L'AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

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1 Provvedimento n ( IC12 ) SETTORE DEL GAS METANO L'AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 6 novembre 1997; SENTITO il Relatore Professor Fabio Gobbo; VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287 e, in particolare, l'articolo 12, comma 2, il quale attribuisce all'autorità il potere di procedere d'ufficio a indagini conoscitive di natura generale nei settori economici nei quali l'evoluzione degli scambi, il comportamento dei prezzi od altre circostanze facciano presumere che la concorrenza sia impedita, ristretta o falsata; VISTO il Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1991, n. 461, e in particolare l'articolo 13, comma 3; VISTA la propria delibera del 2 gennaio 1994, con la quale è stata avviata, ai sensi dell'articolo 12, comma 2, della legge citata, un'indagine conoscitiva sul settore del gas naturale; VISTE le risultanze acquisite nel corso dell'indagine conoscitiva, dalla quale sono emerse le seguenti evidenze: I. CARATTERISTICHE DEL MERCATO NAZIONALE DEL GAS NATURALE La domanda 1. Il gas naturale (di seguito GN) è l unica risorsa naturale presente in una apprezzabile quantità sul territorio nazionale. In considerazione dell alto potere calorico specifico, il GN è stato tradizionalmente impiegato come combustibile nei settori industriale, termoelettrico e civile. Allo stato gassoso, il trasporto di GN è assicurato da gasdotti ad alta pressione, che si innestano in reti di distribuzione locale a bassa pressione, direttamente allacciate alle utenze finali. Trattato in maniera opportuna, il GN può essere trasportato allo stato liquido (GNL) in apposite navi metaniere, che possono percorrere lunghe distanze, difficilmente superabili dai gasdotti. L impiego commerciale del GNL implica la necessità di un terminale di rigassificazione nel punto di sbarco della nave metaniera. 2. Il GN, negli ultimi anni, ha aumentato considerevolmente la propria incidenza sui consumi totali di energia registrati in Italia rispetto alle altre fonti primarie tradizionali: legno, carbone, petrolio, energia elettrica. Tra le principali cause che hanno determinato tale costante incremento nel livello di consumo di GN rientrano le minori impurità naturali, derivanti dalla combustione del GN rispetto a quelle riscontrabili nelle altre fonti energetiche; il rendimento termico superiore agli altri combustibili solidi e liquidi; i pochi problemi di manutenzione degli impianti; una maggiore comodità d uso. 3. Negli anni, il peso percentuale dei consumi per usi industriali di GN, inizialmente prevalente, è andato progressivamente diminuendo a favore di quelli civili e, soprattutto, di quelli termoelettrici (tabella 1). Fondamentali alla penetrazione del GN per usi civili sono stati l introduzione, nel 1975, di un metodo di fissazione amministrativa delle tariffe in base al quale si è incoraggiata l attività nelle aree a basso consumo tramite un meccanismo di perequazione detto di «sventagliamento» e si è incentivata l attività di investimento in nuove reti di distribuzione; alcuni provvedimenti normativi di incentivazione finanziaria delle opere di metanizzazione delle regioni meridionali del paese (legge n. 784/80 e seguenti); un utilizzo

2 della leva fiscale che ha creato un regime di prelievo preferenziale per il GN rispetto ai combustibili alternativi derivati dal petrolio. Tra gli elementi che, negli ultimi dieci anni, hanno contribuito alla notevole crescita dei consumi di GN per usi termoelettrici rientrano anche l abbandono della tecnologia nucleare, a seguito del referendum del 1987; la diffusione di nuove tecnologie di generazione elettrica a ciclo combinato alimentate a GN, che presentano livelli di efficienza di oltre il 15% superiori delle tradizionali centrali termiche (Combined Cycle Gas Turbine, CCGT); l introduzione, con la legge n. 9/1991, di una parziale liberalizzazione dell attività di generazione di energia elettrica incentivante l impiego di tecnologie di generazione elettrica che utilizzano le cosiddette «fonti alternative ed assimilabili» (tra cui il GN). Tabella 1. Domanda di GN in Italia, (miliardi di m3) Industria 14, ,8 20,8 2. Usi civili 10,9 13,9 19,1 24,1 3. Termoelettrica e altri 2,4 6,3 9,7 11,6 4. Totale 27,4 33,2 47,6 56,5 Fonte: dati Edison Gas ed Eni. 4. L uso del GN dovrebbe aumentare anche nel prossimo futuro. Le principali previsioni indicano che l incremento nei consumi di GN, per quanto sostenuto da una crescita di tutte le varie componenti della domanda, dovrebbe derivare soprattutto dal notevole incremento atteso della domanda per usi termoelettrici (tabella 2). Tabella 2. Previsione sulla domanda di GN (miliardi di m3) Termoelettrico Industriale Civile Totale Fonte: Ministero Industria e Ministero Ambiente (1996). L offerta 5. Da un punto di vista strutturale, l industria del GN può essere descritta come una filiera verticalmente integrata in varie fasi: l approvvigionamento, a sua volta distinto in produzione e importazione; il trasporto dorsale tramite rete di gasdotti ad alta pressione (sia primari che secondari) 1 ; lo stoccaggio, all interno di giacimenti esausti, e il dispacciamento nella rete; la distribuzione primaria a utenze finali (industriali e termoelettriche) e intermedie (aziende di distribuzione); la distribuzione secondaria alle utenze finali civili. 6. La tabella 3 mostra il contributo delle importazioni e della produzione nazionale di GN al soddisfacimento della domanda complessiva di GN realizzata nel periodo L'incidenza delle importazioni sui consumi totali è passata dal 53% del 1980, al 57% del 1985 e, infine, al 64% del L Italia, pertanto, al crescere del livello dei consumi totali di GN, ha assunto sempre più la configurazione di paese importatore netto. Tabella 3. Approvvigionamento di GN in Italia, (miliardi di m3) Importazioni Produzione nazionale Nel caso del GNL tale fase è sostituita dal trasporto con nave metaniera e dalla rigassificazione in appositi terminali. 2

