Un sistema europeo comune di asilo. Affari interni

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1 Un sistema europeo comune di asilo Affari interni

2 Europe Direct è un servizio a vostra disposizione per aiutarvi a trovare le risposte ai vostri interrogativi sull Unione europea. Numero verde unico (*): (*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento). Numerose altre informazioni sull Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa ( Una scheda catalografica figura alla fine del volume. Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell Unione europea, 2014 ISBN doi: /71439 Unione europea, 2014 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Printed in Belgium STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO ELEMENTARE (ECF)

3 Un sistema europeo comune di asilo L asilo e l Unione europea Direttiva relativa alle procedure di asilo Direttiva sulle condizioni di accoglienza Direttiva relativa alla qualifica di rifugiato Regolamento Dublino Eurodac Uno spazio di protezione e solidarietà a favore delle persone più vulnerabili Fin dal primo giorno del mio mandato ho fatto del sistema europeo comune di asilo (CEAS) la mia principale priorità e mi sono impegnata nei negoziati per realizzarlo. L istituzione del CEAS è una conquista storica, il conseguimento di un obiettivo verso cui tendevano gli Stati membri dell UE e il Parlamento europeo sin dal Il sistema europeo comune di asilo agevolerà l accesso alla procedura di asilo per coloro che necessitano protezione, permetterà di prendere decisioni più giuste, più rapide e di migliore qualità in materia di asilo, garantirà che le persone che temono persecuzioni non verranno costrette a tornare in situazioni di pericolo e offrirà condizioni dignitose e adeguate sia ai richiedenti asilo che a coloro a cui è concessa la protezione internazionale all interno dell Unione europea. Il cammino verso questo risultato è stato arduo, ma non abbiamo ancora raggiunto la nostra destinazione finale. Ora occorre dare il massimo per attuare la normativa e garantire che il sistema comune funzioni correttamente e in maniera uniforme. Solo allora avremo uno spazio di protezione e solidarietà degno di questo nome e potremo andare fieri del nostro successo. Cecilia Malmström, commissaria UE per gli Affari interni 1

4 SISTEMA EUROPEO COMUNE DI ASILO (CEAS) L ASILO è concesso a coloro che fuggono da persecuzioni o danni gravi. Attualmente la procedura per la domanda di asilo è simile in tutta l Unione europea (direttiva procedure). Le impronte digitali di ogni richiedente asilo sono rilevate e inviate alla banca dati Eurodac (regolamento Eurodac). Questi dati sono utilizzati al fine di consentire l identificazione del paese responsabile per la domanda di asilo (regolamento Dublino). I richiedenti asilo beneficiano di condizioni materiali di accoglienza quali l alloggio e il vitto (direttiva accoglienza). Un funzionario incaricato, che ha ricevuto una formazione in diritto dell Unione, assistito da un interprete, svolge un colloquio con il richiedente asilo al fine di determinare se questi abbia i requisiti per ottenere lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria (direttiva qualifiche e direttiva procedure). L asilo non viene concesso al richiedente «in primo grado», ma il rigetto della domanda può essere impugnato dinanzi alle autorità giurisdizionali. Il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria conferisce all interessato alcuni diritti, come la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno, l accesso al mercato del lavoro e all assistenza sanitaria (direttiva qualifiche). Qualora dette autorità confermino il rigetto della domanda «in primo grado», il richiedente asilo può essere rimpatriato nel proprio paese d origine o nel paese di transito. L autorità giurisdizionale può cassare la decisione di rigetto di «primo grado». 2

