Il Trasporto Ferroviario regionale in Italia in Italia

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1 Il Trasporto Ferroviario regionale in Italia in Italia

2 2 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA

3 Il trasporto ferroviario regionale 3 Sommario Introduzione... 4 Il quadro normativo del trasporto ferroviario... 5 La politica comunitaria... 5 Il primo pacchetto ferroviario... 8 Il secondo pacchetto ferroviario... 9 Il terzo pacchetto ferroviario Direttiva n. 34/2012/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) La politica nazionale Il Decreto Legislativo 8 luglio 2003, n Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007, n. 162 e il recepimento del secondo pacchetto ferroviario Il recepimento del terzo pacchetto ferroviario Le politiche di riforma del trasporto ferroviario regionale La questione dei tagli al tpl Novita legge stabilita Il trasporto ferroviario regionale Il materiale rotabile Investimenti Dati di traffico Addetti al settore La qualità dei servizi ferroviari Sistemi di tariffazione Sicurezza e sistemi di protezione della marcia del treno Criticità e proposte... 59

4 4 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Introduzione Negli ultimi decenni i principali investimenti in nuove linee hanno riguardato la creazione di una rete ad Alta Velocità/Alta Capacità, nata con l obiettivo di aumentare la qualità e la quantità dell offerta ferroviaria, favorendo così il riequilibro modale del sistema dei trasporti del nostro Paese. Tale rete ha comportato l indubbio vantaggio di spostare una parte considerevole della domanda di trasporto verso una modalità di spostamento meno inquinante e con minore impatto sul territorio, e ha introdotto nuovi standard qualitativi, grazie anche all affacciarsi di nuovi operatori in concorrenza tra di loro. Sebbene sia evidente che l utente del trasporto ferroviario regionale abbia caratteristiche ed esigenze ben diverse dal cliente dell Alta Velocità, è però indubbio che le aspettative di tale utenza siano cresciute e che si rende necessario intervenire per portare alla dovuta attenzione il trasporto ferroviario regionale, che proprio per la sua connotazione storica e per la sua capillare diffusione sul territorio è una delle componenti più importanti del sistema ferroviario nazionale e coinvolge ogni giorno 10 milioni di passeggeri (dati Uniontrasporti 2011). Il presente studio vuole tracciare un quadro puntuale della situazione delle imprese operanti nel settore del trasporto ferroviario regionale, con un attenzione particolare agli aspetti riguardanti il quadro normativo, le dimensioni del settore, l estensione dell infrastruttura e la dotazione di materiale rotabile, anche attraverso focus sugli investimenti e sui sistemi di tariffazione. L analisi effettuata fornisce un quadro articolato e aggiornato del sistema, con l obiettivo da un lato di dare uno strumento utile per poter programmare e mettere in atto le politiche necessarie ad affrontare le criticità del settore, dall altro di offrire alle imprese un patrimonio conoscitivo fondamentale per cogliere nuove opportunità: conoscere il contesto in cui si opera è infatti essenziale al fine di definire nuove strategie competitive. L intento della ricerca è quindi non solo quello di scattare una fotografia delle imprese operanti nel settore, ma anche quello di inserire le stesse in un panorama più ampio che tenga conto del contesto che le circonda, con l obiettivo di far emergere criticità, ma anche possibili traiettorie di sviluppo, in un settore fortemente condizionato dall incertezza della cornice normativa e della progressiva riduzione nell erogazione di risorse pubbliche.

5 Il trasporto ferroviario regionale 5 Il quadro normativo del trasporto ferroviario La politica comunitaria Il trasporto ferroviario, sia in Italia che in Europa, ha avuto una storia evolutiva in controtendenza rispetto a quella del trasporto stradale. Ad una situazione di assoluta preponderanza del trasporto ferroviario, sia passeggeri che merci, maturata in corrispondenza delle varie fasi della rivoluzione industriale nel XIX secolo, si è andata a sostituire una situazione di progressiva diminuzione della sua quota di riparto modale, a seguito del contemporaneo rapido sviluppo dell autotrasporto ascrivibile anche a precise scelte di politica economica e sociale. Tali scelte hanno certamente avuto una ragion d essere negli anni in cui lo sviluppo della motorizzazione privata è essenzialmente coinciso con lo sviluppo dell economia industriale italiana, ma si sono rivelate non confacenti alle esigenze di sostenibilità dello sviluppo socio-economico ed industriale che sono venute maturando sempre più inderogabilmente negli ultimi decenni. Tale evoluzione è derivata, in gran parte, dalle caratteristiche tecniche e dalle peculiarità produttive dei due modi di trasporto concorrenti, profondamente diversi per flessibilità operativa e per costi di avviamento e produzione. Logica conseguenza della politica di promozione del trasporto privato è stata la contrazione dei traffici ferroviari che ha raggiunto il suo culmine negli anni 80, ma il cui lento declino aveva iniziato a manifestarsi negli anni 50 e si era acuito nel corso degli anni 70. Si deve evidenziare per completezza che, in misura diversa, tutti gli Stati europei hanno attuato, all interno di politiche complessive di sviluppo, delle politiche trasportistiche che dal secondo dopoguerra hanno privilegiato in modo diverso l autotrasporto e, di conseguenza, a diversi livelli presso ogni Stato è stato possibile il riequilibrio modale. In considerazione dell impossibilità ad intervenire con azioni coattive è maturata nel tempo quindi la consapevolezza politica che la risposta al declino del settore ferroviario dovesse consistere, oltre che nel necessario potenziamento infrastrutturale, in una serie di azioni che avrebbero dovuto incidere sugli aspetti economici con l introduzione nel settore di logiche di mercato. Tale processo, pur nella piena consapevolezza che tali importanti riforme strutturali in un settore che produce servizi pubblici di trasporto presentano elementi di complessità e di notevole difficoltà, doveva trovare attuazione attraverso le due leve di governo costituite dalla liberalizzazione del mercato e dalla privatizzazione, attraverso la trasformazione delle aziende monopolistiche in società per azioni. Il legislatore comunitario si è inserito nello scenario sopra descritto rendendosi artefice di una delle maggiori riforme in tema di trasporti, generando un sistema di regole improntato principalmente alla completa attuazione dei principi contenuti nel Trattato di Roma del 1957 quali la reale concorrenza tra imprese, l efficace gestione dei servizi di interesse economico generale e la garanzia della mobilità.

6 6 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA La politica europea di concorrenza si fonda su un quadro legislativo comunitario definito nei suoi punti essenziali dal Trattato, in particolare dagli articoli da 81 a 90, cui si aggiunge il regolamento del Consiglio relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra le imprese. Sulla base di questi testi fondamentali, la politica di concorrenza si articola attorno a quattro grandi settori di azione: - repressione degli accordi restrittivi della concorrenza e degli abusi di posizione dominante; - controllo delle concentrazioni tra imprese; - liberalizzazione dei settori economici soggetti a monopolio; - controllo sugli aiuti di Stato. Al livello comunitario, infatti, è possibile individuare un disegno normativo coerente che, partendo dai principi fondamentali sulla concorrenza, si amplia in una serie di provvedimenti specifici volti ad applicare tali principi a quei settori che, per proprie caratteristiche, richiedono una disciplina espressamente dedicata. Anche nel settore dei trasporti, proprio per le peculiarità del mercato caratterizzato da una naturale tendenza ad una configurazione di tipo monopolista, nonché per la vocazione pubblica e la componente fortemente sociale del servizio stesso, non è stato possibile applicare direttamente i principi generali della concorrenza previsti nel Trattato, ma si è resa necessaria una legislazione ad hoc in grado di tenere nella dovuta considerazione tali aspetti. Nel Trattato istitutivo, infatti, accanto ai principi generali sulla concorrenza previsti al Titolo VI trova spazio nel Titolo V anche la politica comune in materia di trasporti che, di volta in volta e con provvedimenti mirati, deroga alla disciplina in materia di concorrenza per tenere presente gli aspetti specifici appena citati. Il legislatore comunitario non si è limitato a disciplinare e ad adattare nell ambito dei trasporti terrestri i principi comunitari in materia di concorrenza, ma si è spinto anche nella regolamentazione di alcuni aspetti specifici che hanno contribuito alla creazione del mercato comune. Un provvedimento fondamentale in tal senso è la Direttiva 91/440/CEE che ha l obiettivo di predisporre strumenti per arrestare il declino dei sistemi nazionali, reso evidente sia dalla continua riduzione delle quote di mercato del trasporto ferroviario, sia dal crescente ricorso a trasferimenti pubblici per coprire i disavanzi delle imprese di trasporto. Il punto di arrivo di tale processo viene proprio identificato nella creazione di un sistema europeo di mercati liberalizzati nei quali possa operare un numero aperto di aziende, regolato dalle leggi di mercato e dalla concorrenza. La Direttiva 91/440/CEE intende promuovere la liberalizzazione dei servizi di trasporto ferroviari attraverso:

7 Il trasporto ferroviario regionale 7 - l incentivazione dell autonomia gestionale, da conseguirsi attraverso la separazione della gestione dell infrastruttura dalla gestione dei servizi di trasporto; - il risanamento della struttura contabile delle imprese; - la garanzia del diritto di accesso alle reti ferroviarie degli stati membri per le associazioni internazionali di imprese ferroviarie, nonché per le imprese che effettuano trasporti combinati internazionali di merci. Il processo nella prima stesura della direttiva in esame è obbligatorio sul piano contabile mentre rimane facoltativo sul piano organizzativo. Gli Stati membri sono pertanto chiamati ad adottare tutte le misure necessarie affinché le imprese ferroviarie dispongano, in materia di direzione, gestione, amministrazione e controllo amministrativo, economico e contabile interno, di uno status di indipendenza secondo la quale esse dispongono, in particolare, di un patrimonio, di un bilancio e d'una contabilità separati da quelli degli Stati. Nella direttiva è inoltre stabilita la necessità di un intervento di ogni singolo Stato per operare un risanamento finanziario delle imprese ferroviarie nazionali, e consentire la libertà di accesso all infrastruttura ferroviaria per le associazioni ferroviarie internazionali. A integrazione della direttiva n. 440/91/CE, negli anni successivi l Unione Europea ha emanato due nuovi regolamenti in tema di trasporto su rotaia: la Direttiva 95/18/CE, relativa al rilascio delle licenze per le imprese ferroviarie e la Direttiva 95/19/CE, relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l uso della stessa. Tali provvedimenti sono importanti perché introducono il principio della regolamentazione del pagamento per l accesso alla rete ed enunciano i seguenti principi in tema di regolazione e assegnazione dei diritti di accesso: - gli Stati membri devono disciplinare il rilascio, la proroga e la modifica delle licenze destinate alle imprese ferroviarie; - gli Stati membri devono individuare un soggetto o un autorità istituita ad hoc che si occupi della ripartizione della capacità ferroviaria attraverso l assegnazione delle tracce orarie secondo principi di equità, non discriminazione, efficacia ed efficienza; - vengono identificati i requisiti necessari per configurare determinate aziende come imprese ferroviarie e le modalità da utilizzare per l assegnazione delle tracce da parte del gestore della rete. Uno degli elementi di maggiore innovazione è costituito senza dubbio dall introduzione nei sistemi ferroviari europei del regime dei canoni di accesso alla rete. E proprio tale regime a consentire infatti un ampia liberalizzazione, attraverso l utilizzo delle reti da parte di una molteplicità di operatori, nazionali e stranieri, in concorrenza tra loro.

