IL REFERENDUM E AGLI ALTRI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA
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1 IL REFERENDUM E AGLI ALTRI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA PROF. MICHELE DELLA MORTE
2 Indice 1 IL REFERENDUM E AGLI ALTRI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA di 7
3 1 Il referendum e agli altri istituti di democrazia diretta Oggetto di riflessione è la funzione svolta a livello costituzionale da alcuni strumenti che possono essere rappresentati come momento di esercizio diretto della sovranità da parte del popolo. Questi strumenti sono descritti come STRUMENTI ED ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA e sono: la petizione (art. 50 cost.), l iniziativa legislativa popolare (art. 71 comma 2 cost.), il referendum abrogativo (art. 75 cost.) che rappresenta il più importante istituto di democrazia diretta riconosciuto nel nostro ordinamento (M. Luciani, Art. 75 Cost., Comm.Branca-Pizzorusso, Bologna-Roma, 2007). Il punto di partenza è che va contestata la dizione di strumenti di democrazia diretta. Infatti pare più opportuno tratteggiare questi istituti come strumenti di democrazia partecipativa. Essi infatti paiono assolvere alla funzione di integrare l ordinamento rappresentativo e non di costituire rispetto a questo un alternativa. Obiettivo è far sì che l ordinamento rappresentativo sia maggiormente efficiente ovvero che sia maggiormente rispondente alle esigenze dei cittadini ed alle istanze che provengono dal corpo sociale: esigenze che potranno essere tanto maggioritarie quanto minoritarie, al fine di rendere l ordinamento rappresentativo stesso più compatibile rispetto all ispirazione democratica che ne caratterizza l essenza e la stessa funzione costituzionale. Il primo degli strumenti di cui parliamo è la petizione previsto all art. 50 cost.. Essa costituisce un istituto che consente a tutti i cittadini di rivolgere richieste alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. Qual è la caratteristica della petizione che tra l altro costituisce uno strumento debole di partecipazione? La sua tipicità è che essa consente all insieme della cittadinanza di formulare richieste generali e comuni alle Camere. Quando si dice INSIEME si intende che questo diritto di formulare petizioni, spetta anche a chi non costituisce parte del corpo elettorale ovvero a coloro che non sono in grado di esprimere con definitività i propri diritti politici (ad es. gli stranieri). Questo profilo di estensione deriva dal fatto che la petizione non consiste in un esercizio diretto, ma in una mera funzione di stimolo. La richiesta formulata alle Camere è generale, diretta ad esporre comuni necessità o contenente la richiesta di appositi provvedimenti legislativi, ma non 3 di 7
4 costringe le Camere a prendere posizione e deliberare. Quindi nessun vincolo grava sulle Camere. In ogni caso, che la petizione rappresenti uno strumento di partecipazione, è confermato dal fatto che esso è presente sia a livello nazionale che regionale. Infatti sia gli Statuti entrati in vigore nel 1970 a seguito del primo processo di regionalizzazione dello Stato, sia quelli entrati in vigore a seguito della l. 1/99 sull autonomia regionale, prevedono la petizione che di fatto è un istituto disciplinato anche a livello comunale e provinciale. Discorso parzialmente diverso, va fatto a proposito dell iniziativa popolare delle leggi (cfr. M. Della Morte, Iniziativa popolare e democrazia partecipativa, in Nuove Autonomie. 3-4, 2008). A differenza della petizione, infatti, questo strumento almeno teoricamente, è dotato di maggiore efficacia e fu pensato in assemblea costituente come metodo per frenare e limitare l arbitrio della maggioranza. Al pari della petizione è un istituto della democrazia partecipativa. Ai sensi dell art. 71 comma 2 cost. il popolo esercita l iniziativa delle leggi,mediante la proposta da parte di 50mila elettori, di un progetto redatto in articoli. La fonte costituzionale tuttavia non esaurisce la disciplina dell istituto dovendo essa essere integrata dalla legge 352/70 e da apposite disposizioni dei regolamenti parlamentari tra cui merita segnalare l art. 107 comma 4 del regolamento camera e 74 del regolamento Senato. Alla pari della petizione, la presentazione da parte del popolo di un progetto di legge che abbia raccolto 50mila firme non determina alcun carico e vincolo a deliberare in carico all assemblea, situazione che rende questo strumento molto simile alla petizione Proprio questa assenza di vincoli ha determinato, nel corso degli anni, uno scarso rendimento dell istituto che, sia a livello statale che regionale, non ha fornito una particolare resa. Ciò dipende da molti aspetti: il principale è che l Assemblea non ha nessun obbligo derivante