5 L ASILO E L UNIONE EUROPEA IL DOVERE DI PROTEGGERE L asilo è concesso a coloro che fuggono da persecuzioni o da danni gravi. L asilo è un diritto fondamentale; la sua concessione è un obbligo internazionale ai sensi della convenzione di Ginevra del 1951, relativa alla protezione dei rifugiati. In uno spazio senza frontiere interne e in cui la circolazione è libera occorre adottare un approccio comune a tutta l Unione europea (UE) nei confronti dell asilo. I flussi di richiedenti asilo non sono costanti, né distribuiti uniformemente in tutta l UE. Ad esempio, da un picco di domande presentate negli Stati membri dell UE-27 nel 2001, si è scesi a nel 2006, ma nel 2012 ne sono state registrate più di L asilo non dev essere una lotteria. Gli Stati membri dell UE condividono la responsabilità di accogliere i richiedenti in modo dignitoso, garantendo loro un trattamento equo e assicurando che il loro caso venga esaminato secondo norme uniformi in modo che, indipendentemente dal luogo in cui il richiedente presenta domanda di asilo, l esito sia equivalente. L UE, UNO SPAZIO DI PROTEZIONE Dal 1999 l Unione europea è impegnata a creare un sistema europeo comune di asilo (CEAS) e a migliorare il quadro legislativo in vigore. La direttiva modificata sulle condizioni di accoglienza prevede che siano garantite ai richiedenti asilo condizioni materiali di accoglienza (come l alloggio) umane in tutta l UE e che siano pienamente rispettati i diritti fondamentali degli interessati. Essa garantisce inoltre che il trattenimento sia applicato soltanto come ultima ratio. La direttiva relativa alla qualifica di rifugiato modificata chiarisce i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale e consentirà quindi di adottare decisioni correttamente motivate in materia di asilo. Migliorerà inoltre l accesso dei beneficiari di protezione internazionale ai diritti e alle misure d integrazione. Il regolamento Dublino modificato rafforza la protezione dei richiedenti asilo durante la fase di determinazione dello Stato responsabile dell esame della domanda e chiarisce le norme che disciplinano i rapporti tra Stati. Crea un sistema per individuare tempestivamente i problemi nei sistemi nazionali di asilo o di accoglienza e per affrontarne le cause all origine, prima che sfocino in vere e proprie crisi. Il regolamento Eurodac modificato consentirà alle autorità di contrasto, in circostanze rigorosamente limitate, di accedere alla banca dati europea delle impronte digitali dei richiedenti asilo allo scopo di prevenire, identificare o indagare i reati più gravi, come l omicidio o il terrorismo. Ora sono state approvate nuove norme a livello dell UE che definiscono standard comuni elevati e potenziano la cooperazione, per assicurare ai richiedenti asilo, dovunque presentino domanda, parità di trattamento in un sistema aperto ed equo. In breve: La direttiva relativa alle procedure di asilo modificata è diretta a garantire decisioni in materia di asilo più eque, rapide e di migliore qualità. I richiedenti asilo che presentano esigenze particolari riceveranno il sostegno necessario per illustrare la loro richiesta, e in particolare aumenterà la protezione dei minori non accompagnati e delle vittime di tortura. 3