8 8 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Il primo pacchetto ferroviario L emanazione delle tre Direttive n. 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE (note come primo pacchetto ferroviario ) ha dato ulteriore impulso al processo di liberalizzazione del trasporto ferroviario incidendo sulla precedente disciplina. L obiettivo è stato quello di agevolare ulteriormente l accesso delle imprese all infrastruttura ferroviaria, di soddisfare le richieste di tutti i tipi di utenti e di traffico, consentendo al gestore dell infrastruttura di immettere sul mercato la capacità disponibile al fine di utilizzarla in modo ottimale, migliorando il livello di affidabilità del servizio e, al tempo stesso, riducendo i costi che gravano sulla collettività. Le tre direttive hanno pertanto riformato gli elementi fondamentali del processo introducendo alcune novità destinate a produrre effetti di rilievo sugli assetti istituzionali ed economici nazionali connessi a tale modalità di trasporto. Ai fini del presente studio è utile evidenziare, tra le altre, le seguenti novità: - la liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale di merci, entro marzo 2003 sulla c.d. Rete TERFN (Trans European Rail Freight Network: Km di rete europea) ed entro marzo 2008 dell intero settore merci (internazionale e nazionale); - la limitazione della liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale di persone fino al 2010 al solo segmento realizzato da associazioni internazionali di imprese; - la necessaria separazione fra attività di infrastruttura e attività di trasporto, attraverso assetti organizzativi delle aziende nazionali pubbliche che garantiscano bilanci di esercizio finanziario distinti; - il divieto per il soggetto incaricato del rilascio delle licenze, dell assegnazione delle tracce e dell imposizione dei pedaggi di esercitare attività di trasporto e suo obbligo di indipendenza dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale; - la necessità di istituire un organismo per la regolazione della concorrenza nel settore dei servizi ferroviari. A pochi anni dalla loro entrata in vigore la Commissione Europea ha evidenziato in una comunicazione che finora le direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE («primo pacchetto ferroviario») sono state recepite da circa la metà degli Stati membri, benché il termine ultimo fosse stato fissato al 15 marzo La Commissione ha promosso una serie di ricorsi per inadempimento presso la Corte di Giustizia nei confronti degli Stati membri che non hanno ancora notificato misure di recepimento. [ ] Nel complesso, la Commissione spera che queste direttive possano essere effettivamente applicate nell Unione europea allargata nel Esse hanno una funzione essenziale ai fini della riforma del settore ferroviario europeo in quanto aprono alla concorrenza i servizi di trasporto ferroviario internazionale di merci, stabiliscono un quadro preciso e trasparente per la ripartizione della capacità di infrastruttura e l imposizione dei diritti per il suo utilizzo e chiedono l istituzione di un organismo di controllo in ciascuno Stato membro.

9 Il trasporto ferroviario regionale 9 Il secondo pacchetto ferroviario In nuovo assetto del trasporto ferroviario, introdotto dalle normative comunitarie in tema di liberalizzazione, ha imposto la ridefinizione della normativa in materia di sicurezza, attraverso una nuova ripartizione delle competenze tra il gestore dell infrastruttura e le imprese ferroviarie ed ha, quindi, condotto il legislatore comunitario all emanazione del c.d. secondo pacchetto ferroviario: - Regolamento n. 881/2004 che istituisce l Agenzia ferroviaria europea; - Direttiva n. 2004/49/CE relativa alla sicurezza delle ferrovie; - Direttiva n. 2004/50/CE, relativa all interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale; - Direttiva n. 2004/51/CE con la quale si modifica la Direttiva n. 440/91 e si prevede l apertura del trasporto merci. La direttiva n. 2004/49/CE, infatti, si è posta l obiettivo di un efficiente funzionamento del trasporto su rotaia all interno della Comunità Europea attraverso la formulazione di un approccio comune in termini di sicurezza che consenta la definizione di un sistema che armonizzi le modalità per il rilascio e per il mantenimento della validità dei certificati di sicurezza nei diversi paesi e che introduca il principio dell indipendenza delle indagini tecniche in caso di incidente. Per raggiungere l integrazione dei sistemi di sicurezza nazionale la direttiva propone: - l istituzione di un Autorità nazionale per la sicurezza ferroviaria indipendente dagli altri soggetti operanti sul mercato; - di sviluppare sistemi comuni di sicurezza attraverso l armonizzazione della divisione delle responsabilità e la costituzione di autorità nazionali per la sicurezza ferroviaria nazionale; - di trovare un equilibrio tra sicurezza e liberalizzazione attraverso l introduzione di un meccanismo che consenta di adottare livelli comuni di sicurezza e istituire una procedura chiara per il rilascio dei certificati di sicurezza per l accesso all infrastruttura; - di introdurre il principio di trasparenza e circolazione delle informazioni attraverso l istituzione di indicatori comuni relativi alla sicurezza che costituiscano un metodo per il monitoraggio e la misurazione dei progressi in materia di sicurezza; - di istituire enti indipendenti per indagare in caso di incidenti (c.d. organismo investigativo). La direttiva 2004/51/CE, modificando la precedente direttiva n. 440/91/CE in relazione alla modalità ed ai tempi di apertura del mercato ferroviario coerentemente con quanto previsto nel libro bianco La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte, ha stabilito che l accesso all intera rete ferroviaria per l esercizio dei servizi di trasporto internazionale di merci fosse anticipato al 1 gennaio 2006 (art. 1, comma 2, lett. a) e che le imprese ferroviarie potessero accedere a condizioni eque all infrastruttura in

10 10 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA tutti gli Stati membri per l esercizio di tutti i tipi di trasporto ferroviario merci (art. 1, comma 2, lett. a). Il terzo pacchetto ferroviario Successivamente all entrata in vigore del secondo pacchetto ferroviario, le critiche dei commentatori riguardavano il poco coraggio dimostrato dal legislatore comunitario ad aprire completamente il settore ad un regime effettivamente concorrenziale nel servizio del trasporto passeggeri. Per questa ragione, ad appena tre anni dal Secondo Pacchetto, viene presentato una proposta di riforma del settore definito come il Terzo Pacchetto Ferroviario. Dopo una lunga discussione e il concreto rischio che il pacchetto naufragasse definitivamente, a seguito delle difficile trattative in seno al Parlamento europeo, venne approvato il 23 ottobre del 2007 e composto dalle Direttive 2007/58/CE, 2007/59/CE, nonché dai Regolamenti 2007/1370/CE, 2007/1371/CE e 2007/1372/CE. Particolare attenzione merita la prima direttiva che, nel modificare le Direttive 91/440CE e 2001/14/CE, introduce il principio del diritto di accesso alla rete ferroviaria anche al trasporto passeggeri, nell intento di ampliare la concorrenza nel settore. In particolare, viene prevista, a partire dal gennaio 2010, l apertura del mercato ferroviario per il trasporto internazionale dei passeggeri e, indirettamente, anche per il cabotaggio, ovvero per il trasporto effettuato sul territorio nazionale nell ambito di un tragitto internazionale. La direttiva 2007/58/CE, infatti, prevede il diritto di accesso all infrastruttura di tutti gli Stati membri per l esercizio internazionale del trasporto di passeggeri ed il diritto durante lo svolgimento di tale servizio di far salire e scendere passeggeri tra due stazioni situate lungo l itinerario internazionale, ivi compreso tra due stazioni situate nel medesimo Stato membro. L introduzione della possibilità di effettuare soste anche all interno del tragitto nazionale è considerata fondamentale per attirare nuovi competitors sul mercato e garantire, quindi, il successo del progetto di apertura del mercato del trasporto dei passeggeri alla concorrenza di nuovi operatori ferroviari. Il terzo pacchetto prevede, comunque, la possibilità di limitare l accesso sulle tratte che sono soggette a contratto di servizio pubblico tra imprese ferroviarie e Stato o comunità locali per l erogazione di alcuni servizi di trasporto non remunerativi sotto il profilo commerciale ma considerati di rilevanza sociale. Gli Stati membri, pertanto, possano limitare il diritto di accesso alle imprese ferroviarie che effettuano servizi di trasporto passeggeri sulle relazioni oggetto di un contratto di servizio pubblico, nel caso in cui ciò risulti strettamente necessario per il mantenimento dell equilibrio economico del servizio definito nel contratto di servizio pubblico, e previo parere favorevole dell Organismo di regolazione istituito ai sensi della direttiva 2001/14/CE. Con il Terzo pacchetto ferroviario, le autorità comunitarie si sono poste l obiettivo di completare l integrazione dello spazio ferroviario europeo, rilanciando così un modo di

11 Il trasporto ferroviario regionale 11 trasporto più che mai necessario. Tutto ciò passa necessariamente anche per un rafforzamento dei diritti dei passeggeri internazionali e l istituzione di un sistema di certificazione per i macchinisti al fine di migliorare la qualità del trasporto ferroviario di merci. Sono state introdotte, pertanto, regole minime per l'informazione dei passeggeri, prima e durante il viaggio, le modalità di risarcimento dei passeggeri in caso di ritardo, nonché il trattamento dei reclami e l'assistenza alle persone a mobilità ridotta. Infine, con riferimento al trasporto ferroviario merci, sono state introdotte norme che prevedono l'introduzione di clausole minime di qualità nei contratti tra le imprese ferroviarie e i clienti. Direttiva n. 34/2012/UE, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) La politica comunitaria di riequilibrio modale a favore del trasporto ferroviario sembra aver dimostrato qualche effetto positivo e, soprattutto, ha stabilizzato la quota modale del trasporto su ferro nel corso dell ultimo decennio, dopo un lungo periodo di declino. Nonostante ciò, a oggi l istituzione di un mercato ferroviario unico appare essere ancora un processo fragile e irto di ostacoli. In questa prospettiva la Commissione Europea, a settembre 2010, si espresse in favore di una politica di recast della normativa europea concernente la liberalizzazione del mercato ferroviario. Tale intenzione si è tradotta nell approvazione di una nuova direttiva volta a semplificare e consolidare il quadro legislativo in un testo coerente con la fusione delle precedenti direttive e le loro successive modifiche. Nelle intenzioni della Commissione la proposta di riformulazione del primo pacchetto ferroviario si offre come: - un esercizio di semplificazione legislativa e di consolidamento ("codificazione") che intende pervenire alla fusione delle tre direttive in vigore e delle loro successive modificazioni (complessivamente nove direttive, una decisione e due atti di adesione). - un occasione per modernizzare la legislazione, per risolvere i problemi sorti a seguito di interpretazioni divergenti tra gli Stati membri sull implementazione della normativa e, infine, per adeguare la stessa al fine di renderla adatta ad affrontare i principali problemi che sono stati identificati negli ultimi 10 anni di liberalizzazione effettiva del mercato, vale a dire: un basso livello di concorrenza a causa delle condizioni di accesso al mercato che non sono sufficientemente precise e quindi ancora sbilanciata a favore degli operatori storici. una inadeguata vigilanza regolamentare da parte delle autorità nazionali, spesso dotate di scarsa autonomia, competenze e poteri. i bassi livelli di investimenti, pubblici e privati, e la conseguente decrescente qualità delle infrastrutture dovuta a finanziamenti insufficienti in molti Stati membri.

