Sent. 79/2014 Sent. 220/2013 Dichiarazione di illegittimità di alcune disposizioni del decreto impugnato Dichiarazione di inammissibilità o non fondatezza delle Dichiarazione di illegittimità di un articolo del decreto impugnato Dichiarazione di illegittimità di alcune disposizioni del decreto impugnato l. 124/2013, Legge di stabilità 2014 l. 56/2014, "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" d.l. 133/2014, Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive Ord. 170/2016 Sent. 50/2015 Sent. 244/2016 Decisione non di merito, dichiarazione di estinzione del processo Dichiarazione di non fondatezza delle Dichiarazione di inammissibilità o non fondatezza delle 2015 d.l. 133/2014, Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive - - d.l. 133/2014, Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la Sent. 244/2016 Dichiarazione di inammissibilità o non fondatezza delle >>>>>> 5

6 realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive l. 190/2014, Legge di stabilità 2015 d.l. 3/2015 Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti Sent. 141/2016 Sent. 159/2016 Sent. 202/2016 Sent. 287/2016 Dichiarazione di non fondatezza delle Dichiarazione di non fondatezza o inammissibilità delle Dichiarazione di non fondatezza o inammissibilità delle Dichiarazione di non fondatezza o inammissibilità delle 2016 l. 164/2016 in materia di equilibrio di bilancio - - l. 221/2015 in materia ambientale - - Il peso delle Regioni nel carico di lavoro della Corte Se si guarda al contenzioso costituzionale per cercare di cogliere il peso che le Regioni hanno oggi nel giudizio di legittimità costituzionale è necessario notare come il 2016 confermi una tendenza a un generale calo del carico di lavoro della Corte, motivata proprio dalla riduzione delle pronunce in via principale. Le decisioni emesse nell ambito del giudizio di legittimità costituzionale (in via incidentale e in via principale) 1 hanno continuato ad attestarsi sotto la soglia delle 300 pronunce ed hanno raggiunto il numero minimo degli ultimi cinque anni (Grafico 5). 1 Il giudizio in via incidentale è proposto da un giudice nel corso di un giudizio, mentre il giudizio in via principale è proposto dallo Stato o dalle Regioni. >>>>>> 6

7 Grafico 5: Decisioni emesse dalla Corte costituzionale nel giudizio di legittimità costituzionale Confronto giudizio in via incidentale e in via principale (anni ) Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati della banca dati della Corte costituzionale e delle relazioni annuali della Corte costituzionale Il giudizio in via principale, inoltre, ha mostrato una progressiva riduzione rispetto al giudizio incidentale: 89 decisioni rispetto a 144. Se poi si guarda alle sole sentenze i numeri si riducono ulteriormente: 76 sentenze in via incidentale e 67 in via principale. Delle 67 sentenze in via principale, 29 hanno dichiarato l illegittimità costituzionale di una o più disposizioni di legge. Queste ultime sono state in prevalenza originate da ricorsi statali: 18 pronunce di illegittimità costituzionale hanno riguardato leggi regionali, mentre soltanto 11 sentenze hanno accolto di costituzionalità su leggi statali (Grafico 6). Nella lettura del dato è necessario tenere presente che la preponderanza di effetti favorevoli al Governo è dovuta anche all asimmetria esistente tra Stato e Regioni nella deduzione dei parametri costituzionali: le Regioni non possono invocare parametri estranei al riparto delle competenze, a meno che essi non ridondino sullo stesso. Grafico 6: numero di sentenze di illegittimità costituzionale che hanno riguardato le leggi statali e regionali. Anno 2016 Fonte: Elaborazione Éupolis Lombardia su dati della banca dati della Corte costituzionale >>>>>> 7

8 Nel 2016 Regione Lombardia è stata interessata da due pronunce di incostituzionalità in via principale: la sentenza 63/2016 ha riconosciuto l illegittimità di parte dell art. 70, commi 2 bis e 2 quater, e dell art. 72, commi 4 e 7, lettera e, della l.r. 12/2005 ( Legge per il governo del territorio ) per come modificata dalla l.r. 2/2015 ( Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 ). la sentenza 101/2016 ha dichiarato illegittimo l art. 14, commi 3bis e 3ter, della l.r. 26/2003 ( Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche ), introdotti dalla l.r. 35/2014 ( Disposizioni per l attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione) Collegato 2015 ). La sentenza 224/2016, poi, ha dichiarato, in via incidentale, l illegittimità costituzionale dell art. 17, comma primo, della l.r. 7/2012 ( Misure per la crescita, lo sviluppo e l occupazione). Nessuna delle sentenze che, nel 2016, hanno dichiarato l illegittimità di leggi dello Stato è stata originata da ricorsi proposti da Regione Lombardia. Le materie oggetto del contenzioso costituzionale Lo studio delle pronunce in via principale attraverso l analisi dei parametri utilizzati dalla Corte consente di definire quali siano le materie che, nel 2016, risultano al centro del contenzioso tra Stato e Regioni. Nel 2016 si conferma la centralità delle materie finanziarie. La materia di competenza esclusiva 2 dello Stato che ha dato luogo al maggior numero di sentenze è stata la lettera e del secondo comma dell art. 117: 16 sentenze hanno infatti 2 Art. 117, secondo comma, Cost: «Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale, regionale e locale; opere dell ingegno; s) tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali». >>>>>> 8