6 DIRETTIVA RELATIVA ALLE PROCEDURE DI ASILO Devono essere assicurate garanzie comuni per coloro che fuggono da persecuzioni e necessitano della protezione internazionale; i richiedenti asilo devono avere accesso a procedure di asilo eque ed efficienti. COS È LA DIRETTIVA PROCEDURE? La direttiva procedure ( 1 ) disciplina l intero iter di una domanda di asilo, in particolare: come presentare la domanda, come esaminarla, che tipo di assistenza fornire al richiedente asilo, come presentare ricorso e se il ricorso consenta all interessato di soggiornare sul territorio, cosa fare qualora il richiedente si renda irreperibile o come gestire le domande reiterate. La direttiva precedente costituiva, all epoca della sua adozione, il minimo comun denominatore tra gli Stati membri. Le sue disposizioni si sono spesso rivelate troppo vaghe e le deroghe previste hanno consentito agli Stati membri di mantenere le proprie norme, anche quando erano al di sotto degli standard minimi convenuti. I PROGRESSI PRINCIPALI La nuova direttiva relativa alle procedure di asilo ( 2 ) è molto più precisa: crea un sistema coerente che garantisce che tutte le decisioni in materia siano adottate in modo più efficiente ed equo e che tutti gli Stati membri esaminino le domande in base a norme comuni di elevata qualità. Fissa regole più chiare per la presentazione della domanda di asilo: ad esempio, saranno prese specifiche disposizioni alle frontiere in modo che chiunque intenda chiedere asilo possa farlo in modo rapido ed efficace. Le procedure saranno più celeri ed efficienti: in linea di massima, la durata di una procedura di asilo non sarà superiore a sei mesi. ( 1 ) Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1º dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (GU L 326 del , pag. 13). ( 2 ) Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (rifusione) (applicabile dal 21 luglio 2015) (GU L 180 del , pag. 60). 4 Sarà fornita una migliore formazione ai responsabili delle decisioni e un sostegno più tempestivo al richiedente, in modo da poter esaminare rapidamente la domanda completa. Si tratta di investimenti che permetteranno complessivamente un risparmio, dal momento che i richiedenti asilo trascorreranno meno tempo in strutture di accoglienza pubbliche, diminuiranno le decisioni erronee e quindi anche il numero di ricorsi costosi. Le persone che necessitano di un assistenza speciale (ad esempio per motivi di età, disabilità, malattia, orientamento sessuale o esperienze traumatiche) riceveranno un sostegno adeguato, compreso un periodo di tempo sufficiente, per spiegare la loro richiesta. Per i minori non accompagnati le autorità nazionali nomineranno un rappresentante qualificato. I casi presumibilmente infondati potranno essere gestiti mediante procedure speciali («procedura accelerata» e «procedura di frontiera»). Le norme per l applicazione di queste procedure sono chiare, onde evitare che si applichino a casi fondati. I minori non accompagnati richiedenti asilo e le vittime della tortura beneficiano di un trattamento speciale sotto questo aspetto. Le nuove norme sull impugnazione dinanzi a un giudice sono molto più chiare. Attualmente il diritto dell Unione è impreciso e gli ordinamenti nazionali non sempre garantiscono sufficientemente l accesso alla giustizia, con il risultato che molti casi sono portati dinanzi alla Corte europea dei diritti dell uomo a Strasburgo, procedura costosa e fonte di incertezza giuridica. Le nuove norme sono pienamente conformi con i diritti fondamentali e dovrebbero ridurre la pressione sulla Corte di Strasburgo. Gli Stati membri avranno anche strumenti più efficaci per far fronte alle richieste infondate, in particolare quelle reiterate da parte della stessa persona. Chi non necessita di protezione non potrà più evitare indefinitamente il rimpatrio presentando continuamente nuove domande di asilo.

7 DIRETTIVA SULLE CONDIZIONI DI ACCOGLIENZA I richiedenti asilo in attesa di una decisione relativa alla loro domanda devono ricevere il necessario a garantire loro un livello di vita dignitoso. COS È LA DIRETTIVA ACCOGLIENZA? La direttiva accoglienza ( 1 ) riguarda l accesso alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in attesa che la loro domanda sia esaminata: garantisce l accesso all alloggio, al vitto, all assistenza sanitaria e all occupazione, nonché a cure mediche e psicologiche. In passato, le pratiche divergenti tra gli Stati membri rendevano inadeguate le condizioni materiali di accoglienza per i richiedenti asilo. PRINCIPALI RISULTATI La nuova direttiva accoglienza ( 2 ) mira a stabilire norme migliori e più armonizzate sulle condizioni di accoglienza in tutta l Unione. introduce specifiche condizioni di accoglienza per i centri di trattenimento, come l accesso a spazi all aria aperta e la comunicazione con gli avvocati, le ONG e i familiari. La nuova direttiva chiarisce altresì l obbligo di effettuare una valutazione individuale al fine di definire le specifiche esigenze di accoglienza delle persone vulnerabili; dedica un attenzione particolare ai minori non accompagnati e alle vittime di tortura e garantisce che i richiedenti asilo vulnerabili possano ricevere anche un sostegno psicologico; disciplina infine le qualifiche dei rappresentanti per i minori non accompagnati. L accesso all occupazione per un richiedente asilo deve ora essere concesso entro un periodo massimo di nove mesi. Per la prima volta sono state adottate norme comuni dettagliate sulla questione del trattenimento dei richiedenti asilo, garantendo che i loro diritti fondamentali siano pienamente rispettati. In particolare, la direttiva: contiene un elenco completo dei presupposti per il trattenimento, contribuendo così ad evitare pratiche arbitrarie, e limita il più possibile il periodo del trattenimento; riduce il trattenimento per le persone vulnerabili, in particolare i minori; istituisce importanti garanzie giuridiche quali l accesso all assistenza legale gratuita e informazioni scritte all atto della presentazione di un ricorso contro un provvedimento di trattenimento; ( 1 ) Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU L 31 del , pag. 18) ( 2 ) Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (applicabile dal 21 luglio 2015) (GU L 180 del , pag. 96). 5