12 12 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA L iter di approvazione della Direttiva «Recast» è durato circa due anni e si è concluso con la pubblicazione della direttiva n. 34/2012/UE, che dovrà essere recepita nelle legislazioni nazionali entro il 16 giugno Tale direttiva abroga le direttive 91/440/CEE, 95/18/CE e 2001/14/CE a decorrere dal 15 dicembre La Direttiva si pone l obiettivo di realizzare uno spazio unico europeo attraverso il rafforzamento di regole sulla concorrenza e il chiarimento di alcuni principi, quali ad esempio la separazione societaria, che avevano dato adito a dubbi interpretativi che avevano condotto ad un applicazione degli stessi molto diversificata negli stati membro cui era conseguito l apertura di ben 17 procedure d infrazione. La Direttiva n. 2012/34/UE non si configura solo come un testo unico delle Direttive precedenti ma aggiunge nuovi elementi e rafforza, in primo luogo, il concetto di separazione dell infrastruttura e delle attività di trasporto. La Sezione II del capo II, infatti, stabilisce che gli Stati membri devono provvedere affinché sia i conti profitti e perdite sia i bilanci delle attività connesse alla prestazione di servizi di trasporto e per la gestione dell infrastruttura ferroviaria siano tenuti separati. Tale separazione è prevista (art.6, co. 3) anche tra le attività connesse con la prestazione di trasporto merci e di trasporto passeggeri al fine di ottemperare all obbligo (ex art. 7 Reg. n. 1370/2007) di far figurare separatamente i fondi pubblici erogati per a prestazione di servizi di trasporto per servizio pubblico e che gli stessi non possano essere trasferiti ad attività relative alla prestazione di altri servizi di trasporto o, più in generale, ad altre attività. Il successivo comma precisa ulteriormente che la separazione contabile deve consentire la verifica del rispetto del divieto di trasferimento di fondi pubblici ad altri settori e di verificare l utilizzo delle entrate derivanti dai canoni per l utilizzo dell infrastruttura e le eccedenze provenienti da altre attività commerciali. Tra i molteplici temi affrontati dalla Direttiva in oggetto, che per ragion di sintesi non saranno illustrati, merita di essere citato il rafforzamento dell indipendenza e dei poteri dell Ufficio di Regolazione (oggi in Italia URSF). Le disposizioni comunitarie, nel confermare una linea già intrapresa dal legislatore nazionale, prevedono, in particolare, che l organismo di regolazione sia un autorità indipendente sotto il profilo organizzativo, funzionale, gerarchico e decisionale e sia giuridicamente distinto e indipendente da qualsiasi altro ente pubblico o privato, dai gestori dell infrastruttura, dagli organismi preposti alla riscossione dei canoni, dai richiedenti e da qualsiasi autorità preposta all aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. La Direttiva prevede, in particolare, che l organismo di regolazione, in considerazione delle funzioni attribuite, possa essere fuso, sotto il profilo organizzativo, con l autorità nazionale garante della concorrenza oppure con l autorità preposta al rilascio della licenza. Nella prospettiva di realizzare un quadro di cooperazione e il necessario scambio di informazioni teso a evitare conseguenze negative sulla concorrenza o sulla sicurezza

13 Il trasporto ferroviario regionale 13 ferroviaria, inoltre, dovrà essere prevista una stretta collaborazione tra l organismi di regolazione, l autorità nazionale di sicurezza e l autorità preposta al rilascio della licenza, ed un meccanismo che consenta di fornire alle richiamate autorità raccomandazioni in merito a questioni che possano pregiudicare la concorrenza o la sicurezza. La Commissione Europea ha inoltre svolto studi preliminari finalizzati alla predisposizione di una nuova proposta di Direttive e Regolamenti da adottare per proseguire nella liberalizzazione del trasporto ferroviario, affrontando l apertura del mercato nazionale, compresa la questione delle procedure di gara nei servizi ferroviari pubblici, e sviluppando misure volte a sviluppare ulteriormente l accesso non discriminatorio all'infrastruttura e a i requisiti di separazione esistenti tra gestore dell'infrastruttura e impresa ferroviaria. La commissione ha inoltre osservato che le procedure di certificazione a livello nazionale comportano costi e ritardi ingiustificati, e la loro disparità in Europa e la mancanza di trasparenza e prevedibilità rappresentano ostacoli inaccettabili per lo sviluppo di un reale sistema ferroviario europeo. Tra gli argomenti in discussione da inserire nel c.d. Quarto Pacchetto Ferroviario, il cui avvio del processo legislativo è previsto per la primavera del 2013, si segnalano: - La liberalizzazione del mercato del trasporto passeggeri nazionale; - L obbligo di gara nei servizi ferroviari pubblici (soppressione dell'articolo 5.6 del Regolamento 1370/2007); - La valutazione del grado più efficace di separazione tra la rete ferroviaria ed il servizio (contabile, funzionale, societario. Attualmente in Italia la separazione è societaria, mentre nella CE la separazione è contabile); - L armonizzazione della normativa di accesso alla rete (interoperabilità, sicurezza ferroviaria, procedure amministrative/autorizzatorie); - Rafforzamento delle competenze e dei poteri dell Agenzia Ferroviaria Europea (ERA). La politica nazionale Sotto la spinta delle indicazioni comunitarie, di vincoli di bilancio pubblico sempre più stringenti e delle innovazioni tecnologiche, anche in Italia, come nel resto d Europa, sono state messe in discussione le tradizionali politiche di gestione dei cosiddetti servizi pubblici, ivi inclusi il settore del trasporto. Il processo di riforma, peraltro ancora in corso, mira a disegnare nuovi mercati concorrenziali dove una molteplicità di soggetti si confronta nell offerta di quei servizi tradizionalmente gestiti da imprese pubbliche in regime di monopolio legale. In quest ottica vanno lette le numerose e importanti privatizzazioni, avvenute in Italia durante

14 14 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA gli anni novanta, che hanno aperto la strada alla liberalizzazione nell offerta dei servizi nei campi dell energia, delle telecomunicazioni e, appunto, dei trasporti. In via preliminare si vuole però evidenziare come la normativa italiana in materia di trasporti in generale (non solo per quelli ferroviari) non segua uno schema ordinato gerarchicamente come quella comunitaria appena analizzata. Se a livello europeo è infatti possibile individuare i principi di fondo ai quali si ispira la politica della concorrenza e la politica comune dei trasporti, nulla di analogo è rintracciabile nella normativa nazionale che, in assenza di un disegno legislativo programmatico e di lungo termine, si compone principalmente di documenti di recepimento di quanto disposto in sede comunitaria e di una costellazione di interventi di natura urgente o straordinaria volti a sanare i disequilibri e le perturbazioni che di volta in volta si sono manifestate nel settore dei trasporti. Gli interventi legislativi in materia si sono rivolti principalmente alla razionalizzazione del settore e alla riorganizzazione del principale operatore pubblico costituito dal Gruppo Ferrovie dello Stato al fine di rispettare le prescrizioni comunitarie che imponevano l adozione delle misure necessarie a garantire l accesso di nuovi operatori alle infrastrutture ferroviarie. Se il processo di liberalizzazione, come detto, si fa risalire agli anni novanta, il primo atto di un certo rilievo si realizza già nel 1985 quando le FS acquisiscono lo status giuridico di ente pubblico economico, rispetto a quello precedente di amministrazione autonoma dello Stato, con la conseguente acquisizione di un autonomia gestionale dell azienda alla stregua di una qualsiasi impresa commerciale. La seconda tappa del processo di riorganizzazione è avvenuta nei primi anni novanta con la trasformazione delle FS in società per azioni. Pur essendosi trattato di una privatizzazione meramente formale e non sostanziale (altrimenti detta privatizzazione fredda), essa ha permesso una certa autonomia dell azienda nei confronti dello Stato sotto il profilo dell elaborazione di nuovi progetti di risanamento aziendale. Successivamente, con il D.P.R. 277/1998, venne recepita, seppur con enorme ritardo, la direttiva CEE n. 440 del 1991: con cui furono introdotti, tra gli altri, il principio della separazione contabile tra gestione della rete ed esercizio del servizio di trasporto, ed il principio del libero accesso alla rete, anche se limitato alle sole associazioni internazionali di imprese ferroviarie specializzate nel trasporto passeggeri (a media e lunga distanza) e merci, nonché alle imprese ferroviarie che effettuano trasporti combinati internazionali di merci. Una delle principali novità della normativa nazionale che ha recepito le prime disposizioni comunitarie è stata certamente il superamento dell istituto della concessione con quello della licenza, strumento che risulta molto più funzionale alla liberalizzazione dei servizi ferroviari: la discrezionalità dell amministrazione è limitata infatti al mero accertamento del possesso dei requisiti tecnici e finanziari dell impresa che vuole accedere al mercato e quindi all infrastruttura, dietro pagamento di un canone o di un pedaggio. Ben diverso è invece il regime concessorio, con il quale si trasferisce una vera e propria potestà pubblica, a seguito di una valutazione discrezionale dell amministrazione ben più ampia e

