IL NUOVO ASSETTO ISTITUZIONALE DELL UNIONE EUROPEA

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1 LE INNOVAZIONI INTRODOTTE DALLA RIFORMA DI LISBONA PROF.SSA MARIA TERESA STILE

2 Indice 1 IL NUOVO ASSETTO ISTITUZIONALE DELL UNIONE EUROPEA INTEGRAZIONE EUROPEA BALCANI LA TITOLARITÀ DEI POTERI NELL UNIONE EUROPEA IL PRINCIPIO DI TRASPARENZA DELLE ISTITUZIONI E IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI RUOLO RINFORZATO DEI PARLAMENTI NAZIONALI ATTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE, PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ E CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ LA DELIMITAZIONE DELLE COMPETENZE DELL UE SCHEDA RIEPILOGATIVA di 14

3 1 Il nuovo assetto istituzionale dell Unione europea Accantonata l idea della discontinuità di un testo a denominazione costituzionale e sostitutivo dei trattati europei preesistenti, il Trattato di Lisbona si pone su una linea di continuità rispetto al passato, non escludendo, tuttavia, con profili di originalità, innovazioni incidenti sulla fisionomia stessa della costruzione europea. Con l istituzionalizzazione del Consiglio europeo, muta il quadro dell assetto istituzionale dell UE che risulta, di seguito, strutturato: dal Parlamento europeo, la cui composizione non deve superare i 750 membri 1, più il Presidente, eletti a suffragio universale per la durata di cinque anni, (per l Italia sono previsti 73 rappresentanti), con poteri deliberativi e di controllo; dal Consiglio europeo, composto da Capi di Stato o di governo, dal Presidente del Consiglio europeo e dal Presidente della Commissione assistiti, se l ordine del giorno lo richiede, i primi da un ministro e l ultimo da un membro della Commissione, con funzioni di impulso politico, e per la cui nomina ogni Stato designa il proprio rappresentante; dal Consiglio dei ministri, o Consiglio dell Unione europea, con funzioni di adozione degli atti UE, con poteri di bilancio, di conclusione di accordi internazionali, composto da un membro per ogni Stato UE, con presidenza semestrale a turno, salvo che per la formazione del Consiglio Affari esteri, la cui presidenza è esercitata dall Alto Rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, e per la cui nomina ogni Stato designa il proprio rappresentante. La nomina del Presidente avviene su proposta del Consiglio europeo e approvazione del PE, mentre la nomina degli altri membri avviene su proposta del Consiglio e approvazione del PE, con nomina finale del Consiglio europeo; dalla Commissione, con funzioni di proposta, esecutive, di vigilanza e di rappresentanza, composta da un membro per ogni Stato UE (fino al 31/10/2014), compresi il Presidente e l Alto Rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Dal 1 novembre 2014, da un numero di membri corrispondente a due terzi del numero degli Stati UE, sempre compresi il Presidente e l Alto Rappresentante dell Unione e facendo salva una diversa determinazione del numero dei membri ad opera di una deliberazione all unanimità del Consiglio europeo. E stato successivamente deciso di far seguito al principio di mantenere un commissario per Stato membro, che siede a titolo 1 Nel corso dell attuale legislatura ( ) il numero dei parlamentari è di 754 (ai 736, previsti dal Trattato di Nizza del 2000, se ne sono aggiunti 18 dopo l adesione di Romania e Bulgaria). 3 di 14