8 DIRETTIVA RELATIVA ALLA QUALIFICA DI RIFUGIATO Prima di poter ricevere asilo, è necessario ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario di protezione sussidiaria. COS È LA DIRETTIVA QUALIFICHE? La direttiva qualifiche ( 1 ) stabilisce le condizioni per la concessione della protezione internazionale. Le sue disposizioni istituiscono altresì una serie di diritti relativi alla protezione contro il refoulement (respingimento), ai permessi di soggiorno, ai documenti di viaggio e all accesso all occupazione, all istruzione, all assistenza sociale e sanitaria, all alloggio e alle misure d integrazione, mentre norme specifiche disciplinano la situazione di minori e persone vulnerabili. Una certa imprecisione delle norme minime contenute nella precedente direttiva ha fatto sì che siano rimaste divergenze tra uno Stato membro e l altro per quanto riguarda le normative e le pratiche in materia di asilo. Le possibilità di concessione della protezione internazionale possono variare enormemente a seconda dello Stato membro che tratta la domanda di asilo. prevenzione dalle frodi, e garantendo la coerenza rispetto alla giurisprudenza della Corte di giustizia. La direttiva armonizza in larga misura i diritti concessi a tutti i beneficiari di protezione internazionale (rifugiati riconosciuti e beneficiari della cosiddetta «protezione sussidiaria») in materia di accesso all occupazione e all assistenza sanitaria. Estende altresì la durata della validità dei permessi di soggiorno per i beneficiari di protezione sussidiaria. La direttiva garantisce che si tenga maggiormente conto dell interesse superiore del minore e degli aspetti legati al genere nella valutazione delle domande di asilo, oltre che nell applicazione delle norme sul contenuto della protezione internazionale. La direttiva migliora l accesso dei beneficiari di protezione internazionale ai diritti e alle misure a favore dell integrazione. Tiene maggiormente conto delle specifiche difficoltà pratiche incontrate dai beneficiari di protezione internazionale. I PROGRESSI PRINCIPALI La nuova direttiva qualifiche ( 2 ) contribuirà a migliorare la qualità del processo decisionale e garantirà che coloro che fuggono da persecuzioni, guerre e torture siano trattati in modo equo ovunque nell UE. La direttiva chiarisce le condizioni per la concessione della protezione internazionale e permette di adottare decisioni più circostanziate, migliorando l efficacia della procedura di asilo e la ( 1 ) Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304 del , pag. 2). ( 2 ) Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione) (applicabile dal 22 dicembre 2013) (GU L 337 del , pag. 9). 6