15 Il trasporto ferroviario regionale 15 concernente anche profili di interesse pubblico e non solo il possesso dei suddetti requisiti da parte dell impresa. Il Decreto Legislativo 8 luglio 2003, n. 188 L intera materia è stata infine ridisegnata dal D.lgs. n. 188/2003, che nel dare attuazione alle direttive 200/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE, costituisce oggi il testo unico della normativa vigente in materia di trasporti ferroviari, avendo abrogato e sostituito il DPR 277/98 ed il DPR 146/99. Tale decreto ha ribadito e rafforzato i due principi cardine della liberalizzazione: l autonomia tra le imprese che gestiscono l infrastruttura ferroviaria e quelle che svolgono l attività di trasporto ed il diritto per queste ultime di accedere all infrastruttura ferroviaria a condizioni non discriminatorie. Il provvedimento ha esteso la liberalizzazione anche ai trasporti nazionali prevedendo esplicitamente (art. 16) che le imprese ferroviarie possano accedere, a condizioni di reciprocità, all intera rete ferroviaria per l espletamento anche di servizi di trasporto passeggeri e merci. I principali elementi di novità introdotti dal D.lgs. n. 188/03 sono quelli relativi: - all estensione dei principi di liberalizzazione anche ai sistemi ferroviari regionali connessi alla rete ferroviaria nazionale; - alla creazione dell Organismo di Regolazione in seno al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (ora Ministero dei Trasporti); - alla creazione di un quadro di principi e linee guida per la fornitura dei servizi alle imprese ferroviarie che, a garanzia della libera concorrenza nel mercato del trasporto ferroviario, rende indipendenti dalle stesse imprese ferroviarie i servizi di manovra; - all introduzione della figura del cosiddetto richiedente autorizzato, cui conseguirà un significativo avvicinamento dell offerta di trasporto ferroviario alla domanda di trasporto delle merci, in quanto sarà consentita l acquisizione di capacità infrastrutturale da parte di qualsiasi soggetto titolare di interessi economici o di pubblico servizio, che intenda movimentare merci o passeggeri per ferrovia (rimangono quindi esclusi i soggetti che effettuano solo intermediazione commerciale sull acquisizione di capacità). Il decreto stabilisce infatti il principio della libertà di accesso all intera rete ferroviaria nazionale, al mercato del trasporto passeggeri e merci per ferrovia da parte delle associazioni internazionali di imprese ferroviarie e delle imprese ferroviarie, in conformità alle prescrizioni contenute nelle direttive comunitarie a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti e tali da garantire lo sviluppo della concorrenza nel settore ferroviario. Le imprese ferroviarie che intendono effettuare servizi nazionali passeggeri e merci e internazionale passeggeri sono tenute a dimostrare il possesso, oltre che della

16 16 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA licenza e del certificato di sicurezza, del titolo autorizzatorio (art. 6, comma 2, D.Lgs. 188/2003). Le disposizioni comunitarie contenute nel primo pacchetto ferroviario dispongono, invece, l apertura del mercato ferroviario per le imprese in possesso di licenza, unicamente al trasporto internazionale di merci e limitatamente alla rete ferroviaria transeuropea per il trasporto delle merci e solo a partire dal marzo 2008 su tutta la rete (art. 10, comma 3 Direttiva 2001/12/CE). L articolo 20 del DLgs 188/2003 definisce, infine, i servizi che il gestore dell infrastruttura deve fornire alle imprese ferroviarie cui sono state assegnate le tracce orarie. La direttiva europea individua, invece, i servizi che devono essere garantiti, su base non discriminatoria, alle imprese; i servizi che possono essere rifiutati unicamente se esistono alternative valide alle condizioni di mercato; i servizi complementari che devono essere forniti su richiesta dell impresa e quelli che devono essere richiesti ma il gestore non è obbligato a fornire. La normativa italiana ha previsto che alcuni servizi come il controllo dei trasporti di merci pericolose e l assistenza alla circolazione di treni speciali, previa sottoscrizione di contratti specifici, rientrino tra i servizi che il gestore è obbligato a fornire, a meno che non ci siano alternative valide a condizioni di mercato, mentre nella normativa europea sono compresi tra i servizi complementari. In relazione alla figura del richiedente autorizzato, la direttiva comunitaria 2001/14/CE, all articolo 2, definisce il richiedente come: un impresa ferroviaria titolare di una licenza e/o un associazione internazionale di imprese ferroviarie e, negli Stati membri che prevedono tale possibilità, altre persone fisiche o giuridiche con un interesse di pubblico servizio o commerciale ad acquisire capacità di infrastruttura per la prestazione di un servizio ferroviario nei rispettivi territori, quali le autorità pubbliche di cui al regolamento CEE n. 1191/69, nonché i caricatori, gli spedizionieri e gli operatori di trasporti combinati e ancora, all articolo 16 le richieste di capacità di infrastruttura possono essere presentate da imprese ferroviarie e dalle loro associazioni internazionali e, nel territorio degli Stati membri possono consentire ad altri richiedenti di presentare una richiesta di capacità d infrastruttura nei rispettivi territori. Gli Stati membri, quindi, possono accordare la facoltà di richiedere tracce anche a soggetti diversi dalle imprese ferroviarie. Il legislatore italiano, con il D.Lgs. 188/2003 ha colto l opportunità fornita dalla normativa europea ed ha definito il richiedente come un impresa ferroviaria titolare di licenza e/o un associazione internazionale di imprese ferroviarie, ciascuna in possesso di licenza, nonché una persona fisica o giuridica con un interesse di pubblico servizio o commerciale ad acquisire capacità di infrastruttura ai fini dell effettuazione di un servizio di trasporto ferroviario ( ). Si prevede, pertanto, la possibilità che soggetti diversi dalle imprese ferroviarie richiedano tracce orarie secondo un apposita procedura che prevede la stipula di specifici accordi quadro.

17 Il trasporto ferroviario regionale 17 Con l emanazione di tale decreto, l Italia è stata tra i primi Paesi in Europa ad introdurre norme a garanzia della libera concorrenza tra imprese ferroviarie, unitamente a norme anticipatrici della nuova normativa comunitaria che era ancora in fase di preparazione che hanno consentito a nuovi operatori, in ambito passeggeri e merci, di accedere al mercato italiano. Il decreto, tuttavia, non è perfettamente allineato alla disciplina comunitaria come dimostra, ad esempio, una differenza formale di non poca importanza tra l articolo 11 del DLgs 188/2003, ai sensi del quale il gestore dell infrastruttura ferroviaria è soggetto autonomo ed indipendente sul piano giuridico, organizzativo o decisionale dalle imprese operanti nel settore dei trasporti, e il dettato comunitario della Direttiva 14/CE/2001, che sottolinea in più parti la necessità di garantire l indipendenza sul piano giuridico, organizzativo e decisionale del gestore dell infrastruttura dalle imprese ferroviarie. La ratio della norma comunitaria è che il gestore dell infrastruttura e l impresa di trasporto ferroviario devono essere, sotto il profilo sostanziale, effettivamente separate affinché non vi sia commistione tra le rispettive attività. Oltre ai suddetti limiti, da più parti si evidenziano altri ostacoli alla piena liberalizzazione dei trasporti ferroviari in Italia, primo tra tutti la mancanza di interoperabilità del materiale rotabile, da intendersi come compatibilità tecnica del materiale rotabile utilizzato dall impresa ferroviaria di qualunque Stato membro sulla rete ferroviaria di pertinenza. Si tratta di una questione che non coinvolge esclusivamente l Italia: ciascuna ferrovia nazionale ha adottato i propri standard tecnici ed amministrativi così diversificando i sistemi di segnalamento, la fornitura di elettricità, le procedure di gestione, i sistemi di sicurezza, nonché la formazione dei macchinisti e la necessaria conoscenza da parte di costoro delle tratte di percorrenza. Tutto ciò significa che, benché potenzialmente le imprese ferroviarie siano in grado di offrire i propri servizi in qualsiasi Stato membro, vedendosi riconosciuto per legge il diritto ad accedere all infrastruttura, concretamente fino a quando le tecnologie non verranno pienamente armonizzate, il materiale rotabile dovrà essere necessariamente adeguato alle caratteristiche delle relative tratte di percorrenza. Il Decreto Legislativo 188/2003 proprio in quanto legge quadro del settore rinviava ad appositi decreti ministeriali attuativi per individuare le reti regionali non isolate (DM 5 agosto 2005), definire le modalità di pagamento e l ammontare dei diritti per il rilascio della licenza (DM 8 luglio 2005), definire il quadro di accesso all infrastruttura e stabilire principi e procedure per l assegnazione della capacità e per il calcolo del canone di accesso e dei corrispettivi dei servizi. Dei quattro decreti ministeriale solo i primi due sono stati emanati.

18 18 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Il Decreto Ministeriale del 5 agosto 2005, in particolare, individua le reti ferroviarie locali e regionali non isolate che, quindi, rientrano nell ambito di applicazione del citato D.Lgs. n. 188/2003 e prevede, all articolo 3, comma 1, che il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti, su proposta della Regioni, possa procedere a revisione del citato elenco nell ipotesi in cui le Regioni interessate vogliano estendere il campo di applicazione a nuove reti regionali non isolate. Molteplici sono gli spunti di riflessione offerti dal Decreto Ministeriale tra questi si sottolineano, in particolare: Il gestore dell'infrastruttura ferroviaria: è soggetto autonomo ed indipendente, sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, dalle imprese operanti nel settore dei trasporti e si avvale di un direttore d esercizio che è responsabile della sicurezza per l infrastruttura e per la circolazione per tutte le imprese ferroviarie che accedono all infrastruttura. Il gestore dell infrastruttura ferroviaria, inoltre, elabora ed aggiorna il prospetto informativo della rete e pubblica un catalogo delle tracce per l utilizzo ottimale dell infrastruttura (articolo 5); Certificato di sicurezza: è rilasciato dal gestore dell infrastruttura regionale ai fini della circolazione sulla propria rete e può essere limitato a singole linee o a singoli servizi. Il certificato di sicurezza è assoggettato al preventivo assenso degli uffici USTIF competenti per territorio, reso entro sessanta giorni dal ricevimento della domanda e della documentazione completa. Nell ipotesi in cui l impresa ferroviaria richiedente sia già in possesso di un certificato di sicurezza rilasciato da un gestore operante in Italia e voglia accedere ad un altra infrastruttura ferroviaria il gestore dell infrastruttura, per la quale l impresa non ha il certificato di sicurezza, applica una procedura semplificata relativamente al materiale rotabile. L impresa controllata dal gestore dell infrastruttura, o facente parte di una società che gestisce l infrastruttura, infine, può operare sulla rete relativa senza certificato di sicurezza (articolo 6); Assegnazione della capacità: le Regioni e le Province autonome definiscono lo schema delle priorità per l assegnazione delle capacità sulle reti regionali tenendo conto delle esigenze di capacità per i servizi di trasporto pubblico locale (articolo 7); Canone di accesso all infrastruttura regionale non isolata: le Regioni e le province autonome stabiliscono i canoni per l accesso alle reti regionali individuate dall articolo 3 (articolo 8); Coordinamento fra gestori: il punto di sutura tra rete regionale e rete nazionale è definito dai gestori delle infrastruttura in modo tale da assicurare che le stazioni di collegamento siano ricomprese in una delle due reti e adottano uno sportello unico per le imprese che realizzano servizi che impegnano reti di diversi gestori (articolo 10).