da proposte popolari, nonostante le disposizioni regolamentari precedentemente indicate, stabiliscano alcuni principi favorevoli all iniziativa tra cui il fatto che le proposte di legge di iniziativa popolare a differenza di altre iniziative come quella governativa, quella parlamentare, quella del CNL, non decadano automaticamente alla fine della legislatura. L art. 74 reg. Senato prevede inoltre che, una volta presentata una richiesta di iniziativa popolare, l esame in commissione inizi entro un mese. E opportuno precisare che questo non implica che la commissione debba deliberare obbligatoriamente, ma piuttosto, che non vi è alcun vincolo a carico dell organismo parlamentare. Ecco perché anche questo istituto è alquanto fragile nel novero degli strumenti di partecipazione. 4 di 7
5 Il principale istituto di democrazia diretta o partecipativa prevista dalla Cost., è tuttavia senza ombra di dubbio il referendum abrogativo. La disposizione cost. è costituita dall art. 75 che dispone che è indetto il referendum popolare per deliberare l abrogazione totale o parziale di una legge o un atto avente forza di legge quando lo richiedano 500mila e 5 consigli regionali. quindi già ci troviamo dinanzi ad una limitazione, definizione dell istituto referendario che così come gli altri due istituti già visti, è un istituto destinato ad operare tanto a livello statale quando nazionale. Il referendum abrogativo, non è il solo referendum conosciuto in costituzione, si pensi e si ricordi l art. 138 cost. in materia di revisione cost. che disciplina il referendum apposito eventuale qualora in seconda lettura il progetto di legge di revisione cost. non riceva la maggioranza dei 2/3 dei voti ma solo la maggioranza assoluta, e i referendum che sono previsti dalla cost. come fasi necessarie nel procedimento diretto alla modifica territoriale di regioni, province e comuni. Il referendum abrogativo di cui all art. 75 cost. consente ad alcuni soggetti, 500mila elettori o 5 consigli regionali, di richiedere l abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge. Il referendum incontra immediatamente alcuni limiti. Ai sensi di quanto dispone l art. 75 comma 2 cost., il referendum, per ragioni di opportunità politica, non è ammesso infatti per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, e, infine, per le leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali. Tuttavia i limiti non sono solo quelli riguardanti il campo materiale, dal momento che la Costituzione, all art. 75 comma 4, prevede limiti di natura procedurale: la proposta soggetta al referendum, infatti, è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto al voto e se è stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Noi possiamo quindi distinguere questa limitazione procedurale con la qualificazione di un duplice quorum: strutturale ovvero è necessario che si rechi alle urne la maggioranza degli aventi diritto al voto (5 per cento più uno) e quorum funzionale cioè è necessario che a favore dell abrogazione ai fini della proposta insista la maggioranza dei voti validamente espressi. Le modalità di attuazione del referendum sono stabilite dalla Costituzione, come si è sinora detto, ma importanti integrazioni sono anche nella legge n. 352/70 già nominata a proposito dell iniziativa legislativa popolare (Cfr. A. Cariola, Referendum abrogativo e giudizio costituzionale. Contributo allo studio del potere sovrano nell ordinamento pluralista, Milano, 1994). 5 di 7
6 La l. 352/70 disciplina molteplici aspetti del referendum abrogativo e in particolare diverse fasi del procedimento referendario che è piuttosto lungo. Invece di soffermarci sulla scansione procedimentale in senso compiuto, dato che basta andare a verificare la l. 352/70, quello che dobbiamo sottolineare è la distinzione presente nella l. 352/70 integrata dalla disp. L. cost. 2/53, tra controllo di regolarità affidato all ufficio centrale per il referendum istituito presso la Corte di Cassazione e controllo di ammissibilità spettante, ai sensi della l. cost. n. 1 del 1953 alla Corte Costituzionale. Per ciò che concerne il controllo di regolarità, questo consiste in un attività essenziale ai fini dello svolgimento del referendum di tipo rubricabile sotto controllo. Infatti l ufficio controllerà che siano state raccolte le firme necessarie, che l atto oggetto di richiesta sia una legge o un atto avente forza di legge e, ancora, potrà procedere all unificazione di richieste referendarie che presentino analogie o uniformità di materia nonché disporre l interruzione del procedimento referendario qualora il Parlamento nelle more dello svolgimento delle operazioni referendarie, disciplini ex novo la materia con l obiettivo di rendere sostanzialmente inutile il ricorso allo strumento del referendum. È