4 individuale, nell interesse dell Unione, indipendentemente dall interesse dello Stato di appartenenza; dalla Corte di giustizia, con funzioni giurisdizionali, composta da un giudice per Stato membro e da 11 Avvocati Generali, nominati dai governi per sei anni, con un rinnovo parziale degli uni e degli altri ogni tre anni, e la cui nomina avviene di comune accordo dagli Stati membri ; dalla Corte dei conti, composta da un membro per ogni Stato UE, dunque, attualmente, 28 membri, nominati dal Consiglio per sei anni; dalla Banca centrale europea, che, quale istituzione indipendente dotata di propria personalità giuridica, agisce tramite un comitato esecutivo o direttorio, composto di 6 membri comprensivi del presidente e del vicepresidente, e di un consiglio direttivo, composto degli stessi 6 membri e dei governatori delle banche centrali dell area euro. Fino a quando la predetta area non includerà tutti i Paesi dell Unione un più ampio consiglio generale, con un ruolo essenzialmente consultivo e senza poteri in materia di politica monetaria, riunisce il presidente, il vicepresidente e i governatori delle banche centrali di tutti gli Stati membri, mentre gli altri quattro membri del direttorio hanno diritto di partecipare alle sue riunioni senza diritto di voto. Il nuovo assetto istituzionale, rafforzandone il ruolo, mantiene la presenza di organi consultivi, costituiti dal Comitato economico e sociale e dal Comitato delle Regioni, composti ciascuno da un massimo di 350 membri, secondo la determinazione del Consiglio e per la durata di 5 anni. Nel Comitato economico e sociale sono rappresentati istituzionalmente a livello di Unione i diversi gruppi della vita economica e sociale, in particolare i datori di lavoro e i lavoratori, gli agricoltori, le imprese di trasporti, i commercianti, gli artigiani, i liberi professionisti e le piccole e medie imprese. Inoltre, tale organo consultivo, rappresenta i diritti dei consumatori, i gruppi di protezione dell ambiente e le associazioni. Il Comitato delle Regioni ha il compito di dar voce agli enti regionali e locali dell Unione europea, affinché la legislazione dell UE tenga conto della prospettiva locale e regionale. A tal fine il Comitato pubblica relazioni (pareri) sulle proposte della Commissione. Il cd. triangolo istituzionale, costituito da Commissione, Consiglio e Parlamento, deve, quindi, consultare tale comitato preventivamente alle decisioni adottate dall UE su temi di competenza delle amministrazioni locali e regionali (ad es., in materia di occupazione, ambiente, istruzione, salute pubblica). A seguito della riforma il ruolo del comitato risulta rinforzato posto che la Commissione deve consultarsi con gli enti locali e regionali e le loro associazioni già a partire dalla fase prelegislativa. A seguito della presentazione della proposta legislativa da parte della Commissione, la stessa dovrà consultare nuovamente il CdR se tale proposta incide sulle competenze degli enti locali e regionali. 4 di 14

5 2 Integrazione europea Balcani Il 1 luglio 2013 segna la data d ingresso della Croazia nell UE, che ne diviene ufficialmente il 28esimo Stato membro. L Italia è stata tra i principali sostenitori del percorso europeo di questo Paese, se è vero che, più in generale, l integrazione dei Balcani nell UE è una delle linee guida della politica estera italiana. L impegno italiano su tale fronte ha, infatti, favorito la decisione del Consiglio europeo dello scorso 27 giugno di avviare, dal 1 gennaio i negoziati di adesione della Serbia e il negoziato per l accordo di stabilizzazione e associazione (Asa) con il Kosovo. Occorre, tuttavia, sottolineare che, sebbene la Croazia sia entrata a far parte dell UE, non è ancora membro dello Spazio Schengen (il gruppo di Paesi dell UE senza controlli alle frontiere). Il Paese, tra l altro, non ha ancora adottato l euro e la sua moneta rimane per ora la Kuna (1 euro equivale a circa 7 kune). 5 di 14

6 3 La titolarità dei poteri nell Unione europea Sebbene il funzionamento del sistema UE -anche post Lisbona- non si basi, a differenza dell ambito nazionale, sul tradizionale principio della divisione (tripartizione) di poteri, ma s imperni, più propriamente, su quello del bilanciamento/sovrapposizione nel loro esercizio, la titolarità dei poteri può, essenzialmente, essere individuata. Ed in particolare: - il potere di indirizzo politico spetta al Consiglio europeo, nella sua funzione di organo di impulso politico, volto a definire gli orientamenti e le priorità politiche generali necessarie allo sviluppo dell Unione; - il potere legislativo, che spetta, di regola, al Consiglio dei ministri e al Parlamento europeo che adottano congiuntamente gli atti legislativi, su proposta della Commissione, secondo la procedura legislativa ordinaria, ovvero, in casi di procedure legislative speciali, nelle quali è solo il Consiglio o, più raramente, il solo PE a legiferare (sempre con il consenso dell altra istituzione); - il potere esecutivo, che spetta, in linea di massima, alla Commissione, organo di rappresentanza esterna dell UE, di iniziativa legislativa, di antitrust europeo, ecc. - il potere giudiziario spetta alla Corte di giustizia dell Unione che si articola nella Corte di giustizia, nel Tribunale e nei tribunali specializzati (attualmente operante il solo Tribunale della funzione pubblica), ed al contempo al giudice nazionale, che, in qualità di giudice comune del diritto UE, deve stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto comune. 6 di 14