19 Il trasporto ferroviario regionale 19 Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007, n. 162 e il recepimento del secondo pacchetto ferroviario Il recepimento del c.d. secondo pacchetto ferroviario nel nostro ordinamento è avvenuto con i Decreti Legislativi nn. 162/2007 e 163/2007. Il Decreto Legislativo 10 agosto 2007 n. 162, in particolare, che recepisce le direttive 2004/49 e 2004/50, relative alla sicurezza e allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, istituisce l Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie (ANSF) e l Organismo Investigativo. Per la prima volta, dopo oltre un secolo di storia delle Ferrovie dello Stato, nascono due organismi preposti alla sicurezza del trasporto su rotaia esterni ed indipendenti dal Gruppo Ferrovie dello Stato S.p.A.. Il provvedimento ha come obiettivo il mantenimento ed il costante miglioramento della sicurezza del sistema ferroviario italiano, con particolare attenzione alla prevenzione degli incidenti gravi, attraverso l adeguamento e l armonizzazione della struttura normativa nazionale con quella comunitaria. Il decreto si applica all intero sistema ferroviario italiano con esclusione: - di metropolitane, tram e altri sistemi di trasporto leggero su rotaia; - delle reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario ed adibite unicamente a servizi passeggeri locali, urbani o suburbani, nonché alle imprese ferroviarie che operano esclusivamente su tali reti; - dell'infrastruttura ferroviaria privata utilizzata esclusivamente dal proprietario dell'infrastruttura per le sue operazioni di trasporto di merci. L ANSF, con sede a Firenze, è sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ed è incaricata, fra l altro, di svolgere i seguenti compiti (articolo 6): - definizione del quadro normativo in materia di sicurezza; - controllo, promozione e, se del caso imposizione delle disposizioni e emanazione delle prescrizioni di esercizio e verifica della loro applicazione; - autorizzazione della messa in servizio del materiale rotabile ; - emissione del certificato di omologazione di un prodotto generico; - rilascio, rinnovo, modifica e revoca dei pertinenti elementi che compongono i certificati di sicurezza e le autorizzazioni di sicurezza; - verifica dell immatricolazione del materiale rotabile. Con separati regolamenti, che avrebbero dovuto essere emanati entro 6 mesi dall entrata in vigore del decreto (art. 4, comma 6), su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro dell Economia e delle Finanze e con il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, si sarebbe dovuto provvedere alla:

20 20 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA - definizione dell assetto organizzativo centrale e periferico dell Agenzia con indicazione del comparto di contrattazione collettiva, adozione dello statuto (recante il limite massimo di trecento unità) e delle risorse finanziarie di cui all articolo 26; - definizione delle modalità di trasferimento del personale proveniente dal ministero dei Trasporti; - disciplina del reclutamento delle risorse umane, individuate mediante procedure selettive da espletarsi entro 6 mesi dall entrata in vigore del relativo regolamento prevedendo una riserva di posti non superiore al 50% destinata al personale di cui all art. 4, comma 8, lett. b.; - ricognizione delle attribuzioni che restano nella competenza del Ministero dei Trasporti; - adozione del regolamento di amministrazione e contabilità. L articolo 18 del richiamato decreto istituisce, inoltre, l Organismo investigativo permanente, costituito da una nuova direzione generale per le investigazioni ferroviarie, che svolge indagini a seguito di incidenti gravi al fine di fornire eventuali raccomandazioni finalizzate al miglioramento della sicurezza ferroviaria e alla prevenzione di incidenti. La prima stesura dell articolo 27 del decreto stabiliva che l applicazione dello stesso, sulle reti non isolate e isolate interessate da traffico merci, fosse posticipata di 3 anni, e quindi a ottobre 2010, per permettere l unificazione degli standard di sicurezza, dei regolamenti e delle procedure per il rilascio del certificato di sicurezza con la specifica previsione che le imprese controllate dal gestore dell infrastruttura, o facenti parte della società che gestisce l infrastruttura, potessero continuare a operare fino a tale data sulla relativa rete senza certificato di sicurezza. Alla vigilia di tale scadenza, tuttavia, in considerazione del fatto che solo pochissime infrastrutture regionali avevano avviato le procedure per l attrezzaggio dell infrastruttura con adeguati sistemi di protezione della marcia del treno, così come previsto dall art. 1, comma 1, del DM 18 marzo 2008, n. 81/T, il periodo transitorio è stato esteso ( D.L. 43/2011) prevedendo che il passaggio delle reti c.d. regionali sotto la competenza dell ANSF avvenga solo con l attrezzaggio dell infrastruttura con adeguati sistemi di protezione della marcia del treno. Il recepimento del terzo pacchetto ferroviario Il terzo pacchetto ferroviario è stato recepito dall ordinamento italiano con il D.Lgs. 15/2010. Tale decreto ha dato attuazione alla direttiva 2007/58/CE, che modificava le direttive 91/440/CE e 2001/14/CE, relative rispettivamente allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all imposizione dei diritti per l utilizzo dell infrastruttura ferroviaria. Tale disposizione ha dunque introdotto nel quadro normativo nazionale una parte dei criteri dettati dalla Direttiva 2007/58/CE prevedendo, in particolare, che dal 1 gennaio

21 Il trasporto ferroviario regionale le imprese ferroviarie che forniscono servizi di trasporto internazionale di passeggeri avessero il diritto di trasportare passeggeri tra stazioni nazionali situate lungo il percorso del servizio internazionale, fatte salve le limitazioni atte a evitare che tale servizio possa compromettere l equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico (vedi a questo proposito l articolo 59 - Limitazioni ai servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale - della Legge 99/2009, Disposizioni per lo sviluppo e l internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia ). Il D.Lgs. 15/2010, inoltre, rinvia alla Legge 99/2009 anche con riferimento ai requisiti per lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale (articolo 58), alle modifiche al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (articolo 60) e alle modifiche al decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188 (articolo 62). Il recepimento di tale pacchetto era stato parzialmente anticipato dalla Legge 23/7/2009, n. 99 nella quale è stabilito che le Autorità competenti all aggiudicazione dei contratti di servizio, allo scopo di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale e regionale con le norme comunitarie, possono avvalersi, anche in deroga alla disciplina di settore, delle previsioni di cui all articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6 e all articolo 8 del Regolamento CE n. 1370/2007 (art.61). Tale disposizione, quindi, nell anticipare il recepimento delle disposizioni del Regolamento CE n. 1370/2007, legittima, in modo esplicito e derogatorio rispetto alla disciplina di settore, il ricorso alle forme di affidamento diretto dallo stesso regolamento previste all' articolo 5 paragrafi 2, 4, 5 e 6. L articolo 58 della richiamata Legge 99/2009, relativo ai requisiti per lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, ha introdotto la cosiddetta clausola di reciprocità. Ha infatti stabilito che le imprese ferroviarie devono essere in possesso di apposita licenza valida in ambito nazionale, e che il rilascio di tale licenza può avvenire esclusivamente nei confronti di imprese aventi sede legale in Italia e, qualora siano controllate da imprese aventi sede all estero, nei limiti dei medesimi principi di reciprocità previsti per il rilascio del titola autorizzatorio di cui al articolo 131, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n L articolo 59 della Legge 99/09, inoltre, ha recepito la direttiva 57/2007, stabilendo che dal primo gennaio 2010 le imprese ferroviarie che forniscono servizi di trasporto internazionale di passeggeri hanno il diritto di far salire e scendere i passeggeri nelle stazioni nazionali situate lungo il percorso. Lo svolgimento di servizi ferroviari passeggeri in ambito nazionale, ivi compresa la parte di servizi internazionali svolta sul territorio italiano, può essere soggetto a limitazioni nel diritto di far salire o scendere i passeggeri in stazioni situate lungo il percorso del servizio, nei casi in cui il loro esercizio possa compromettere l equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico in termini di redditività di tutti i servizi coperti da tale contratto. L organismo di regolazione entro 2 mesi dal recepimento delle necessarie informazioni, in base ad una analisi economica oggettiva e a criteri

22 22 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA prestabiliti, stabilisce se il nuovo servizio compromette l equilibrio economico di un contratto di servizio in essere e se necessario dispone le eventuali limitazioni al servizio. Con il D.Lgs. 191/2010, l ordinamento nazionale ha invece recepito le direttive 2008/57/CE e 2009/131/CE relative all interoperabilità del sistema ferroviario comunitario. Tale decreto, in sintesi, ha definito le condizioni - in termini di progettazione, costruzione, messa in servizio, ristrutturazione, rinnovamento, esercizio e manutenzione, nonché in termini di qualifiche professionali e condizioni di salute e di sicurezza del personale che contribuisce all esercizio e alla manutenzione - necessarie a realizzare l interoperabilità del sistema ferroviario nazionale con il corrispondente sistema ferroviario transeuropeo, stabilite dalla direttiva 2008/57/CE, così come modificata dalla direttiva 2009/131/CE e in modo compatibile con le disposizioni della direttiva 2004/49/CE, così come modificata dalla direttiva 2008/110/CE. Il 30 dicembre 2010, inoltre, è stato emanato il d.lgs. n. 247/2010 volto a dare attuazione alla direttiva 2007/59/CE. Il decreto stabilisce le condizioni e le procedure per la certificazione dei macchinisti addetti alla condotta dei locomotori e dei treni nel sistema ferroviario nazionale. A tale scopo il decreto stabilisce i compiti svolti dalle amministrazioni nazionali competenti, dai macchinisti e dagli altri soggetti operanti nel settore, con particolare riferimento alle imprese ferroviarie, dai gestori delle infrastrutture e dai centri di formazione. Il 24 maggio 2011, infine, è stato emanato il d.lgs. n. 43/2011, di attuazione della direttiva 2008/110/CE che modifica la direttiva 2004/49/CE, con il fine di migliorare e sviluppare ulteriormente la sicurezza delle ferrovie comunitarie, modificando ed integrando la disciplina del decreto legislativo 10 agosto 2007, n Tale decreto ha introdotto in particolare: - precisazioni per quanto riguarda i compiti dell Agenzia; - definizione di ruoli e responsabilità dei nuovi soggetti detentore (keeper) e del Soggetto Responsabile della Manutenzione (ECM); - certificazione del Soggetto Responsabile della Manutenzione (ECM) dei carri. Il d.lgs. n.43/2011 ha infine modificato l ambito di applicazione del d.lgs 162/2007, sostituendo il comma 4 dell art.27 del richiamato decreto con il seguente: Sulle reti regionali non isolate e su quelle isolate interessate da traffico merci individuate dall'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, l'applicazione delle disposizioni di cui al presente decreto e' attuata quando risultino completati sistemi di attrezzaggio idonei a rendere compatibili i livelli tecnologici delle medesime reti regionali a quelli della rete nazionale per permettere l'unificazione degli standard di sicurezza, dei regolamenti e delle procedure per il rilascio del certificato di sicurezza. Con successivi provvedimenti della direzione generale competente del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentite le regioni interessate, sono fissati i termini entro i quali le suddette reti

23 Il trasporto ferroviario regionale 23 regionali devono completare i sistemi di attrezzaggio compatibili a quelli della rete nazionale. Sulle reti regionali, per le quali non risultano completati gli adeguamenti tecnologici di cui sopra, possono continuare ad operare senza certificato di sicurezza le imprese ferroviarie controllate dal gestore dell'infrastruttura, o facenti parte della società che gestisce l'infrastruttura; in tale caso il direttore di esercizio e' responsabile di tutti gli obblighi di legge di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753.