9 riguardato la «moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie». Seguono la lettera l («giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa») e la lettera s («tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali») con 13 sentenze, mentre la lettera m («determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale») è stata implicata in 10 sentenze (Grafico 7). Grafico 7: numero di sentenze che hanno riguardato le materie di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo, Cost.). Anno Tra le materie di competenza concorrente è risultato fortemente prevalente il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (33 sentenze), seguito dal «governo del territorio» (21 sentenze), dalla «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia» (15 sentenze), dalla «tutela della salute» (13 sentenze) e dalla «valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (11 sentenze) (Grafico 8). >>>>>> 9

10 Grafico 8: numero di sentenze che hanno riguardato le competenze concorrenti (art. 117, comma terzo, Cost.). Anno 2016 Rapporti internazionali e con l'unione europea delle Regioni Commercio con l'estero Tutela e sicurezza del lavoro Istruzione Professioni Ricerca scientifica e tecnologica Tutela della salute Alimentazione Ordinamento sportivo Protezione civile Governo del territorio Porti e aeroporti civili Grandi reti di trasporto e navigazione Ordinamento della comunicazione Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia Previdenza complementare e integrativa Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Valorizzazione dei beni culturali e ambientali Casse di risparmio Enti di credito Il comma quarto dell art. 117 («Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato»), infine, è stato al centro di 28 sentenze. Alcune decisioni di rilievo per le Regioni Se poi si vuole segnalare qualche decisione particolarmente rilevante per lo sviluppo dei rapporti tra Stato e Regioni, occorre innanzitutto sottolineare come il 2016 abbia segnato un punto di svolta nell interpretazione giurisprudenziale del principio di leale collaborazione. La sentenza 251/2016 3, pronunciata alla fine del mese di novembre, ha significativamente mutato la giurisprudenza sul principio di leale collaborazione riconoscendo l obbligo costituzionale d intesa in Conferenza Stato-Regioni in tutti i casi in cui non vi sia una chiara competenza prevalente dello Stato. Altre sentenze di rilievo pronunciate nel 2016 hanno invece riguardato la condizione delle Province. Le sentenze 143/2016, 159/2016, 176/2016 e 205/2016 si sono occupate della legittimità costituzionale dei commi della l. 190/2014 (Legge di stabilità 2015) che hanno drasticamente ridotto le risorse finanziarie e organizzative destinate a Province e Città metropolitane. 3 Alla sentenza 251/2016 è stato dedicato il n. 38/2016 di Éupolis&Lombardia. >>>>>> 10

11 La sentenza 143/2016 ha escluso l illegittimità di un risanamento del bilancio dello Stato attraverso contributi provenienti dalle Province: le misure sono state ritenute espressione della competenza statale sui principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, in quanto attuative dell impostazione contenuta nella l. 56/2014 (c.d. Legge Delrio). La sentenza 159/2016, invece, si è occupata della riduzione del personale provinciale stabilendo la sua compatibilità con la competenza regionale sull individuazione delle funzioni non fondamentali delle Province. Secondo la Corte costituzionale le Regioni possono continuare a delegare funzioni alle Province disponendo contestualmente l assegnazione del relativo personale: l onere finanziario relativo al personale provinciale preposto alle funzioni delegate deve quindi essere considerato integralmente ricadente sulle Regioni. Nello stesso senso la sentenza 176/2016: il procedimento previsto dalla legge statale per favorire la mobilità del personale provinciale in soprannumero verso le Regioni, i Comuni e le altre pubbliche amministrazioni, deve essere considerato norma di chiusura del percorso di riordino delle funzioni amministrative locali disegnato dalla Legge Delrio e pertanto ricade pienamente nella competenza statale. La sentenza 205/2016, infine, si è occupata della proprozionalità dei contributi al risanamento della finanza pubblica imposti alle Province: le misure adottate dallo Stato non sono illegittime nella misura in cui le risorse provenienti dalle Province verranno riassegnate dallo Stato agli enti subentranti nell esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province. Éupolis Lombardia Approfondimenti Éupolis Lombardia - Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione supporta l esercizio delle funzioni di Regione Lombardia, attraverso la promozione e diffusione di un sistema avanzato di conoscenze al fine di sostenere, secondo il principio di sussidiarietà, lo sviluppo complessivo del territorio lombardo e degli enti, istituzioni e organismi a esso relazionati. Su temi e materie di interesse di Regione Lombardia o, più in generale, della pubblica amministrazione, propone un approfondimento, prospettando chiavi di lettura, interpretazioni, possibili implicazioni per le funzioni regionali. >>>>>> 11