3 Totale Fonte: Eni. 7. Nella fase upstream della produzione, la quasi totalità del GN prodotto in Italia proviene da giacimenti di proprietà di Agip. Nel 1996, a fronte di una produzione nazionale pari a circa 20 miliardi di metri cubi, quella assicurata da Agip è stata di circa 18 miliardi di metri cubi (90%). I restanti 2 miliardi di metri cubi sono stati prodotti da un limitato numero di società private, la maggiore delle quali, Edison Gas, è l unica a essere integrata a valle nell attività di trasporto e vendita, tramite un sistema di reti di trasporto ad alta pressione di proprietà diretta o a mezzo di società partecipate (SGM Spa). La posizione di quasimonopolio di Agip nell attività di produzione di GN trova sicuramente origine dal fatto che, per oltre quarant anni, Eni ha potuto sfruttare i giacimenti della Pianura Padana e del tratto di mare prospiciente (i primi scoperti sul territorio nazionale) in regime di monopolio legale (articolo 2 della legge n. 136/1953). Negli anni, tuttavia, il peso della produzione di GN proveniente dalla zona sottoposta a riserva è andata diminuendo rispetto al totale: nel 1996, a fronte di circa 20 miliardi di metri cubi di GN prodotto, solo 2,8 miliardi provenivano da quell area. Il monopolio legale in questa attività è stato abolito, a partire dal 1 gennaio 1997, in seguito all approvazione del Decreto Legislativo n. 625/96 che ha recepito la Direttiva 22/94/CE. 8. Tutto il GN prodotto da Agip sul territorio nazionale è acquistato da Snam in base a un contratto di somministrazione di lungo periodo. Snam funge anche da «acquirente unico», sulla base di un contratto sottoscritto con Assomineraria e Unione Petrolifera, del gas estratto da produttori privati che non possono sfruttare il regime di vettoriamento previsto dall articolo 12 della legge n. 9/91 (poiché non sono autoconsumatori e/o fornitori di Enel e delle società municipalizzate), nonché di quelle quantità che eccedono il gas che rientra negli utilizzi per i quali è consentito il vettoriamento ai sensi dell articolo 12 della legge n. 9/1991 (cosiddetti «residui di vettoriamento»). I prezzi a cui Snam acquista il GN di produzione nazionale sono ordinati in maniera decrescente sulla base della seguente scala: prezzo riconosciuto da Snam ad Agip (tenuto conto degli oneri dei servizi di modulazione e stoccaggio); prezzo stabilito dagli accordi di somministrazione siglati da Snam con Assomineraria e Unione Petrolifera; prezzo dei residui di vettoriamento. 9. L intero quantitativo di GN importato dall estero nel 1996 (oltre 36 miliardi di metri cubi) è stato acquistato da Snam in virtù di contratti di lungo periodo Take or Pay (ToP) sottoscritti con l Olanda (12%), la Russia (37%) e l Algeria (51%). Il GN importato viene introdotto in Italia mediante tre gasdotti appositamente realizzati da Snam, che trasportano il gas dai punti di consegna sino al confine italiano. Snam possiede, inoltre, un terminale di rigassificazione di GNL situato a Panigaglia (SP). Il monopolio di Snam nell attività di importazione di GN non deriva da alcuna norma di legge ma si è imposto nei fatti, grazie alle caratteristiche tipiche dell attività di importazione, tra cui rientra in particolare la necessità di sottoscrivere contratti di lungo periodo (20/25 anni) contenenti clausole ToP particolarmente gravose e con controparti spesso rappresentate dagli stessi Stati che dispongono della materia prima; e all esistenza, sino al dicembre 1996, nella fase collocata a valle del trasporto, dell esclusiva a favore di Snam per l attività di posa delle condotte in Valle Padana. 10. A fronte di una futura domanda di GN che nel 2005 dovrebbe, in media, ammontare a circa 85 miliardi di metri cubi all anno, la produzione nazionale, a meno di nuove scoperte o della rimozione dei vincoli relativi alla coltivazione dei giacimenti situati nell area dell alto Adriatico, si dovrebbe mantenere stabile sino al 2005 intorno agli attuali 20 miliardi di metri cubi l anno, per poi iniziare a ridursi progressivamente. Il fabbisogno totale di importazioni dovrà, pertanto, passare dagli attuali 36,5 miliardi di metri cubi all anno a circa 65 miliardi di metri cubi. Snam, in aggiunta al potenziamento delle infrastrutture esistenti (gasdotto algerino e russo), nel corso dell ultimo anno ha realizzato nuovi investimenti in capacità di importazione 2. 2 Si tratta di un incremento per 8 miliardi di metri cubi della fornitura dalla Russia attraverso un nuovo contratto con GazProm; della sottoscrizione, nel gennaio 1997, di un contratto di fornitura con la Norvegia, che prevede l importazione di 6 miliardi di metri cubi di gas naturale l anno, per 25 anni, a partire dall estate del 2000, attraverso un sistema di metanodotti passanti per il Belgio e la Francia; del prolungamento e dell incremento dei volumi di gas acquistati in Olanda grazie al contratto sottoscritto con la società Gasunie, in virtù del quale l ammontare di GN importato dall Olanda dovrebbe essere, a regime, pari a 10 miliardi di metri cubi annui. In base a questi nuovi contratti e al potenziamento delle infrastrutture esistenti, Snam avrà disponibilità di lungo periodo (al 2010) di GN per circa 69 miliardi di metri cubi. A queste disponibilità certe si potrebbero, inoltre, aggiungere altre quantità di GN 3

4 11. La fase del trasporto comprende l attività di veicolamento del GN attraverso la rete dei gasdotti ad alta pressione dai paesi produttori, dai giacimenti di produzione nazionale, dai campi di stoccaggio sino all imbocco delle reti di distribuzione a cui le varie utenze finali sono allacciate. La rete di trasporto si suddivide in rete primaria (o dorsale), relativa al trasporto ad alta pressione del GN direttamente dai luoghi di produzione od importazione; e in rete secondaria, con cui si intendono l insieme di condotte (adduttori secondari) che, partendo dalla rete primaria, raggiungono i vari centri di consumo (agglomerati urbani, insediamenti industriali ecc.). Alla fine del 1996 Snam risultava proprietaria di oltre 27 mila chilometri di gasdotti ad alta pressione che compongono la rete italiana primaria e secondaria di trasporto di GN (pari a circa il 97% delle reti esistenti in Italia). Il restante sistema di reti ad alta pressione è posseduto in Italia centromeridionale dalle società SGM ed Edison Gas. 12. La fase di trasporto ad alta pressione di GN è funzionalmente legata alle attività di stoccaggio e dispacciamento. Allo scopo di modulare l offerta di GN in modo da poterne sopportare l elevata stagionalità nei consumi (in particolare per usi civili) e garantire, in ogni caso, la regolarità nella fornitura, il GN viene stoccato, in particolare nei mesi caldi, in depositi che, in Italia, sono costituiti da giacimenti esausti. La dotazione di una adeguata capacità di stoccaggio rappresenta, pertanto, una variabile strategica chiave che consente all operatore attivo nel trasporto ad alta pressione di GN di essere competitivo anche nella distribuzione a valle all utenza finale. A seguito del regime di esclusiva legale sulle attività di coltivazione e trasporto di GN in Val Padana, Eni ha goduto, sino al 31 dicembre 1996, di un virtuale monopolio di fatto anche nell attività di stoccaggio di GN. La funzione del dispacciamento deve assicurare l equilibrio fra domanda e offerta di GN, facendo ricorso ai flussi di gas provenienti sia dalle importazioni sia dai campi nazionali di stoccaggio L attività di distribuzione di GN può essere distinta nelle vendite dirette da parte delle società di trasporto alle utenze finali industriali e termoelettriche; nelle vendite dirette da parte delle società di trasporto alle utenze intermedie rappresentate dalle aziende di distribuzione civile (comuni, aziende speciali o municipalizzate, imprese private concessionarie); nella vendita da parte delle aziende di distribuzione alle utenze finali civili. È possibile riferirsi ai primi due casi come alla «distribuzione primaria» e al terzo come alla «distribuzione secondaria». Dei 56,5 miliardi di metri cubi di GN consumati per usi «primari» in Italia nel 1996, Snam ne ha venduti 53,5 (pari al 95% del totale). I restanti sono stati venduti da Edison Gas e SGM. 14. A fine 1995, la diffusione del servizio di distribuzione secondaria di GN aveva raggiunto oltre il 59% dei Comuni italiani e l 82% della popolazione residente, con un insieme di reti di distribuzione locale per oltre 65 mila chilometri. La società Italgas Spa, controllata da Snam, detiene un numero di concessioni pari a circa un terzo dei Comuni attualmente metanizzati, mentre gli altri due terzi, pari a circa 760 aziende, sono più o meno suddivisi tra municipalizzate, società per azioni miste e gestioni in economia (43%) o imprese private in concessione (24%). I mercati della distribuzione secondaria di GN per gli usi civili presentano un profilo geografico in linea di massima coincidente con il territorio comunale 4. Le condizioni tariffarie per l erogazione del servizio sono definite a livello comunale o, al massimo, intercomunale ( bacino tariffario ). Su tali mercati locali della distribuzione le maggiori imprese di distribuzione secondaria (Italgas, Camuzzi e le principali municipalizzate), quando si confrontano sull intero territorio nazionale nella fase di assegnazione della concessione del servizio (in genere di durata ventennale e rinnovabile), contano su un effetto cumulato di volumi erogati, know how acquisito, reputazione tale da costituire un vantaggio competitivo apprezzabile nei confronti delle imprese con minori dimensioni e numero di concessioni. 15. La tabella 4 fornisce un quadro di sintesi sulla struttura dell offerta presente nella filiera gasiera in Italia. Tabella 4. Quadro riassuntivo della struttura del settore del GN in Italia, 1996 provenienti da un accordo sottoscritto da Eni con la compagnia di stato libica (NOC), che prevede il completamente dei negoziati per la vendita di GN e la realizzazione, entro il 2000, di un nuovo gasdotto sottomarino mediterraneo. 3 Snam dispone di un proprio centro di dispacciamento da cui, attraverso un sistema di telecontrollo a distanza, è in grado di modificare le pressioni di entrata sui gasdotti primari, interrompere il flusso del gas in determinate tratte, impegnare alcuni campi di stoccaggio piuttosto che altri, in modo da preservare in ogni momento la stabilità del sistema (cioè, l equilibrio tra quantità domandate e quantità immesse in rete nell unità di tempo). 4 L Autorità si è espressa in tal senso nei procedimenti A/115 (Anim/Italgas) e I/163 (Gas-Int/Co.S.I.S.). 4