24 24 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Le politiche di riforma del trasporto ferroviario regionale Dal 2000 le Regioni hanno la piena responsabilità per quanto riguarda le politiche in materia di servizio ferroviario locale, subentrando allo Stato nel ruolo di interlocutore con i diversi concessionari che operano il servizio regionale, e dal 2001 hanno avuto trasferite le risorse, già destinate al finanziamento del servizio ferroviario locale. Le Regioni hanno la responsabilità di definire con i gestori che operano in concessione sul proprio territorio, la quantità, i costi e gli standard di qualità dei servizi ferroviari erogati. Con i Contratti di Servizio l impresa ferroviaria s impegna all erogazione di un quantitativo di treni-km ed al rispetto di determinati indici di qualità (relativi a pulizia, comfort, informazione e puntualità delle corse), e l amministrazione regionale stabilisce un corrispettivo economico per l erogazione di tali servizi. Il Contratto di Servizio stabilisce inoltre le penali da applicare al gestore dei servizi in caso di mancato rispetto degli indici di qualità definiti dallo stesso Contratto. La competenza in mano alle Regioni è largamente diffusa in tutta Europa perché responsabilizza gli Enti più vicini ai cittadini nella definizione delle politiche più efficaci di trasporto locale. La questione dei tagli al tpl Al fine di definire le criticità del settore si ritiene opportuno premettere che il trasporto ferroviario è caratterizzato dalla presenza di una rete che collega le varie destinazioni e sulla quale possono spostarsi più imprese ferroviarie. La gestione dell infrastruttura deve garantire il mantenimento in efficienza della rete, il suo sviluppo, la sua gestione in sicurezza attività queste che spesso richiedono importanti investimenti che un operatore privato non è in grado di affrontare. L attività di trasporto ferroviario, invece, si presta ad una gestione da parte di molteplici imprese ferroviarie che utilizzano l infrastruttura ed i servizi da questa erogati per garantire la sicurezza, la qualità e l efficienza del trasporto. Un quadro regolamentare coerente e stabile è essenziale per garantire che la liberalizzazione promossa dalle direttive comunitarie e dal legislatore nazionale possa realizzarsi e portare quei risultati auspicati in termini di efficienza e qualità del servizio e di sviluppo industriale del settore. Ciò premesso risulta opportuno evidenziare che si registrano delle criticità specifiche del settore ed altre caratteristiche del comparto passeggeri e merci. La principale criticità è legata all accesso all infrastruttura ferroviaria in generale e al Prospetto Informativo della Rete in particolare. Il documento, come è noto, illustra le

25 Il trasporto ferroviario regionale 25 regole che disciplinano l accesso all infrastruttura ferroviaria nazionale e i servizi erogati dal gestore dell infrastruttura nazionale, RFI S.p.A. Appare doveroso evidenziare che nel corso degli ultimi anni il PIR non è stato il risultato di una effettiva concertazione, ma è stato presentato da RFI pochi giorni prima della sua entrata in vigore con l ovvio risultato di ridurre al minimo i tempi per la presentazione di eventuali osservazioni da parte degli operatori e per le relative considerazioni e prescrizioni da parte dell Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari. La recente edizione del PIR 2010, che ha avuto una particolare eco sugli organi di stampa, aveva previsto l introduzione di norme molto impattanti sulle imprese ferroviarie che sono state parzialmente eliminate dall Ufficio di Regolazione o posticipate nell applicazione o confermate. Il settore del trasporto ferroviario merci, in particolare, registra un apertura del mercato e l ingresso di nuovi operatori che, tuttavia, non superano nell insieme il 10% dei treni/km effettuati. In termini di volumi l intero comparto registra, inoltre, una forte riduzione del traffico a favore di altre modalità di trasporto e in particolare della gomma. Il cargo ferroviario dimostra, tuttavia, di avere potenzialità per rilanciare il settore ed una vitalità delle imprese diverse dal monopolista che può rappresentare una delle leve su cui agire per riattivare il comparto che presenta elevati margini di crescita per tutti gli operatori. In questo contesto, tuttavia, la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 luglio 2009 ha rappresentato una pesante battuta d arresto al processo di liberalizzazione e rilancio del settore. La Direttiva in oggetto, infatti, ha ridotto il numero degli scali merci pubblici da 240 a 71 ed ha contestualmente stabilito che RFI potesse trasferire la proprietà degli scali residui ad altre società del gruppo FS e, quindi, anche a Trenitalia S.p.A. Le aziende del Gruppo non sono tenute a mantenere la destinazione d uso o a garantirne l accesso a tutti gli operatori. Questo provvedimento, che sembrerebbe trovare una prima attuazione già nel PIR edizione 2010, offre a Trenitalia enormi vantaggi concorrenziali e mina gravemente il processo di liberalizzazione del cargo ferroviario. Nel trasporto ferroviario regionale e locale, invece, sussiste una forte commistione tra regolamentazione della concorrenza ed esigenza di garantire servizi universali per cui, nel caso di queste tipologie di servizio, è possibile ipotizzare esclusivamente un apertura del mercato attraverso l introduzione di una concorrenza per il mercato. Questo principio si scontra, tuttavia, con alcune difficoltà, come la disponibilità del materiale rotabile, la possibilità di avvalersi di impianti di manutenzione e deposito, la possibilità delle imprese di non essere vincolate da contratti lavoro dell incumbent e ed una normativa che consente l affidamento diretto, le quali finiscono per rendere difficile l apertura di questo mercato. In tale contesto si è inserito il D.L. n.78/2010 che, nel ridurre considerevolmente i trasferimenti statali alle Regioni, ha operato tagli diretti al trasporto pubblico locale per

26 26 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA milioni di Euro, di cui di natura corrente e 306 in conto capitale (sostituzione autobus). In relazione al settore del trasporto pubblico locale la tabella sopra riportata indica i trasferimenti dello Stato alle Regioni a statuto ordinario che sono stati oggetto di riduzione. Come si evince dalla tabella, considerando solo le risorse correnti, la quasi totalità dei tagli è riferibile al trasporto ferroviario di Trenitalia (98% delle risorse correnti). Grazie agli accordi Stato Regioni prima di ottobre 2010 e dicembre 2010 e poi di dicembre 2011 tali riduzioni sono state quasi interamente compensate. Tuttavia, nonostante il taglio dei trasferimenti abbia quasi esclusivamente riguardato Trenitalia, la mancata assegnazione alle Regioni di queste risorse ha avuto pesanti ripercussioni sul settore del trasporto pubblico locale (automobilistico, metropolitano, tranviario, ecc.), settore in cui il processo di fiscalizzazione/federalismo amministrativo, avviato nel 1995 con l abolizione delle Ex Fondo nazionale trasporti, è stato completato con la Legge finanziaria 2008 Rispetto al 2010 la riduzione di risorse complessiva per il settore è stata pari a 302 milioni di Euro nel 2011 (-6 %) e a 571 milioni di Euro nel 2012 (-11,4%). Figura 1 - Tagli al settore TPL ( ;%)

27 Il trasporto ferroviario regionale 27 Figura 2 - Tagli al settore TPL ( ;%) In termini reali, considerando anche gli adeguamenti inflattivi non riconosciuti, il taglio sale, rispetto al 2010, a 545 milioni di Euro nel 2011 (-10%) e a 893 milioni di Euro nel 2012 (-17%). La riduzione delle risorse per il trasporto pubblico avvenuta negli ultimi due anni ( ) ha avuto le seguenti ripercussioni: 1. Incremento dei livelli tariffari al fine di compensare, almeno parzialmente, la contrazione di risorse; 2. Riduzione del servizio offerto; 3. Effetti occupazionali (blocco del turnover, mancata riconferma dei contratti a tempo determinato, applicazione di misure straordinarie come esodi incentivati, contratti di solidarietà difensiva ed in alcuni casi utilizzo di ammortizzatori sociali in deroga); tali effetti coinvolgono circa dipendenti( oltre il 7% del totale della forza lavoro del settore); 4. Oggettive difficoltà nel raggiungimento dell intesa per il rinnovo del CCNL; 5. Aggravarsi del problema della crisi di liquidità delle aziende dovuto al ritardo dei pagamenti di Regioni ed Enti Locali. Novita legge stabilita 2013 L articolo 1, comma 301, della legge di stabilità 2013 nel sostituire l articolo 16-bis del D.L. n.95/2012 (cd spending review), istituisce il Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario con una dotazione complessiva di milioni di Euro (comma 1). Il Fondo è alimentato dalla compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina. L aliquota di compartecipazione alle predette accise, definita con D.P.C.M. entro il 31 gennaio 2013, assicura per ciascuno degli anni 2013, 2014 e a decorrere dal 2015:

28 28 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA 465 milioni di Euro per il 2013, 443 milioni di Euro per il 2014 e 507 milioni di Euro a decorrere dal 2015; le risorse, per l anno 2011, di cui alla Legge n.244/2007 (Legge finanziaria 2008) pari a milioni di Euro (articolo 1, comma, 296, tabella 1) e 242 milioni di Euro (articolo 1, comma, 298);(ACCISA GASOLIO AUTOTRAZIONE) le risorse, per l anno 2011, di cui all articolo 3, comma 12, della Legge n.549/1995 al netto della quota di accisa destinata al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale, per un importo complessivo pari a milioni di Euro; (ACCISA BENZINA) Si segnala che rispetto al testo originario è intervenuta in sede parlamentare una modifica da valutarsi positivamente, che di fatto cristallizza al 2011 le risorse derivanti da accisa benzina e gasolio. Come e noto, infatti, parte importante di queste risorse, esattamente i predetti 242 e i milioni di Euro, dipendevano nel loro ammontare, fino al 2012, dalle dinamiche dei consumi dei carburanti. Ciò significa che, a partire dal 2013, l alea di rischio della contrazione dei consumi non grava più sul settore, il quale in ogni caso introita il gettito relativo all anno Tale misura assume maggiore importanza alla luce degli andamenti decisamente negativi dei consumi dei carburanti per autotrazione. Solo nell ultimo anno, 2012 su 2011, si sono ridotti di quasi il 10%. Le risorse del Fondo per il trasporto pubblico locale, anche ferroviario di cui all articolo 21, comma 3, del D.L. n.98/2011 integrate con le risorse di cui all articolo 30, comma 3, del D.L. n.201/2011 per un importo complessivo di milioni di Euro per 2013, milioni di Euro per il 2014 e milioni di Euro a decorrere dal 2015 (Fonte dati: relazione tecnica al ddl su dati Ragioneria generale dello Stato). Figura 3 - Fondo nazionale dei trasporti (importi espressi in Euro milioni).