7 4 Il principio di trasparenza delle istituzioni e il diritto di accesso ai documenti Il tema della trasparenza istituzionale, vale a dire, la predisposizione di misure intese ad assicurare al pubblico la possibilità di accedere e prendere conoscenza delle informazioni di cui dispongono le istituzioni, cominciò ad avere una certa risonanza in ambito comunitario agli inizi degli anni 80. In quel periodo, infatti, il Parlamento europeo adottò una serie di risoluzioni relative alla trasparenza della legislazione comunitaria. Sebbene il trattato contenesse già delle norme sulla trasparenza amministrativa, come ad es. l obbligo di pubblicare e motivare gli atti giuridici, il primo richiamo esplicito in materia si è avuto con il Trattato di Maastricht. Il principio di trasparenza è direttamente evocato all art. 1 TUE, oggi modificato dal Trattato di Lisbona, in cui si afferma che le decisioni dell Unione devono essere prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Tale principio è reso ancora più esplicito nel nuovo art. 15, par. 1 TFUE, in cui si prevede che al fine di promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell Unione operano nel modo più trasparente possibile. Sulle basi delle conclusioni dei Consigli europei di Birmingham ed Edimburgo del 1992, il Consiglio e la Commissione adottarono, il 6 dicembre 1993, un Codice di condotta destinato a consentire l accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, impegnandosi, nei limiti delle rispettive competenze, ad adottare i provvedimenti necessari all attuazione dei principi in esso contenuti. Con il Trattato di Amsterdam il diritto di accesso ha trovato una collocazione ex art. 255 CE, ed è oggi contenuto nell art. 15 TFUE, ai sensi del quale qualsiasi cittadino dell Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica, che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha diritto ad accedere ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell UE. 7 di 14

8 Qualora, tuttavia, sia necessario tutelare interessi di natura pubblica o privata, sono previste limitazioni al diritto d accesso, regolate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. In attuazione dell art. 255 CE, (attuale art. 15 TFUE), è stato adottato il regolamento CE n. 1049/2001, relativo all accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Il regolamento prevede il diritto d accesso ai documenti per i cittadini, persone fisiche o giuridiche dell UE od anche -in alcune circostanze- non appartenenti all Unione. Il diritto, tuttavia, non è assoluto, potendo subire delle limitazioni, potendo le istituzioni rifiutare l accesso -in parte o per intero- ai documenti delle stesse, allorché la loro divulgazione rischi di compromettere: - l interesse pubblico (segnatamente, in ordine alla sicurezza pubblica, alla difesa e alle questioni militari, alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell UE o di uno Stato membro; - la vita privata e l integrità dell individuo; - gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica (compresa la proprietà intellettuale), le procedure giurisdizionali e la consulenza legale, gli obiettivi dell attività ispettiva, di indagine e di revisione contabile. La tutela di questi interessi trova, però, un limite nel prevalente interesse pubblico alla divulgazione dei documenti. 8 di 14

9 5 Ruolo rinforzato dei Parlamenti nazionali Con il Trattato di riforma si ha un deciso rafforzamento della presenza dei parlamenti nazionali nelle dinamiche dell Unione europea. La novità di rilievo riguarda, infatti, l istituzionalizzazione della loro partecipazione all attività dell UE e le relative modalità sono specificate nell art. 12 TUE, inserito tra le disposizioni relative ai principi democratici, con il quale si riconosce che i Parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell Unione. Tale attiva partecipazione prevede che: - i Parlamenti nazionali siano informati dalle istituzioni e ricevano i progetti di atti legislativi; - vigilino sul rispetto del principio di sussidiarietà; - partecipino, nell ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, ai meccanismi di valutazione nell attuazione delle politiche dell Unione nel settore e siano associati al controllo politico messo in atto dall Europol e alla valutazione delle attività di Eurojust; - partecipino alle procedure di revisione dei trattati; - siano informati delle domande di adesione all Unione europea; - partecipino alla cooperazione interparlamentare. 9 di 14

10 6 Attribuzione delle competenze, principio di sussidiarietà e clausola di flessibilità La delimitazione delle competenze dell Unione si fonda sul principio di attribuzione, in virtù del quale l Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti (art. 5 TUE). Qualsiasi competenza non attribuita all Unione nei trattati appartiene agli Stati membri; l UE, a differenza dei singoli Stati, può operare solo in quei settori esplicitamente contemplati dai trattati e solo per il raggiungimento delle finalità in essi previste. La delimitazione delle competenze dell Unione, con la riforma del Trattato di Lisbona, diventa più chiara e precisa, rappresentando il raggiungimento di un compromesso tra interessi europei ed interessi nazionali. In particolare gli articoli da 2 a 6 del TFUE prevedono: - competenze esclusive, ove solo l Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente soltanto se autorizzati dall Unione oppure per dare attuazione agli atti dell Unione; - competenze concorrenti, ove sia l Unione che gli Stati membri possono adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l Unione non ha esercitato la propria; - competenze di appoggio: azioni di sostegno, coordinamento o completamento, intraprese dall Unione a supporto dell azione degli Stati membri, senza sostituirsi alla loro competenza. L esercizio delle competenze è sottoposto: - al principio di sussidiarietà, in virtù del quale l Unione, nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva, interviene solo se gli obiettivi dell intervento previsto non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri ( sia a livello centrale, che regionale o locale); 10 di 14