5 Fase Gruppo Eni Altri operatori Importazione Snam (100%) / Produzione nazionale Agip (90%) Edison Gas (7%) Altri (Fina, Elf,, British Gas RiMi, Mobil, Lasmo ecc.) (3%) Trasporto Snam (97%) Edison Gas e SGM (3%) Stoccaggio Agip/Snam (100) 5 / Distribuzione primaria Snam (95%) Edison Gas e SGM (5%) Distribuzione secondaria (*) Italgas (33%) Altri privati (24%) Municipalizzate e comuni (43%) (*) Le percentuali esprimono il numero delle concessioni ottenute sul totale dei comuni metanizzati. II. EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA NAZIONALE 16. La disciplina normativa regolante lo sviluppo e la struttura dell industria GN in Italia ha posto, sin dagli anni 50, l impresa pubblica in posizione di privilegio nelle singole fasi della filiera 6. Solo con il recente Decreto Legislativo n. 625/96, adottato per il recepimento della Direttiva 22/94/CE, la normativa italiana si è conformata a criteri di «promozione della concorrenza attraverso l'abrogazione o la modificazione delle norme che prevedono disparità di trattamento tra diversi operatori nei settori della prospezione, ricerca, coltivazione e stoccaggio di idrocarburi assicurando, entro il 31/12/1996, parità di condizioni di accesso per l'intero territorio nazionale» (articolo 50 della legge Comunitaria 1994, n. 52/96). Il recepimento nella normativa nazionale della Direttiva 22/94/CE 17. Il Decreto Legislativo n. 625/96 ha mantenuto il regime di riserva allo Stato delle attività di ricerca, prospezione, coltivazione e stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi. Il Ministero dell Industria, Commercio e Artigianato (di seguito MICA) rilascia i permessi per la prospezione e la ricerca (di durata pari a 6 anni) e rilascia le concessioni per la coltivazione e lo stoccaggio (di durata ventennale). La disciplina introdotta dal Decreto Legislativo n. 625 relativa all attività di stoccaggio di GN risente dell impostazione «mineraria» di questa materia, in quanto mantiene un forte nesso fra concessione di stoccaggio e di coltivazione, conferendo solo al titolare di quest ultima il titolo per ottenere la concessione di stoccaggio. 18. L articolo 23 del Decreto Legislativo n. 625/96 ha eliminato l esclusiva attribuita all Eni per la ricerca, la coltivazione e lo stoccaggio nell area della Pianura Padana e del tratto di mare prospiciente, accordata con la l. 136/1953, fatto salvo il diritto di tale impresa di ottenere l attribuzione di quelle concessioni a salvaguardia dei diritti maturati in regime di esclusiva. Nel corso del 1997, Eni ha presentato al MICA circa 90 istanze per l attribuzione di titoli minerari (permessi di ricerca, concessioni di coltivazione e di stoccaggio) relativi a una superficie pari a poco meno del 40% della superficie totale dell ex area Eni. Ad oggi, il MICA ha completato il processo di riattribuzione a Eni dei permessi e delle concessioni relative al primo dei quattro Domini in cui ha suddiviso l area sottoposta a esclusiva sino al dicembre 1996 («Dominio Appennino Occidentale»). 19. In forza del Decreto Legislativo n. 625/96, Eni dovrà mettere a disposizione di terzi il patrimonio informativo acquisito nel corso della sua attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi relativo alle aree della Pianura Padana e dei territori limitrofi, in precedenza sottoposti a riserva e non riattribuiti in concessione. Inoltre, il Decreto Legislativo n. 625/96 ha introdotto la possibilità che i terzi abbiano il diritto a godere delle capacità di stoccaggio lasciate inutilizzate dal titolare della concessione del 5 Non si tiene conto della limitatissima dotazione di capacità di stoccaggio detenuta da Edison Gas (Cellino e Montalto). 6 La normativa si sviluppa nel contesto della disciplina mineraria a partire dal Regio Decreto n. 1443/1927, successivamente integrato da un articolato complesso di norme (legge n. 136/53 istitutiva dell Ente Nazionale Idrocarburi; legge n. 6/1957; legge n. 613/1967; legge n. 170/1974; legge n. 9/1991 attuativa del Piano Energetico Nazionale del ), sino al recente Decreto Legislativo n. 625/96 che ha recepito la direttiva 94/22/CE del 30 maggio 1994). 5

6 giacimento, previa autorizzazione del MICA e compatibilmente con il programma di stoccaggio del concessionario e con la capacità della rete di trasporto. Il regime di pubblica utilità delle opere di metanizzazione 20. L attività di costruzione e gestione delle condotte di trasporto di GN è ora libera su tutto il territorio nazionale (articolo 23 del Decreto Legislativo n. 625/96). Si è, mantenuto, tuttavia, il regime in base al quale tutti i lavori di posa in opera delle condotte di Eni sono dichiarati ex lege di pubblica utilità (articolo 23 della legge n. 136/1953). Tale circostanza conferisce a Eni cospicui vantaggi nella realizzazione delle infrastrutture, in particolare, grazie al notevole abbattimento dei tempi e dei costi connessi all attività di espropriazione dei suoli privati su cui è previsto il passaggio delle condotte. 21. Il trattamento previsto per le imprese private comporta, nel caso di società concessionarie di attività di coltivazione di GN, il riconoscimento di un regime identico a quello attribuito a Eni solo nell ambito del perimetro della concessione o nel caso in cui sia previsto il trasporto di GN da un pozzo marittimo sulla terraferma (articolo 32, comma 1, del R.D. n. 1927/1443). In entrambi i casi, dunque, in un ambito funzionale alle necessità di sfruttamento dell attività di coltivazione. Ove invece la realizzazione di tali infrastrutture debba effettuarsi al di fuori del perimetro della concessione di coltivazione, il concessionario può domandare la dichiarazione di pubblica utilità al MICA (articolo 32, comma 3, del R.D. n. 1927/1443). In tal caso si applica il diverso e più complesso iter preparatorio previsto dalla legge n. 2359/1865 e la dichiarazione di pubblica utilità delle infrastrutture sembra ricollegarsi alle necessità derivanti dall attività di coltivazione, vincolando in tal modo le possibilità di sviluppo della rete da parte di tali imprese. Non è invece prevista l ipotesi che la dichiarazione di pubblica utilità delle opere necessarie alla realizzazione di infrastrutture di trasporto del GN possa essere richiesta da società che non siano titolari di concessione di coltivazione. Il vettoriamento 22. L unica ipotesi di vettoriamento obbligatorio del GN attualmente prevista dall ordinamento italiano è quella disposta dall articolo 12 della legge n. 9/1991. Esso stabilisce che le società proprietarie di gasdotti (indifferentemente se di reti ad alta o bassa pressione) provvederanno al vettoriamento sul territorio nazionale di GN prodotto in Italia e utilizzato in stabilimenti delle società produttrici, delle società controllate, delle società controllanti o di società sottoposte al controllo di queste ultime per forniture all'enel o alle imprese municipalizzate che esercitano le attività elettriche. Tale disposizione assume maggiore rilievo come principio generale, che non per la sua concreta portata applicativa, in quanto ha previsto una serie di requisiti soggettivi e oggettivi che limitano fortemente le possibilità applicative del vettoriamento. Tali limiti sono rappresentati dal riferimento solo al GN prodotto in Italia e dall individuazione di alcune limitate destinazioni d uso per il GN vettoriato (autoconsumo, usi termoelettrici). L attività di distribuzione 23. L attività di distribuzione primaria di GN alle utenze industriali, termoelettriche e alle aziende di distribuzione è lasciata alla libera contrattazione fra le parti. I prezzi di cessione del GN per usi primari sono stabiliti sulla base di accordi-quadro nazionali, sottoscritti da Snam e dalle principali associazioni di categoria degli utenti (o con Enel). La pubblica amministrazione (CIP sino al 1993, Ministero dell Industria dal 1993 sino all istituzione dell Autorità per l Energia elettrica e il Gas con la legge n. 481/95) ha svolto esclusivamente un attività di sorveglianza. 24. Il servizio di distribuzione secondaria di gas all'utenza civile è stato generalmente ritenuto di pubblica utilità sulla base al TU n del 1925 e, pertanto, è stato attribuito ai comuni. L'ente locale a sua volta decide la forma di gestione da dare al servizio di distribuzione di gas metano in base a una delle modalità previste all'articolo 22, terzo comma, della legge n. 142/90 sull'ordinamento delle autonomie locali (concessione, municipalizzata, Spa mista, gestione diretta). Le tariffe praticate ai vari tipi di utenza civile dal distributore civile sono regolamentate per via amministrativa. La disciplina fiscale 6