importante però segnalare che in questo ultimo caso, qualora l eventuale legge approvata dal Parlamento non modifichi i contenuti essenziali della disciplina sulla quale è stato proposto il referendum il referendum si svolgerà ugualmente. Infatti, come segnalato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 68 del 1978 qualora il Parlamento intervenga a modificare i principi ispiratori con una nuova norma il cui obiettivo è solo quello di non far svolgere il referendum, in quel caso, il referendum si svolgerà ugualmente ed avrà ad oggetto la nuova normativa varata dal legislatore. In questo caso, sotto questo aspetto, in questo sub procedimento, vi è la possibilità per i promotori di sollevare conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato come chiarito definitivamente dalla Corte Costituzionale nell ordinanza n. 17 del Diverso dal controllo di regolarità è il giudizio di ammissibilità della Corte Cost. che spetta alla Corte in base ad una legge del 1953 (L. Cost. 1/53). La Corte Cost. immediatamente deve valutare se la richiesta non abbia ad oggetto una delle materie escluse dall art. 75 comma 2 Cost., ma tuttavia, nel corso dei decenni di giurisprudenza, si ricordi che il referendum ha cominciato effettivamente ad operare in Italia solo a seguito dell adozione della l. 352/1970 dal momento che precedentemente le forze politiche avevano dimostrato un certo scetticismo verso uno strumento che poteva minare le prerogative dei partiti politici, la Corte Costituzionale ha esteso i limiti di ammissibilità del referendum. Molta importanza hanno due sentenze: la n. 16 e la n. 68 del In queste due fondamentali decisioni, la Corte ha chiarito che non basta, ai fini del giudizio di ammissibilità, valutare i soli 6 di 7
7 limiti di cui all art. 75 comma 2 cost., ma occorre specificare, ad esempio, che il quesito referendario sia chiaro, univoco ed omogeneo, condizioni tese a salvaguardare il principio di libertà di voto previsto dall art. 48 cost. Chiarezza, univocità ed omogeneità,significano anche divieto di pluralità di domande eterogenee. Inoltre, ha aggiunto la Corte, operando una interpretazione sistematica delle disposizioni costituzionali, non può costituire oggetto di referendum la legge costituzionale né possono essere sottoposte a giudizio referendario, leggi a forza passiva rinforzata ovvero leggi che, per antonomasia, resistono all abrogazione, quali quelle di recepimento di direttive comunitarie o di esecuzioni di trattati internazionali a titolo di esempio. La Corte ancora ha distinto tra leggi costituzionalmente obbligatorie e leggi a contenuto costituzionale vincolato come categorie escluse dal referendum. La distinzione è che le prime, sono quelle leggi il cui portato non può che essere quello, per cui abrogando quella legge sostanzialmente si determinerebbe un vulnus, una ferita, una lesione, un impedimento alla funzione di organi costituzionali (si pensi a leggi elettorali); le seconde, sono quelle leggi invece che non solo presentano una disciplina attuativa di disposizioni cost., ma che quella disciplina non può che essere quella oggetto della richiesta referendaria, si pensi alla legge che disciplina l attività del Consiglio Superiore della Magistratura. La Corte Costituzionale tuttavia, per chiarire meglio il concetto di legge costituzionalmente obbligatoria, è giunta nel corso degli anni, a stabilire la possibilità del referendum su leggi elettorali (Cfr. A Gigliotti, L ammissibilità dei referendum in materia elettorale, Milano, 2008). Il problema è di intensa portata perché attiene alla cosiddetta manipolatività della richiesta, del quesito referendario. Infatti, nonostante le leggi elettorali siano costituzionalmente obbligatorie e quindi sottratte al referendum abrogativo, la Corte ha stabilito che il referendum è possibile, qualora comunque l effetto abrogativo, rispetti il contesto normativo delineato dalla normativa assoggettata al referendum. Occorre cioè che la normativa di risulta, siano comunque sufficienti a far sì che sia garantita l operatività dell istituto ovvero del sistema elettorale in questo caso. Se l esito del referendum abrogativo è positivo, il Presidente della Repubblica proclamerà i risultati con proprio decreto, gli esiti decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale ma possono essere posticipati di 60 gg. qualora il Parlamento abbia la necessità di intervenire a regolare l eventuale vuoto normativo creatosi a seguito dell abrogazione referendaria. Nel caso di esito negativo, i risultati sono resi noti dal Ministro di Giustizia. In ogni caso se il referendum ha avuto esito negativo, vi è il divieto di sottoporre la stessa materia o disciplina a referendum, per un periodo di 5 anni. 7 di 7
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