11 - ai principi di proporzionalità e necessarietà, corollari del principio di sussidiarietà, secondo cui la forma e il contenuto dell intervento dell Unione devono essere limitati a quanto necessario e proporzionato al raggiungimento degli obiettivi stabiliti dai trattati. Il principio di sussidiarietà, applicato nelle società politiche strutturate su più livelli di responsabilità, comprende, infatti, sia un principio regolatore dell esercizio delle competenze che, partendo dal presupposto della titolarità esclusiva della competenza delle competenze in capo agli Stati, presiede alla ripartizione delle competenze tra i diversi livelli della società politica multilivello, sia i due principi predetti della proporzionalità e necessari età, che ponendosi come corollari del primo, presiedono all esercizio effettivo delle stesse competenze. L insieme dei tre principi o, se si vuole, dei sottoprincipi dell unico principio di sussidiarietà, è insito nella filosofia e nella prassi costante della costruzione europea. Di conseguenza, secondo il principio di attribuzione, l Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti; in base al principio di sussidiarietà vera e propria, l Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi perseguiti possono essere meglio realizzati a livello sovranazionale; e, infine, per il principio di proporzionalità o intensità, tra i diversi strumenti di azione possibili, l Unione deve scegliere, a parità di efficacia, quello che, per il contenuto e la forma, lascia maggiore libertà d azione agli Stati, agli Enti locali, alle imprese, ai privati, senza andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti. Il Trattato di Lisbona conferma, inoltre, l inserimento nei trattati della clausola di flessibilità, che consente all Unione europea di acquisire i poteri di azione (non espressamente previsti nei trattati) necessari per realizzare fini pur sempre istituzionali (art. 352 TFUE). La riforma introdotta dal Trattato di Lisbona limita, tuttavia, il ricorso a tale strumento, rendendolo maggiormente rigoroso infatti: - il Consiglio, deliberando all unanimità, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni necessarie per l esercizio di tali poteri; - i Parlamenti nazionali devono verificare che il ricorso alla clausola di flessibilità non infici il rispetto del principio di sussidiarietà. 11 di 14

12 Il ricorso alla clausola di flessibilità è escluso: - per l armonizzazione delle disposizioni normative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i trattati lo escludano; - per il raggiungimento degli obiettivi della PESC, della promozione della pace, dei suoi valori e del benessere dei popoli; - per ampliare la sfera delle competenze dell Unione. 12 di 14

13 7 La delimitazione delle competenze dell UE Scheda riepilogativa Delimitazione delle competenze dell UE: principio di attribuzione ex art. 5, TUE. Competenze esclusive: solo l UE può legiferare ed adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri, non possono legiferare nelle materie di competenza esclusiva, salvo che siano autorizzati dall Unione, oppure per dare attuazione agli atti dell Unione. L Unione ha, dunque, competenza esclusiva in materia di: - unione doganale; - definizione regole di concorrenza; - politica monetaria per la zona euro; - conservazione risorse biologiche del mare; - politica commerciale comune; - conclusione di particolari accordi internazionali. Competenze concorrenti: sia l UE che gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti, ma i secondi possono farlo solo se ed in quanto la prima non l abbia fatto o abbia cessato di farlo. L Unione ha, dunque, competenza concorrente in materia di: - mercato interno; - politica sociale per gli aspetti definiti nel TFUE; - coesione economica, sociale e territoriale; - agricoltura e pesca (salvo risorse biologiche marine); - protezione dei consumatori; - trasporti; - reti transeuropee; 13 di 14

14 - energia; - spazio di libertà, sicurezza e giustizia; - sanità pubblica per gli aspetti definiti nel TFUE. Inoltre: ricerca, sviluppo tecnologico, spazio, cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario (occorre precisare che tali ultime competenze si realizzano mediante programmi o azioni e non per il tramite della legislazione). Competenze di appoggio: il ruolo legislativo resta in capo agli Stati membri; le azioni dell Unione sono, infatti, intese a sostenere, coordinare o completare l azione degli Stati membri. L Unione può, dunque, intraprendere azioni in materia di: - tutela e miglioramento della salute umana; - industria; - cultura; - turismo; - istruzione, formazione professionale, gioventù e sport; - protezione civile; - cooperazione amministrativa. 14 di 14