7 25. Lo sviluppo dei consumi di GN in ambito nazionale è stato ampiamente condizionato dalla fiscalità. Dal confronto della disciplina fiscale del GN con quella prevista per altri prodotti energetici, concorrenti per gli stessi impieghi, emerge come il GN goda di consistenti differenziali fiscali (cosiddetto «scudo fiscale»), la cui rilevanza assoluta ha rappresentato una delle principali ragioni della penetrazione e dello sviluppo dei consumi del GN (in particolare per gli usi di riscaldamento e industriali). 26. L accisa gravante sul GN risulta diversificata a seconda degli usi a cui esso è destinato e della localizzazione territoriale in cui il consumo si realizza. Con riferimento agli usi è prevista una aliquota che varia da un minimo relativo all uso per autotrazione, a un massimo riscontrato nel settore degli usi civili centralizzati. Riguardo, invece, alla localizzazione territoriale, l accisa privilegia i consumi dei territori di cui all articolo 1 del Testo Unico delle leggi sugli interventi del Mezzogiorno. In base al D.P.R. n. 633/72 e alle sue successive integrazioni e modifiche, le forniture di GN sono soggette a una aliquota IVA pari al 19% della base imponibile, salvo alcuni utilizzi per i quali è invece prevista una aliquota ridotta pari al 10%. III. EVOLUZIONE ATTESA DELLA NORMATIVA COMUNITARIA 27. Al momento in cui questa indagine viene conclusa è ancora in discussione presso il Consiglio Europeo una proposta di direttiva concernente regole comuni per la creazione di un mercato integrato del GN in Europa. Elementi salienti di questa normativa saranno l introduzione di un principio generalizzato di accesso ai terzi alla reti esistenti (ATR); l eliminazione, nei paesi dove ancora esiste, di qualsiasi monopolio legale nelle attività di trasporto e fornitura di GN; la creazione di un segmento di mercato formato da clienti «eleggibili» (liberi di scegliere il proprio fornitore); la determinazione, sul mercato vincolato a un unico fornitore, di tariffe regolamentate che non discriminino tra categorie di utenze. Ampio spazio verrà lasciato al principio della sussidiarietà, in base al quale ogni Stato membro potrà recepire la direttiva nella maniera che riterrà più confacente alle caratteristiche peculiari del proprio mercato nazionale. 28. La direttiva dovrebbe contemplare la possibilità che uno Stato membro possa chiedere alla Commissione una deroga al principio dell ATR nel caso in cui il rispetto di tale principio da parte dell impresa importatrice possa comportare notevoli rischi finanziari ed economici derivanti dall impossibilità di rispettare le soglie di acquisto garantito contenute nei contratti ToP di importazione sottoscritti prima dell entrata in vigore della direttiva. Ciò sulla base della previsione che sia possibile, a seguito della concessione ai clienti idonei del diritto di libertà di acquisto di GN, che le imprese di importazione di GN diminuiscano le loro vendite al di sotto dei quantitativi che sono obbligate in ogni caso a ritirare in base alle clausole ToP. 29. In un sistema interconnesso di reti di gasdotti europei, una società importatrice potrebbe far fronte a una eventuale minore vendita sul proprio mercato nazionale, derivante dall applicazione del principio di ATR, mediante l esportazione in altri paesi del quantitativo eccedente di GN, che non è stata in grado di vendere sul proprio mercato nazionale. In un simile contesto di adeguata interconnessione tra le reti europee di GN risulterebbe, pertanto, riducibile il rischio che l apertura delle reti al transito del GN di terzi (gas to gas competition) arrechi seri problemi alla stabilità finanziaria delle imprese importatrici. Ogni misura volta a migliorare il grado di interconnessione delle reti europee tenderà ad aumentare il potenziale di successo (e di conseguenza a ridurre i rischi) del processo di apertura alla concorrenza dei mercati nazionali. 30. Per quanto l orientamento contenuto nella bozza di direttiva del 22 settembre 1997 suggerisca che la limitazione all ATR motivata dai contratti ToP debba essere considerata l eccezione anziché la regola, un uso improprio della deroga porterebbe a una eccessiva aleatorietà nel processo di liberalizzazione del mercato del GN. Per lo meno nei primi anni e nei paesi come l Italia che importano gran parte del GN consumato, ciò potrebbe nei fatti a vanificare le stesse finalità della liberalizzazione. 31. Snam ha sottoscritto negli ultimi mesi nuovi contratti di importazione di GN, che dovrebbero consentirle di essere in grado di coprire tutta la nuova domanda che si realizzerà nei prossimi dieci anni. Questa circostanza appare di per sé sufficiente a rendere più difficile l ingresso di nuovi operatori verticalmente integrati nelle fasi dell importazione e del trasporto. Se, in aggiunta, una volta approvata la direttiva, il Governo italiano chiedesse alla Commissione una deroga temporanea al riconoscimento del principio dell ATR, nei casi in cui esso impedisse a Snam di rispettare i limiti minimi delle clausole ToP, 7