29 Il trasporto ferroviario regionale 29 E bene evidenziare che il Fondo nazionale in questione non contiene, tuttavia, una delle principali fonti di finanziamento del settore, vale a dire le risorse del Fondo perequativo istituito dall articolo 3, commi 2 e 3, della Legge n.549/1995 e attualmente corrisposte a valere sul gettito IRAP. Tale Fondo, si rammenta, veniva istituito in seguito alla soppressione di alcuni finanziamenti in favore delle regioni a statuto ordinario, tra cui il Fondo nazionale trasporti, finanziamenti sostituiti con la devoluzione di una quota del gettito dell accisa sulla benzina. La sua funzione era quella di colmare la differenza tra i trasferimenti soppressi e il gettito derivante dall applicazione di una quota dell accisa sulla benzina. Al 1996 il Fondo perequativo ammontava a 2.236,3 milioni di Euro. A decorrere dal 1999 l articolo 42 del D.lgs. n.446/1997 sopprimeva il fondo perequativo e lo sostituiva con un fondo di compensazione interregionale. Infine l articolo 13, comma 2, del D.lgs n.56/2000 ha abolito il fondo di compensazione e ha disposto che, a decorrere dal 2001, una quota dell IRAP è riservata alla copertura dell ex Fondo perequativo. Attualmente l ammontare del Fondo è pari a milioni Euro la cui ripartizione regionale è riportata dalla seguente tabella: Tabella 1 Fondo nazionale dei trasporti (importi espressi in Euro milioni)

30 30 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA In base a stime del Ministero dell Economia e delle Finanza la quota per il trasporto pubblico locale e regionale del Fondo perequativo in questione è pari a milioni di Euro. Ad ogni buon conto, seppur queste risorse restino in libera e completa disponibilità delle Regioni, sotto il profilo logico sistematico parte del Fondo perequativo rimane una primaria fonte di finanziamento per la copertura degli oneri del trasporto pubblico locale. La Camera dei Deputati aveva inserito un comma (comma 2) che prevedeva che la quota di compartecipazione delle regioni a statuto ordinario all IVA, da destinare al finanziamento del SSN, dovesse essere incrementata con DPCM entro il 31 marzo 2013 al fine di garantire alle regioni a statuto ordinario un gettito pari a quello per l anno 2011 dell accisa sulla benzina abrogata dal successivo comma 3. Il comma in questione è stato soppresso in quanto già l articolo 5, commi 1 e 2, del D. Lgs. n.56/2000 prevede l emanazione di un DPCM per la rideterminazione delle aliquote alla compartecipazione all IVA in caso di compensazione di trasferimenti soppressi. Il comma 2 provvede ad abrogare, a decorrere dall entrata in vigore del D.P.C.M. di cui al comma 1, tutte le leggi di autorizzazione di spesa che sono confluite nel Fondo nazionale. CRITERI DI RIPARTIZIONE DEL FONDO (Articolo 16-bis, comma 3) Il comma 3 reca disposizioni che definiscono i criteri per la ripartizione e trasferimento delle risorse del Fondo nazionale tra le Regioni a statuto ordinario, criteri, si ricorda, identici a quelli del previgente articolo 16-bis del D.L. n.95/2012. Nel corso dell esame alla Camera è stato approvato un emendamento che fa salve le funzioni attribuite all Autorità dei trasporti, la quale tuttavia, per difficoltà nella designazione della terna dei componenti, non risulta ancora costituita. I criteri di ripartizione sono definiti con DPCM, di concerto con il Ministero dell Economia e Finanze, da emanarsi entro il 31 gennaio 2013, tenendo conto in primis del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi previsto dalla normativa nazionale (almeno il 35%; articolo 19, comma 5, D. Lgs n.422/1997) con la garanzia comunque della salvaguardia della mobilità nei territori anche con differenziazione dei servizi. Il legislatore, nell introdurre tale ultimo inciso, sembra voler attutire l applicazione secca del rapporto di almeno il 35% quale parametro per la ripartizione delle risorse, comprendendo che in alcuni territori, dove per caratteristiche strutturali della domanda non è oggettivamente possibile assicurare il raggiungimento del predetto parametro di efficienza-efficacia, è comunque necessario garantire le esigenze della mobilità anche con differenziazione dei servizi.

31 Il trasporto ferroviario regionale 31 I criteri, poi, sono finalizzati ad incentivare le Regioni e gli Enti Locali a razionalizzare, rendere efficiente la programmazione e la gestione dei servizi tramite il raggiungimento dei seguenti obiettivi: a) un'offerta di servizio più idonea, più efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico; b) il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi; c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata; d) la definizione di livelli occupazionali appropriati; e) la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica. Le lettere a) e c) promuovono da parte degli enti competenti una programmazione dei servizi tesa da un lato a definire un offerta improntata all economicità e al soddisfacimento della domanda e dall altro a razionalizzare i servizi da ritenersi in eccesso rispetto alle effettive esigenze di mobilità con il contestuale incremento qualitativo e quantitativo dei servizi in quelle aree dove la domanda di trasporto è elevata. Con tale disposizione l intenzione del legislatore è evidentemente e chiaramente quella di stimolare una programmazione dei servizi orientati alla domanda, con la contestuale previsione che i risparmi rivenienti da eventuali razionalizzazioni su alcune reti non siano distolti per altre finalità di finanza pubblica, ma siano impiegati nel settore ed in particolar in quelle reti ad elevata intensità di domanda. La lettera b) introduce l obiettivo del progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi al fine di stimolare gli operatori e le autorità competenti a minimizzare i costi unitari di produzione (efficienza) e ad incrementare i ricavi, attraverso l incremento della domanda e l adeguamento delle tariffe alle dinamiche inflattive(efficacia). Con l introduzione della lettera d) il legislatore pone quale obiettivo la definizione di livelli occupazionali appropriati. Non è chiara la ratio che sottende tale previsione, in particolare se per livelli occupazionali appropriati si intende il mantenimento o incremento dei livelli occupazionali attuali del settore oppure un entità della forza lavoro determinata in base ad una produttività-obiettivo. Con la lettera e), invece, l intenzione del legislatore è chiaramente identificabile nel rispetto da parte dei soggetti coinvolti alla trasmissione dei dati all Osservatorio per il trasporto pubblico locale di cui al successivo comma 8.

32 32 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA RIPROGRAMMAZIONE DEI SERVIZI (Articolo 16-bis, comma 4) Il comma 3 dispone che le Regioni a statuto ordinario, per avere accesso ai finanziamenti statali sia per gli investimenti che per i servizi, debbano procedere, entro quattro mesi dall emanazione del DPCM di cui al precedente comma 2 ed in conformità con i criteri definiti dallo stesso decreto: all adozione di un piano di riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e ferroviario regionale; alla rimodulazione dei servizi a domanda debole; alla sostituzione, entro centottanta giorni dalla predetta data, delle modalità di trasporto da ritenersi diseconomiche in relazione al mancato raggiungimento del rapporto tra ricavi da traffico e costi del servizio al netto dei costi dell infrastruttura, previsto dall articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, con quelle più idonee a garantire il servizio nel rispetto dello stesso rapporto tra ricavi e costi. In relazione a tale punto non è chiaro se la predetta data da cui decorrono i centottanta giorni per procedere alla sostituzione sia quella del DPCM di cui al comma 3 (da emanarsi entro il 31 gennaio) oppure quella di cui al comma 4 (entro quattro mesi dal DPCM di cui al comma 3). Inoltre, la disposizione non certo brilla per coerenza in merito alla valutazione del raggiungimento del rapporto ricavi da traffico e costi se confrontata con il precedente comma 3. Un interpretazione letterale della misura porterebbe a ritenere che le modalità di trasporto cd diseconomiche, in cui per l appunto il rapporto ricavi da traffico-costi operativi del 35% non sia raggiunto, debbano essere sostituite con quelle più idonee al raggiungimento di questa soglia obiettivo. Tralasciando per ora la considerazione che questo rapporto non è esclusivamente relazionabile alla modalità di trasporto ma anche alle dinamiche della domanda nonché alle politiche di determinazione dei livelli tariffari, si evidenzia che il precedente comma, nel definire i criteri di ripartizione, assegna al rapporto in questione una connotazione dinamica, nel senso di un progressivo incremento. Pertanto, sotto il profilo logico-sistematico nonché sotto il profilo organico con l intero articolato i processi decisionali che portano all eventuale sostituzione dei servizi dovrebbero ragionevolmente tenere conto non dell applicazione secca del 35% ma del suo progressivo incremento. L ultimo periodo dispone che a seguito della riprogrammazione, rimodulazione e sostituzione, i contratti di servizio già stipulati da aziende di trasporto, anche ferroviario, con le singole regioni a statuto ordinario, sono oggetto di revisione.

33 Il trasporto ferroviario regionale 33 LA RIPARTIZIONE DEL FONDO ED EROGAZIONE (Articolo 16-bis, commi 5 e 6) Il comma 5, lievemente modificato nel corso dell esame alla Camera in prima lettura, reca disposizioni circa le modalità di ripartizione del Fondo. Il Fondo è ripartito con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, da emanare, sentita la Conferenza unificata, entro il 30 giugno di ciascun anno (nel testo originario la data era definita al 30 marzo di ogni anno), previa verifica effettuata sugli effetti prodotti dal piano di riprogrammazione dei servizi, di cui al comma 4, nell anno precedente. Per il 2013 la ripartizione delle risorse avviene in base ai criteri e modalità definiti dal DPCM di cui al comma 3 previa adozione del piano di riprogrammazione di cui al comma 4 da parte delle regioni a statuto ordinario. Il testo originario, si rammenta, non recava alcun collegamento con i criteri necessari al riparto delle risorse, in quanto essendo la data di emanazione del decreto di riparto entro il 28 febbraio non si poteva ipotizzare, per il 2013, la verifica dell attuazione dei piani di riprogrammazione da adottare nel medesimo anno. Il comma 6 dispone che, finché non sarà emanato il decreto di ripartizione di cui al comma precedente, il 60% dello stanziamento dl Fondo nazionale, tramite decreto del Ministero dell Economia e delle Finanze, è ripartito a titolo di anticipazione tra le regioni a statuto ordinario. Le risorse ripartite sono oggetto di integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni successivi a seguito dei risultati delle verifiche di cui al comma 3, lettera e), effettuate attraverso gli strumenti di monitoraggio. La relativa erogazione a favore delle regioni a statuto ordinario è disposta con cadenza mensile. OSSERVATORIO TPL E RACCOLTA DATI (Articolo 16-bis, comma 7) Il comma 7 disciplina le modalità con cui l Osservatorio per il trasporto pubblico locale richiede i dati alle aziende di trasporto pubblico locale e ferroviario. In particolare, le aziende devono fornire i dati economici e trasportistici, per via telematica e con cadenza semestrale, all Osservatorio, il quale, nel garantire la tutela dei dati commerciali sensibili, provvede a creare una banca dati e un sistema informativo per la verifica dell andamento del settore. Le modalità di certificazione dei dati sono definite con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Inoltre, l ultimo periodo dispone che l erogazione dei contributi pubblici alle aziende è condizionata all avvenuta trasmissione dei dati secondo le modalità indicate. VINCOLO DI DESTINAZIONE DELLE RISORSE PER IL SETTORE (Articolo 16-bis, comma 8)

34 34 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Il comma 8, inoltre, nel confermare il comma 2 dell articolo 16-bis del D.L. n.95/2012, dispone che le risorse del Fondo nazionale non possano essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario. Il secondo periodo del comma 8, nel fare le salve le competenze dell Autorità dei trasporti, assegna all Osservatorio nazionale sul TPL il monitoraggio sui costi e sulle modalità di erogazione del servizio in ciascuna Regione. PENALITA PER REGIONI IN CASO DI DISEQUILIBRIO ECONOMICO (Articolo 16-bis,comma 9) Il comma 9 introduce la previsione di penalità per le Regioni che non assicurano l equilibrio economico e l appropriatezza della gestione, secondo i criteri stabiliti con il DPCM di cui al comma 2. In tal caso, infatti, la Regione non può avere completo accesso al Fondo di cui al comma 1 ed inoltre con ulteriore DPCM sono stabilite le modalità di redazione del piano di riprogrammazione dei servizi, anche con la previsione della eventuale nomina di commissari ad acta, la decadenza dei direttori generali degli enti e delle società regionali che gestiscono il trasporto pubblico locale, le verifiche sull attuazione del piano e dei relativi programmi operativi.