8 ciò sarebbe sufficiente a scoraggiare (o per lo meno a rendere meno agevole) anche forme di ingresso nel mercato della distribuzione del GN da parte di operatori nazionali od esteri non verticalmente integrati. 32. L approvazione della direttiva in una formulazione vicina a quella della bozza datata 22 settembre 1997 dovrebbe determinare effetti sostanziali sull assetto dell industria italiana del GN. In primo luogo, rispetto alla situazione esistente in Italia (assenza di alcun esplicito vincolo normativo alla fornitura di GN alle utenze primarie), una rigida distinzione tra mercato libero e vincolato, in base a predeterminate soglie di eleggibilità dei clienti, rischierebbe di assoggettare a un fornitore monopolista una quota consistente dei piccoli e medi consumatori industriali di GN. Per ovviare a questo effetto paradossale, l Autorità ritiene necessario che, al momento del recepimento della direttiva, il Governo italiano individui, piuttosto che un insieme ristretto di clienti idonei, un ambito ben specificato di utenti vincolati, riconoscendo libertà di iniziativa in tutto il resto del mercato. In secondo luogo, l introduzione di un principio generalizzato di ATR (negoziato e/o regolamentato) renderà necessario superare la norma contenuta all articolo 12 della legge n. 9/91 in tema di vettoriamento. Da questo punto di vista sarebbe auspicabile una anticipazione del contenuto della direttiva, favorendo la libertà di contrattazione tra le parti, allo scopo di superare i limiti attualmente presenti negli accordi sottoscritti tra Snam e i produttori privati nazionali. Da ultimo, il richiamo della direttiva a modalità di fissazione delle tariffe amministrate, che non discrimino tra diverse categorie di utenti vincolati, renderà sicuramente necessaria una ridefinizione dell attuale metodo di fissazione delle tariffe delle utenze finali civili. IV. OSTACOLI ALLA REALIZZAZIONE DI UNA CONCORRENZA NEL MERCATO DEL GAS NATURALE 33. Dall indagine svolta risulta, in primo luogo, che la società Eni Spa, posseduta al 51% dal Tesoro, attraverso le proprie società controllate Agip Spa, Snam Spa e Italgas Spa, detiene posizioni di monopolio (di fatto), quasi-monopolio o di forte dominanza in ognuna delle fasi di cui si compone la filiera gasiera. I profili più critici che emergono, al riguardo, dal punto di vista concorrenziale, si verificano nella relazione verticale esistente tre le fasi di approvvigionamento, trasporto e stoccaggio (Agip e Snam) e quella di distribuzione primaria (Snam). Ciò in quanto Snam ha, di fatto, accesso esclusivo alla produzione nazionale di gas di Agip che rappresenta il 90% del GN prodotto in Italia e non sono rese note ai consumatori finali (industrie, utenze termoelettriche, aziende di distribuzione le condizioni di prezzo (in particolare le indicizzazioni dei contratti) a cui Snam acquista, in regime di monopolio di fatto, i quantitativi di GN importato e quelli di GN nazionale prodotto da Agip. Ciò impedisce di valutare i livelli effettivi dei markup incorporati da Snam nei prezzi lungo le varie fasi della filiera e di stimare l ampiezza di eventuali sussidi incrociati, agevolati sia dal grado di integrazione verticale esistente in seno al gruppo Eni, sia dalla assenza di informazioni sugli effettivi costi di approvvigionamento sostenuti da Snam. Infine, la posizione di monopolio di Agip/Snam nello stoccaggio del gas rappresenta una barriera all ingresso di nuovi soggetti nelle fasi a valle della distribuzione primaria. Approvvigionamento 34. Eni intende rafforzare ulteriormente la propria posizione sia nella produzione nazionale sia nell importazione, sebbene attraverso Agip controlli già il 90% del GN di produzione nazionale e, mediante Snam, detenga il monopolio di fatto delle importazioni. L eventualità di una integrale riattribuzione a Eni dei permessi di ricerca e delle concessioni di coltivazione e di stoccaggio a tutela dei diritti maturati durante il regime di esclusiva, ancorché, nel corso del 1996, solamente il 10% del GN nazionale sia stato prodotto all interno dell ex area Eni, ridurrebbe in maniera sostanziale la possibilità che la liberalizzazione delle attività upstream in Val Padana e nel mare prospiciente comporti una modifica, rispetto alla situazione attuale, nella posizione relativa di Eni rispetto agli altri piccoli produttori nazionali di GN. L imminente fusione per incorporazione di Agip in Eni è un ulteriore elemento teso a rafforzare l integrazione strategica di Eni nelle attività di approvvigionamento (produzione), trasporto e distribuzione. 35. In presenza di una produzione nazionale decrescente, o tutt al più stabile intorno agli attuali valori sino al 2005, la dipendenza della domanda italiana di GN dalle importazioni dovrebbe passare nel prossimo decennio dall attuale 64% a circa il 75%. La strategia seguita da Eni, tramite Snam, è di saturare preventivamente le opportunità di mercato create dalla nuova domanda di GN, attraverso sia il 8

9 potenziamento delle infrastrutture di importazione esistenti, sia il perfezionamento di nuovi contratti di importazione (Russia, Norvegia, Olanda e, probabilmente, Libia) e la costruzione di nuove infrastrutture dedicate. 36. Tutto ciò tende a rendere ancora più difficili che in passato le condizioni, già di per sé critiche a causa della presenza di un soggetto integrato in tutte le fasi della filiera, affinché nuovi soggetti verticalmente integrati nella fase upstream dell approvvigionamento facciano il loro ingresso sul mercato italiano del GN. Non sembra casuale la circostanza che, in concomitanza con l incremento dell attività contrattuale effettuata da Snam sul mercato delle importazioni nell ultimo anno, si sia assistito a un ridimensionamento del progetto di ingresso di Edison Gas nell attività di importazione di GN tramite la joint venture Volta Spa, progettata nel 1995 con la stessa GazProm. 37. Inoltre, è opinione dell Autorità che anche l annunciata operazione di creazione di una joint venture Enel-Eni sul mercato della generazione di energia elettrica (tenuto conto delle dimensioni dei consumi di Enel, pari a circa il 12% dei consumi totali nazionali) potrebbe ripercuotersi negativamente sulla possibilità di entrata di nuovi soggetti nel settore dell approvvigionamento, nella misura in cui l accordo con Eni esclude che Enel possa essere cliente anche di altri fornitori. Trasporto 38. In relazione alla fase di trasporto ad alta pressione di GN, l indagine ha consentito di individuare una serie di vantaggi in favore di Eni, derivanti dalla normativa relativa alla costruzione di gasdotti, alla attribuzione di capacità di stoccaggio e alle modalità di accesso alla rete di trasmissione. Come si è descritto ai precedenti punti 20 e 21, la normativa in materia di pubblica utilità delle opere di realizzazione dei gasdotti prevede il riconoscimento di un regime identico per Eni e le altre imprese solo in un ambito funzionale alle necessità di sfruttamento dell attività di coltivazione. Nessuna disposizione concerne invece la costruzione di infrastrutture da parte di imprese puramente commerciali che non svolgono attività mineraria. Di conseguenza, qualsiasi operatore che volesse fare il proprio ingresso sul mercato italiano della vendita del GN costruendo una propria rete di trasporto ad alta pressione e che, non disponendo di proprie risorse di GN, intendesse sottoscrivere contratti di importazione con fornitori esteri, non potrebbe vedersi riconosciuta la pubblica utilità ex lege delle infrastrutture necessarie allo svolgimento della propria attività. Tale disparità di trattamento rispetto a Eni Spa rappresenta un significativo vantaggio concorrenziale dell incumbent. 39. Per gli stessi motivi esposti in tema di produzione nazionale di GN, anche nell attività di stoccaggio la liberalizzazione introdotta dal Decreto Legislativo n. 625/96, in recepimento della Direttiva 22/94/CE, non sembra essere pienamente in grado di riallocare l attuale capacità esistente da Eni verso terzi operatori privati. In primo luogo, la disciplina per il rilascio della concessione di stoccaggio introdotta dal Decreto Legislativo n. 625/1996, è improntata a un forte approccio «minerario» dell attività, in quanto lega la concessione di stoccaggio con l attività di estrazione. In tal modo, viene impedito che un impresa assente nella fase upstream della produzione, ma presente in quello a valle del trasporto e della distribuzione primaria, possa ottenere una concessione di stoccaggio. Inoltre, il Decreto Legislativo n. 625/1996, come avvenuto per l attività di sfruttamento dei giacimenti, mantiene il diritto in capo a Eni di ottenere la riattribuzione delle concessioni di stoccaggio a salvaguardia dei diritti acquisiti, riducendo così la diffusione di una pluralità di soggetti operanti in questo segmento di attività. Nell ipotesi (verosimile) di una integrale riattribuzione a Eni delle concessioni sugli stoccaggi gestiti sino ad ora in regime di esclusiva legale, tenuto conto che otto dei nove campi di stoccaggio Eni sono situati nell area in precedenza sottoposta a riserva, non verrà ridimensionato il quasi-monopolio di tale società in questa attività. 40. Nella formulazione attuale (articolo 12 legge n. 9/91) il diritto di vettoriamento del GN di terzi sulle reti esistenti è sottoposto a restrizioni tali da costituire un serio ostacolo alla possibilità che si crei un mercato nazionale concorrenziale della vendita di GN, tramite l ingresso di nuovi operatori commerciali non verticalmente integrati nel trasporto. La mancanza di un principio generalizzato di ATR anche per gli usi commerciali e per il GN di provenienza extra nazionale impedisce, infatti, che si crei, da un lato, un sistema di incentivi adeguato allo sfruttamento intensivo, da parte dei produttori nazionali di GN diversi da Eni, delle proprie capacità di produzione; dall altro lato, che nuovi operatori esteri nella fase di approvvigionamento entrino sul mercato italiano ove riescano a fissare condizioni più convenienti di quelle di Snam. 9

10 Distribuzione 41. L indagine conoscitiva ha consentito di individuare anche altri ostacoli alla creazione di un mercato concorrenziale del GN, riferibili alla fase finale della distribuzione alle varie utenze finali e intermedie. Anzitutto, è emerso un uso distorsivo della fiscalità gravante sul GN. L attuale sistema prevede che l accisa, per un dato utilizzo del GN, sia tanto più alta quanto maggiore è il differenziale a favore del GN tra il proprio regime d imposta e quello gravante sul combustibile alternativo. Ad esempio, l utilizzo di GN con la maggiore tassazione (riscaldamento civile) è anche quello in cui si registra il maggior differenziale tra l imposta totale gravante sul GN e quella gravante sul combustibile concorrente (gasolio). Tale relazione consente di effettuare una discriminazione fiscale tra i vari utilizzi di GN sulla base delle relative elasticità della domanda al prezzo, senza pregiudicare la competitività fiscale assoluta del GN rispetto agli altri combustibili, cioè preservando lo scudo fiscale di cui il GN usufruisce rispetto ad essi. Tale scudo fiscale, creato dal differenziale nel valore delle accise gravanti sul GN rispetto a quelle dei prodotti energetici concorrenti, altera in modo sostanziale la cosiddetta interfuel competition, determinando una preferibilità del GN rispetto ad altri combustibili sulla base del semplice confronto dei diversi regimi di imposta e non dei prezzi industriali relativi. 42. Nel segmento della distribuzione primaria alle utenze industriali e termoelettriche, Snam, sulla base degli accordi-quadro sottoscritti con le associazioni degli utilizzatori, pratica prezzi di cessione del GN la cui componente variabile è indicizzata a una combinazione lineare dei prezzi dei prodotti petroliferi concorrenti per ciascun tipo di utilizzo (olio combustibile, BTZ, ATZ, gasolio, GPL). In questo contesto, l esistenza dello scudo fiscale a protezione del GN consente a Snam di fissare i parametri a cui indicizzare il prezzo del GN, potendo discriminare tra le categorie di utilizzatori finali (forniture industriali continue e interrompibili, forniture termoelettriche) e appropriarsi, in virtù della sua posizione di monopolista di fatto, della rendita derivante dallo scudo fiscale assicurato al GN rispetto ai prodotti concorrenti. 43. Il prezzo di cessione del GN praticato da Snam alle aziende di distribuzione civile stabilito dagli accordi sottoscritti con Anci, Anig, Federgasacqua e Assogas è più elevato di quello pagato dalle utenze industriali e termoelettriche. La componente variabile del prezzo è indicizzata al gasolio, il combustibile concorrente del GN per gli usi residenziali. In tal senso, come avviene per gli altri tipi di utenze, grazie alla sua posizione di monopolista di fatto nella vendita di GN, Snam riesce ad appropriarsi della rendita derivante dal vantaggio fiscale del GN rispetto al gasolio, quando fissa il livello di prezzo da praticare alle aziende di distribuzione. Un altra possibile fonte di distorsione di una più corretta interfuel competition proviene dalla presenza, in posizione di assoluto rilievo, del gruppo Eni anche sul mercato nazionale della commercializzazione del gasolio da riscaldamento (attraverso Agip Petroli). L indicizzazione al prezzo del gasolio da riscaldamento della quota proporzionale del prezzo del GN pagato dai distributori finali potrebbe consentire, infatti, a una impresa contemporaneamente presente in posizione di rilievo su entrambi i mercati di influenzare l offerta di gasolio in modo da produrre un effetto diretto anche sul prezzo del GN. 44. L esistenza dello scudo fiscale a protezione del GN rispetto al gasolio è, inoltre, uno degli elementi (insieme alla particolare struttura della metodologia di fissazione delle tariffe civili stabilita a suo tempo dal CIP e tuttora in vigore) che ha indotto negli anni i distributori civili a recepire passivamente qualsiasi aumento nel prezzo richiesto da Snam per il proprio GN. Da questo punto di vista, dunque, lo scudo fiscale opera nella direzione di rendere a Snam più agevole l esercizio del proprio potere di monopolio sui distributori e, in ultima analisi, vista la possibilità loro concessa di ribaltare l intera quota della materia prima sulle tariffe, sui consumatori finali. 45. L analisi svolta nel corso dell indagine conoscitiva ha anche consentito di individuare alcuni aspetti critici legati al meccanismo di determinazione delle tariffe regolamentate praticate alle utenze civili. In particolare, le tariffe discriminano sia tra distributori che operano in ambiti diversi, sia tra diverse tipologie di utenti all interno dello stesso esercizio di distribuzione. Inoltre, è possibile riscontrare una elevata dipendenza delle tariffe dalle variazioni del prezzo della materia prima praticato da Snam. 46. Le discriminazioni tariffarie sono in contrasto con il principio generale, prevalente in ambito comunitario, in base al quale le tariffe regolamentate non devono svantaggiare categorie di utenti. Con riferimento alla elevata dipendenza delle tariffe dalle variazioni del prezzo della materia prima praticato da Snam, l indagine conoscitiva ha indicato come qualsiasi incremento imposto da Snam al prezzo di cessione del GN alle aziende di distribuzione si ripercuota perfettamente sulla componente «Qm» della tariffa finale 10

11 (quota materia prima), che pesava, nel 1996, per il 64% del totale del costo standard di una impresa distributrice italiana rappresentativa. Tale automatico adeguamento degli incrementi della «quota materia prima» determina, insieme all effetto distorsivo del differenziale fiscale evidenziato in precedenza, una sostanziale indifferenza del distributore alle variazioni del prezzo praticato da Snam e impedisce che, soprattutto in sede di rinnovo degli accordi Snam-Anci-Federgasacqua-Anig-Assogas, emergano gli effettivi interessi che connotano diversamente l utilità del venditore monopolista e quella degli acquirenti di GN, soprattutto allo scopo di arrecare beneficio a valle ai consumatori finali, in termini di minori costi di acquisto. V. INTERVENTI NECESSARI PER PROMUOVERE LA CONCORRENZA NEL MERCATO ITALIANO DELLA VENDITA DEL GN 47. L indagine suggerisce che la principale distorsione presente nel mercato italiano del GN è rappresentata dalla mancanza di condizioni concorrenziali nella fase upstream dell approvvigionamento. A parte quantità trascurabili di GN nazionale prodotto da terzi, infatti, l unico soggetto che importa e produce GN in Italia è Eni, attraverso Snam e Agip. A causa degli stretti legami verticali esistenti tra le varie fasi che compongono la filiera gasiera, pertanto, la rimozione degli ostacoli alla concorrenza riscontrabili nel mercato a valle dell approvvigionamento è in grado di produrre effetti positivi solo se è accompagnata da una reale possibilità di scelta tra diversi fornitori di gas, possibilmente di dimensioni comparabili (cosiddetta gas to gas competition) e se si verifica un aumento della pressione concorrenziale esercitata dall offerta di altri combustibili sui comportamenti dei fornitori di gas (cosiddetta interfuel competition). 48. L Autorità ritiene di potere formulare alcune osservazioni in merito agli interventi ritenuti necessari per stimolare e promuovere una concorrenza (sia gas to gas sia interfuel) nel settore del GN. Tali interventi coinvolgono responsabilità e iniziative di tipo normativo, regolamentare e anche di impresa, che fanno capo dunque a diversi soggetti. È ovvio che nel caso in cui le misure da prendere saranno accompagnate dalla direttiva comunitaria sul mercato del gas, la loro adozione sarà più agevole. L indagine ha, tuttavia, indicato che l approvazione della direttiva è da ritenersi condizione necessaria ma non sufficiente allo sviluppo di un mercato del GN concorrenziale in Italia; e anzi, ha messo in luce come un recepimento «passivo» della direttiva possa produrre risultati paradossali, nel senso di introdurre rigide distinzioni tra tipologie di consumatori (eleggibili e non), attualmente inesistenti in Italia. 49. In tale prospettiva, l Autorità ha individuato una serie di soggetti istituzionali dotati delle competenze necessarie a porre in essere quegli interventi che sarebbero, a suo giudizio, in grado di promuovere la concorrenza nel mercato italiano del GN. Nei punti che seguono vengono sintetizzate le principali raccomandazioni che l Autorità indirizza a ognuno di questi soggetti per garantire il fine della promozione della concorrenza nel mercato del GN in Italia. Ministero dell Industria, del Commercio e dell Artigianato 50. L obiettivo di promuovere la concorrenza attraverso il superamento delle norme che prevedono disparità di trattamento tra diverse imprese nell attività della prospezione, ricerca, coltivazione e stoccaggio di idrocarburi non è stato completamente realizzato con la promulgazione del Decreto Legislativo n. 623/96. Appare a tal riguardo necessario che il MICA assuma le opportune iniziative volte a modificare l attuale regime normativo in tema di dichiarazione di pubblica utilità delle opere di realizzazione dei gasdotti (cfr. supra punti 20 e 21) in modo da eliminare il vantaggio attribuito a Eni nelle opere di realizzazione dei gasdotti; a modificare l attuale vincolo tra concessione di stoccaggio e concessione di coltivazione di giacimenti, al fine di superare un approccio strettamente minerario dello stoccaggio, in maniera da consentire anche a operatori commerciali, o a importatori puri, di richiedere al MICA una concessione per lo svolgimento dell attività. 51. Con riferimento allo stoccaggio, e alla luce della prevedibile riattribuzione a Eni di tutte le concessioni per lo svolgimento delle attività di stoccaggio nell area in precedenza sottoposta a riserva, il MICA dovrebbe inoltre predisporre le condizioni per l applicazione non discriminatoria e certa del disposto dell articolo 13 del Decreto Legislativo n. 625/96 in tema di utilizzo da parte dei terzi della capacità di stoccaggio inutilizzata. 11