35 Il trasporto ferroviario regionale 35 Il trasporto ferroviario regionale I primi del Novecento ed il Governo Giolitti furono testimoni di un acceso dibattito sulla c.d. statalizzazione delle ferrovie che, si concretizzò con la promulgazione della Legge Fortis del 22 aprile 1905 n. 137, e sue successive modificazioni e integrazioni con la quale si operò il riscatto delle ferrovie e che lasciò le linee di interesse locale in concessione a società private. Risulta interessante evidenziare che successivamente furono costruite nuove linee concesse tra cui, in particolare, le ferrovie Appulo-Lucale nel 1912, ad opera della Società Italiana per le Strade Ferrate del Mediterraneo. In oltre un secolo di storia le ferrovie concesse, oggi ferrovie regionali hanno vissuto cambiamenti epocali che hanno ridefinito le politiche e le strategie del settore ed hanno condotto a definire un quadro di 28 aziende, tutte associate ad ASSTRA. ASSTRA, infatti, rappresenta le Imprese ferroviarie e/o i gestori dell infrastruttura che, per caratteristiche storiche, istituzionali o vocazionali, svolgono la propria attività principale in contesti regionali definiti, e quindi rappresentano un elemento fondamentale della mobilità collettiva e delle politiche e strategie del territorio. L estensione complessiva della infrastruttura ferroviaria è di circa 3500 km e, come può evincersi dalla tabella sotto riportata, rappresenta circa un quarto dell intera dotazione infrastrutturale nazionale ed assolve un ruolo importante in ambito nazionale. E altresì importante sottolineare che ben 2121 KM dei complessivi 3500 KM di linee ferroviarie secondarie si sviluppano nelle Regioni dell Italia Meridionale e Insulare e che le stesse sono in concessione a 11 gestori dell infrastruttura regionale. Le reti regionali dell area meridionale e insulare rappresentano circa il 60% dell estensione complessiva della rete ferroviaria secondaria, con un estensione particolarmente significativa in Puglia (68,2%) e in Sardegna (58,9%). Risulta interessante evidenziare che la capillarità dell infrastruttura ferroviaria, regionale e nazionale, riveste un ruolo fondamentale per garantire la mobilità collettiva e che tale obiettivo appare, nell insieme, raggiunto benché l estensione della rete regionale abbia subito una riduzione negli ultimi anni, come illustrato dalla tabella sottostante dalla quale si evince che, nel periodo 2004/2011, si è passati da un minimo di km, registrato nel 2009, ad un massimo di km nel 2006.

36 km 36 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA Regione Estensione complessiva Estensione della rete nazionale Estensione della rete regionale % rete regionale complessiva Abruzzo 522,00 512,00 10,00 1,92 Calabria 1.071,00 851,00 220,00 20,54 Campania 1.466, ,00 358,16 24,43 Emilia Romagna 1.634, ,00 350,00 21,42 Lazio 1.361, ,00 111,03 8,16 Liguria 524,32 500,00 24,32 4,64 Lombardia 2.004, ,00 326,86 16,30 Marche 386,00 386,00 0,00 0,00 Molise 270,00 270,00 0,00 0,00 Piemonte 2.007, ,00 112,00 5,58 Puglia Basilicata 1.641,88 822,00 819,88 49,94 Sardegna 1.036,60 429,00 607,60 58,61 Sicilia 1.493, ,00 115,60 7,74 Toscana 1.533, ,00 83,60 5,45 Trentino alto Adige 487,00 362,00 125,00 25,67 Umbria 521,00 368,00 153,00 29,37 Valle d Aosta 81,00 81,00 0,00 0,00 Veneto e Friuli V.G , ,00 72,02 5,70 TOTALE , , ,05 18,07 Tabella 2 - La rete nazionale e la rete regionale a confronto Figura 4 - Estensione dell'infrastruttura regionale Tali variazioni, imputabili anche alla dismissione di linee ferroviarie sono imputabili a diversi motivi tra i quali si ritiene opportuno citare la perdita di interesse commerciale da parte della società esercente o dell ente pubblico. Le differenze territoriali non sono solo legate ai km di rete presenti, e quindi di tipo quantitativo, ma sono soprattutto di tipo qualitativo, a seconda del numero di binari e della tipologia di trazione. La Tabella 3 mostra l estensione della rete regionale per tipologia di

37 Il trasporto ferroviario regionale 37 trazione. Le trazione elettrica presenta il vantaggio di garantire maggiore economicità di esercizio nelle ferrovie a traffico intenso, ed ha inoltre minore impatto ambientale e consente con opportuni sistemi anche un certo recupero di energia nelle discese e nelle fasi di rallentamento o frenatura. Una più ampia lunghezza delle linee elettrificate rispetto al totale della rete è pertanto indice di un maggiore livello di sviluppo tecnologico della rete stessa. In molte regioni la rete regionale non è completamente elettrificata e solo in sette regioni (di cui due nel Sud) la quota di rete elettrificata è superiore ai tre quarti del totale. A livello nazionale invece la percentuale di infrastruttura regionale elettrificata è pari a circa il 36%, che corrispondo a circa km. Regione Elettrica Trazione Diesel Totale % elettrificata Valle d Aosta ,00 Piemonte ,71 Lombardia 195,7 131,16 326,86 59,87 Trentino Alto Adige ,00 Veneto e Friuli Venezia Giulia 9 63,015 72,015 12,50 Liguria 24, , ,00 Emilia Romagna ,71 Toscana 83,6 0 83,6 100,00 Umbria ,81 Marche ,00 Lazio 111, ,03 100,00 Abruzzo ,00 Molise ,00 Campania 316,911 41, ,156 88,48 Puglia e Basilicata 74, , ,875 9,15 Calabria ,00 Sicilia 3,8 111,8 115,6 3,29 Sardegna 0 607,6 607,6 0,00 Italia Settentrionale 515, , ,193 50,98 Italia Centrale Italia Meridionale e Insulare 346, ,63 96,92 395, , ,231 18,65 Totale 1257, , ,054 36,04 Tabella 3 - Estensione della rete regionale (Fonte: ASSTRA. Dati relativi alle aziende associate e rilevati con questionario). La Figura 5 descrive l estensione delle linee elettrificate in confronto al totale, facendo una distinzione tra ferrovie a scartamento ordinario e ferrovie a scartamento ridotto. Dai dati

38 38 Il trasporto ferroviario regionale ASSTRA raccolti risulta evidente che le linee con una maggiore percentuale di elettrificazione sono quelle a scartamento ordinario, che presentano infatti una percentuale di elettrificazione pari a circa il 45%, mentre quelle a scartamento ridotto sono elettrificate per circa il 23% della lunghezza totale km linea scartamento ordinario scartamento ridotto Figura 5 - confronto tra km di linea totale ed elettrificata, con una suddivisione in relazione allo scartamento. E possibile calcolare l utilità del servizio ferroviario per un dato territorio attraverso due indicatori: il rapporto tra l estensione della rete ferroviaria alla superficie territoriale e la popolazione potenzialmente servita. Il primo indicatore calcola la densità della rete rispetto alla superficie territoriale e mostra la capillarità del servizio che raggiunge quote di densità particolarmente elevate in Puglia (32,23), Campania (25,41), Basilicata (18,31) e Lombardia (17,85) come illustrato nel cartogramma riportato nella pagina seguente. Il secondo indicatore ci mostra la disponibilità della infrastruttura ferroviaria, espressa in Km per milione di abitanti. Tale valore indica la potenziale capacità dell infrastruttura ferroviaria di fornire servizi di trasporto per i locali bacini di popolazione. La tabella sotto riportata evidenzia valori significativi in Sardegna (366,48) Puglia e Basilicata (172,48), Umbria (167,68), Calabria (109,38) e Abruzzo (105,78) e un valore pari a 60,29 su tutto il territorio nazionale. Il dato evidenzia quindi come ci siano margini per un incremento del trasporto ferroviario regionale che deve necessariamente passare attraverso una maggiore integrazione con gli altri vettori di trasporto. Regione Densità km rete*mln abitanti Piemonte 4,37 24,90

39 Il trasporto ferroviario regionale 39 Valle D`Aosta 0,00 0,00 Lombardia 17,85 40,94 Trentino- Alto Adige 4,79 62,67 Veneto 3,10 11,54 Friuli-Venezia Giulia 2,04 12,14 Liguria 4,61 15,46 Emilia-Romagna 13,65 68,31 Toscana 3,64 22,40 Umbria 17,98 167,68 Marche 0,00 0,00 Lazio 8,08 24,26 Abruzzo 13,19 105,78 Molise 0,00 0,00 Campania 25,41 59,14 Puglia 32,23 172,48 Basilicata 18,31 172,48 Calabria 14,59 109,38 Sicilia 4,27 21,78 Sardegna 25,49 366,48 Figura 6 Estensione della rete ferroviaria regionale km/ km 2 di superficie territoriale La lunghezza della rete, come già evidenziato, non è sufficiente a misurare pienamente la qualità del servizio potenzialmente eseguibile su una determinata infrastruttura ferroviaria è necessario, infatti, tenere anche conto del tipo di tecnologia utilizzato, ad esempio i sistemi di segnalamento, l armamento, la pendenza, l elettrificazione, la percentuale di linee a doppio binario, etc. La percentuale di linee a doppio binario, riportata in Tabella 3, evidenzia, in particolare, la concentrazione di linee a doppio binario solo in alcune regioni, per un totale a livello nazionale di circa 327 km. Il dato che sembra apparire penalizzante, tuttavia, va posto in relazione all effettiva domanda di trasporto ed alla eventuale saturazione della linea. In questa prospettiva appare evidente che le linee a doppio binario sono ubicate nelle aree più densamente popolate e, in generale, nelle aree in cui si registra un maggior numero di passeggeri trasportati (cfr dati di traffico).