12 52. In materia di obblighi di vettoriamento, il principio di ATR (regolamentato e/o negoziato) dovrebbe essere comunque introdotto, nelle legislazioni dei vari Paesi membri, a seguito dell approvazione della direttiva comunitaria sul mercato interno del gas. L Italia ha, dunque, davanti a sé due opzioni: anticipare il dettato normativo comunitario, introducendo autonomamente nel proprio ordinamento un principio di ATR generalizzato sulle reti esistenti; attendere l approvazione della direttiva e introdurre l ATR a seguito del suo recepimento nell ordinamento nazionale. La prima opzione risulta più facilmente perseguibile in quanto l Italia, a differenza di altri Paesi europei, ha già una normativa nazionale che prevede un, sia pur limitato, diritto di accesso dei terzi alle reti esistenti che può, pertanto, essere esteso nella direzione opportuna (articolo 12 della legge n. 9/1991). Inoltre, non sembra necessario procedere all individuazione di categorie di clienti idonei, in mancanza di qualsiasi norma di legge che riservi a Snam la fornitura esclusiva di GN ai clienti industriali, termoelettrici e alla aziende di distribuzione. Le tariffe di vettoriamento, ove si scegliesse il criterio regolamentato, dovrebbero essere fissate dall Autorità per l energia elettrica e il gas. 53. La suddivisione dei consumatori di GN fra clienti idonei a servirsi liberamente sul mercato e clienti vincolati a un unico fornitore dovrebbe discendere, a parere dell Autorità, dall individuazione di una precisa tipologia di utenti vincolati, riconoscendo libertà di iniziativa agli altri. Il mercato vincolato potrebbe essere composto dall insieme di utenze residenziali comprendenti gli usi civili (cucina, acqua calda, riscaldamento), che rientrano in una data soglia quantitativa. Questo mercato vincolato richiederebbe una opportuna regolamentazione tariffaria. 54. Le aziende di distribuzione, pertanto, andrebbero considerate alla stregua di clienti vincolati per la quota parte di acquisti relativi a GN venduto agli utenti civili, a loro volta vincolati; e clienti idonei per la quota parte di acquisti relativi a GN venduto a clienti idonei. Ove, dunque, un distributore volesse operare come operatore vincolato nel mercato captive e come intermediario commerciale nel mercato libero, dovrebbe predisporre un sistema di separazione contabile delle proprie attività al fine di eliminare il rischio di sovvenzioni incrociate. In proposito, sembra una soluzione accettabile mantenere l attuale sistema di contrattazione tra Snam e le associazioni dei distributori per definire il prezzo di cessione del GN; mentre le tariffe praticate agli utenti finali dovrebbero continuare a essere regolamentate. 55. Sarebbe invece esclusa da ogni vincolo la rimanente parte della domanda di GN, relativa alle utenze industriali e termoelettriche, nonché alle utenze commerciali che si caratterizzano per consumi rilevanti, attualmente soggette alle più alte tariffe civili regolamentate. All interno di questa categoria, i consumatori di ingenti quantità di GN (cosiddetti grandi clienti idonei) potrebbero avvalersi di approvvigionamenti sul libero mercato internazionale. I piccoli consumatori idonei potrebbero, invece, servirsi di nuove figure imprenditoriali che sappiano svolgere una attività di intermediazione, sfruttando la possibilità offerta dall ATR di svincolare la fornitura con l allaccio Ancorché in assenza di un obbligo di ATR, tale attività di intermediazione a favore di piccole utenze consorziate è stata oggetto di una recente decisione dell Autorità, che ha ritenuto illecito il rifiuto a contrarre posto in essere dal fornitore monopolista nei confronti di una azienda di distribuzione 7. In entrambi i casi, comunque, risulterebbe superata l attuale contrattazione tra Snam e le associazioni di categoria, mentre dovrebbero essere individuati prezzi del gas sulla base dello specifico costo della fornitura (nei casi degli operatori non integrati, al lordo del costo regolamentato dell ATR). Ministero del Tesoro 56. Con riferimento alla fase dell approvvigionamento, l indagine ha evidenziato come Snam abbia portato a termine negli ultimi anni un potenziamento delle infrastrutture di trasporto esistenti e sottoscritto nuovi contratti di fornitura che garantiranno la disponibilità di quantità di GN tali da soddisfare interamente la più ottimistica previsione di domanda del prossimo decennio. Inoltre, si è visto come il processo di riallocazione dei permessi di ricerca e delle concessioni di coltivazione e stoccaggio nella Val Padana e nel tratto di mare prospiciente attivato dal Decreto Legislativo n. 625/96 non sia stato improntato a criteri di regolamentazione asimmetrica che impedissero l integrale riattribuzione dei titoli a Eni. Infine, l incorporazione di Agip in Eni, operativa a partire dal 1 gennaio 1998, è sicuramente un fattore capace di rafforzare ulteriormente l integrazione strategica del gruppo, rendendo, in particolare, ancora più difficile che in passato la possibilità che Agip venda a soggetti terzi anziché a Snam. 7 Cfr. procedimento A/110, Consorzio per il nucleo di industrializzazione di Campobasso e Boiano/Società Gasdotti del Mezzogiorno. 12

13 In tale contesto, pertanto, l obiettivo di creare una concorrenza «gas to gas», raggiungibile attraverso opportune modifiche normative che rendano possibile l accesso dei terzi alla reti esistenti, è conseguibile esclusivamente se verrà ridefinito anche l attuale assetto verticalmente integrato del gruppo Eni nelle fasi della produzione, dell importazione, del trasporto e dello stoccaggio e, infine, della distribuzione primaria. 57. Alla luce di queste considerazioni, l Autorità ritiene che il Ministero del Tesoro, in qualità di azionista di maggioranza di Eni Spa, non dovrebbe consentire che il processo di ristrutturazione di Eni avvenga lasciando inalterata l attuale configurazione societaria di Snam. In particolare, l Autorità ritiene che il monopolio di fatto detenuto da Snam nel settore dell importazione e della distribuzione primaria non possa coesistere con la presenza della stessa società anche nell attività di trasporto, stoccaggio e dispacciamento di GN. Di conseguenza, le attività di importazione e di distribuzione primaria da un lato, e quelle di trasporto, stoccaggio e dispacciamento dall altro, dovrebbero essere svolte da soggetti giuridicamente distinti. Tale misura, associata all introduzione dell ATR a fini commerciali, determinerebbe la possibilità per le imprese concorrenti di contendere le utenze sinora servite da Snam in regime di monopolio di fatto. 58. I vantaggi di tipo concorrenziale derivanti da questa modifica nell assetto della struttura integrata del gruppo Eni sono molteplici. In primo luogo, in un contesto di separazione e indipendenza rispetto all operatore presente nell approvvigionamento e nella distribuzione primaria, il soggetto gestore della rete e delle attività di stoccaggio e modulazione sarebbe adeguatamente incentivato a fornire i propri servizi, a condizioni eque e non discriminatorie (eventualmente sottoposte a forme di controllo di tipo regolamentare), a nuovi concorrenti nazionali o esteri, operanti esclusivamente nella fase di distribuzione commerciale, i quali potrebbero avvalersi dell ATR per svolgere la propria attività e per servire i clienti idonei a ricercare le migliori opportunità di fornitura. 59. Inoltre, solo nell ipotesi di una separazione verticale della società Snam secondo le modalità descritte si potrebbe attenuare l effetto di saturazione della capacità di trasporto installata sul territorio nazionale esercitato dai nuovi contratti di importazione sottoscritti da Snam nel periodo 1996/1997, riducendone, allo stesso tempo, le conseguenze pre-emptive sulla futura domanda di GN. Snam, infatti, dovrebbe, al pari di altri eventuali operatori presenti nel settore dell approvvigionamento e vendita, negoziare con il gestore della rete il diritto di passaggio sino all utenza finale. Infine, l assetto suggerito garantirebbe una maggiore trasparenza delle condizioni di vendita del GN praticate dall attuale monopolista nell importazione e nella distribuzione all utente finale e impedirebbe la formazione di ingiustificati livelli di mark-up, incorporati da un medesimo soggetto nei vari prezzi che caratterizzano la vendita di GN alle varie categorie di consumatori. La possibilità per Snam di esercitare nei confronti degli utenti finali il proprio potere di mercato è, infatti, attualmente derivata dalla coincidenza degli interessi che si sommano in capo alla medesima impresa, monopolista di fatto nell approvvigionamento estero e quasi-monopolista in quello nazionale e, contemporaneamente, detentrice della quasi totalità della rete di trasporto e distribuzione primaria di GN in Italia. Ministero delle Finanze 60. Le misure indicate nei precedenti paragrafi, relative alla possibilità di favorire la promozione della concorrenza nell attività di fornitura di GN in Italia, verrebbero ulteriormente rafforzate da un progressivo riequilibrio della distorsione concorrenziale esercitata dalla disciplina fiscale in materia di fonti energetiche. Con particolare riguardo al gas è da osservare che il processo di penetrazione del GN come fonte primaria di energia, in particolare negli usi civili, ha sostanzialmente esaurito la sua fase di sviluppo e diffusione iniziale; e che l introduzione di combustibili liquidi (gasoli) a minor impatto ambientale tende a ridurre lo svantaggio comparato con il GN, in termini di esternalità ambientali. 61. Una riforma improntata a obiettivi di riequilibrio consentirebbe, da un lato, di riportare la concorrenza tra combustibili alternativi su un più corretto piano di confronto economico basato sui prezzi industriali relativi; dall altro, imporrebbe ai venditori di GN (sia Snam sia aziende di distribuzione) di rivedere i propri comportamenti in una direzione più rispondente a una logica concorrenziale e, in ultima analisi, di tutela dei consumatori, in coerenza con quanto proposto in tema di concorrenza gas to gas. Snam non potrebbe più indicizzare la variazione del prezzo del GN a quello dei combustibili alternativi, senza correre il rischio che questi ultimi divengano più competitivi del gas stesso, in caso di una flessione del loro prezzo. In tal senso, Snam dovrebbe fissare i livelli iniziali di prezzo il più vicino possibile al costo 13

14 marginale di lungo periodo dell attività di approvvigionamento di GN. I distributori, inoltre, subirebbero maggiormente la concorrenza del gasolio e del GPL. Verrebbero, di conseguenza, incoraggiati comportamenti tesi a ottimizzare la competitività «industriale» (e non fiscale) del GN rispetto ai combustibili alternativi, attraverso una maggiore consapevolezza del livello di prezzo spuntato nei processi di contrattazione con Snam. In tal senso, inoltre, una neutralità fiscale tra varie fonti di energia contribuirebbero a facilitare il compito di ridefinizione delle tariffe regolamentate del gas a uso civile, nella direzione di renderle più rispondenti a comportamenti efficienti dei distributori (cfr. infra punto 65). Autorità per l Energia Elettrica e il Gas 62. Se, nella prospettiva dell introduzione di un principio di ATR generalizzato, i prezzi di vendita del GN nella fase della distribuzione primaria dovranno necessariamente sempre più tendere a riflettere gli effettivi costi della fornitura e non a essere parametrizzati a combustibili alternativi come avviene attualmente nei contratti siglati da Snam con le associazioni di categoria, all interno del più ristretto ambito del mercato vincolato le tariffe praticate agli utenti finali dovranno continuare a essere regolamentate. Riguardo a tali tariffe regolamentate, l analisi svolta nel corso dell indagine conoscitiva ha consentito di individuare alcuni aspetti critici legati al meccanismo di determinazione attualmente vigente. L Autorità per l energia elettrica e il gas, pertanto, nell ambito della sua attività istituzionale, potrà certamente pervenire a una ridefinizione delle tariffe che elimini i potenziali effetti distorcenti presenti nell attuale metodo. 63. In particolare l analisi svolta ha evidenziato come le tariffe discriminino sia tra distributori che operano in ambiti diversi, sia tra diverse tipologie di utenti all interno dello stesso esercizio di distribuzione; dipendano troppo dalle variazioni del prezzo della materia prima praticato ai distributori da Snam; non sembri più adeguato alla realtà l aggancio al prezzo del gasolio da riscaldamento della tariffa relativa al gas distribuito agli utenti civili. 64. Relativamente alla discriminazione tra distributori, si osserva come il meccanismo dello «sventagliamento» che ne è causa (inizialmente stabilito a fini perequativi), non sia più coerente con l attuale elevato grado di penetrazione del GN, anche nelle regioni a minor consumo per utente come quelle meridionali. Con riferimento alla discriminazione tra tipologie di utenze (ad esempio tra una piccola utenza industriale ubicata all interno di un centro abitato alla quale si applica la tariffa T4 e una utenza commerciale o alberghiera che consuma lo stesso quantitativo annuo alla quale si applica la T3), l ampio consenso che si riscontra in ambito comunitario sul divieto di tali discriminazioni impone una ridefinizione dell attuale profilo tariffario basata sulla digressività della tariffa a prescindere dall utilizzo finale del GN. 65. Con riferimento al secondo elemento critico, l indagine conoscitiva ha indicato come qualsiasi incremento imposto da Snam al prezzo di cessione del GN alle aziende di distribuzione si ripercuota integralmente sulla componente «quota materia prima» della tariffa da esse praticate alle utenze finali (che pesava, nel 1996, per il 64% del totale del costo standard di una impresa distributrice rappresentativa). Tale automatico adeguamento «a piè di lista» degli incrementi della «quota materia prima» determina da un lato (e in aggiunta all altro effetto distorsivo esercitato dal notevole differenziale fiscale esistente tra il GN e gli altri combustibili alternativi), una sostanziale indifferenza del distributore alle variazioni del prezzo praticato da Snam e, in ultima analisi, ai vantaggi di una concorrenza tra diversi fornitori di gas. Un diverso riconoscimento nella tariffa finale della incidenza del costo della materia prima permetterebbe che, in sede di rinnovo degli accordi Snam/Anci-Federgasacqua-Anig-Assogas, si differenzino i rispettivi di interessi del venditore monopolista e degli acquirenti. Dal momento che i distributori nel loro insieme pesano per circa il 40% della domanda primaria di GN (il restante 60% è diviso tra industria, 40%, e utenza termoelettrica, 20%), ciò potrebbe arrecare beneficio anche a valle ai consumatori finali, in termini di minori costi del GN acquistato da Snam. 66. Riguardo, infine, al terzo punto si osserva come, da un lato, il peso del gas rispetto al gasolio negli usi civili (tre volte tanto) non giustifichi più come in passato tale metodo di indicizzazione; dall altro, come si determini una sovrapposizione in un unico soggetto economico (Eni Spa) del venditore monopolista di gas ai distributori secondari e del principale operatore sul mercato del gasolio da riscaldamento. Sulla base delle sueposte considerazioni: 14

15 DELIBERA la chiusura dell indagine conoscitiva. IL SEGRETARIO GENERALE Alberto Pera IL PRESIDENTE Giuliano Amato * * * 15