9 REGOLAMENTO DUBLINO Ogni domanda di asilo presentata nel territorio dell Unione europea deve essere esaminata e ciascuno Stato membro dell UE deve essere in grado di determinare se e in quali casi è responsabile della gestione di una domanda di asilo. COS È IL REGOLAMENTO DUBLINO? Il principio fondamentale del regolamento Dublino ( 1 ) è che la responsabilità dell esame di una domanda incombe principalmente allo Stato membro che ha svolto il ruolo maggiore relativamente all ingresso o al soggiorno del richiedente nell UE. I criteri per stabilire tale responsabilità sono, in ordine gerarchico, considerazioni di natura familiare, il possesso recente di un visto o permesso di soggiorno in uno Stato membro, l ingresso regolare o irregolare del richiedente nell UE. Dall esperienza maturata con il precedente sistema è emersa tuttavia la necessità di affrontare meglio le situazioni di particolare pressione sulle capacità di accoglienza e sui sistemi di asilo degli Stati membri. I PROGRESSI PRINCIPALI Il nuovo regolamento Dublino ( 2 ) istituisce procedure efficaci ai fini della protezione dei richiedenti asilo e migliora l efficienza del sistema grazie ai seguenti elementi: un meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione in caso di crisi, al fine di affrontare alla radice le cause delle disfunzioni dei sistemi nazionali d asilo o i problemi derivanti da particolari sollecitazioni; una serie di disposizioni sulla protezione dei richiedenti, come il colloquio personale obbligatorio, le garanzie per i minori (tra cui una descrizione dettagliata dei fattori su cui dovrebbe basarsi la valutazione dell interesse superiore del minore) e maggiori possibilità di ricongiungimento familiare; la possibilità che il ricorso abbia un effetto sospensivo sull esecuzione del trasferimento per il periodo durante il quale il ricorso stesso è giudicato, insieme alla garanzia del diritto di rimanere nel territorio in attesa della decisione di un giudice in merito alla sospensione del trasferimento in pendenza del ricorso; l obbligo di garantire assistenza legale gratuita su richiesta; un unica motivazione per il trattenimento: il rischio di fuga; la stretta limitazione della durata del trattenimento; la possibilità per i richiedenti asilo, che in alcuni casi possono essere considerati migranti irregolari e rimpatriati in applicazione della direttiva «rimpatri», di essere trattati ai sensi della procedura Dublino, che offre loro una protezione maggiore della direttiva «rimpatri»; l obbligo di garantire il diritto di impugnare la decisione di trasferimento; maggiore chiarezza giuridica sulle procedure tra Stati membri (ad esempio, scadenze stabilite in maniera esaustiva e più chiara). L intera procedura Dublino non può durare più di 11 mesi per la presa in carico dell interessato, o non più di 9 mesi per il suo trasferimento (salvo in caso di fuga o di detenzione). ( 1 ) Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l esame di una domanda d asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU L 50 del , pag. 1). ( 2 ) Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione) (applicabile dal 1º gennaio 2014) (GU L 180 del , pag. 31). 7

10 EURODAC Il sistema Eurodac aiuta gli Stati membri dell UE a determinare la responsabilità per l esame delle domande di asilo grazie al confronto dei dati relativi alle impronte digitali. CHE COS È L EURODAC? Il regolamento Eurodac ( 1 ) ha istituito una banca dati dell UE per le impronte digitali dei richiedenti asilo. Quando una persona chiede asilo, ovunque si trovi nell UE, le sue impronte digitali vengono trasmesse al sistema centrale dell Eurodac. Operativo dal 2003, l Eurodac si è dimostrato un ottimo strumento informatico. Sono stati tuttavia necessari alcuni aggiornamenti, in particolare per ridurre i ritardi nella trasmissione da parte di alcuni Stati membri, per risolvere questioni legate alla protezione dei dati e per contribuire alla lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. I PROGRESSI PRINCIPALI Il nuovo regolamento ( 2 ) migliora il regolare funzionamento dell Eurodac. Definisce nuovi termini per la trasmissione delle impronte digitali, riducendo i tempi tra la loro ricezione e il loro invio all unità centrale di Eurodac. Garantisce inoltre la piena compatibilità con la legislazione più recente in materia di asilo e risponde meglio alle esigenze di protezione dei dati. Fino ad oggi la banca dati Eurodac poteva essere utilizzata solo ai fini dell asilo. Il nuovo regolamento permette ora alle forze di polizia nazionali e ad Europol di confrontare le impronte digitali connesse ad indagini penali con quelle contenute nell Eurodac. Tale operazione avrà luogo in circostanze strettamente controllate e solo a fini di prevenzione, accertamento e indagine di reati di terrorismo e di altri reati gravi. Tra le garanzie specifiche rientrano l obbligo di controllare prima tutte le banche dati dei casellari giudiziari e di limitare le ricerche ai soli reati più gravi, quali l omicidio e il terrorismo. Inoltre, prima di procedere a una verifica Eurodac, le autorità di contrasto devono effettuare un confronto delle impronte digitali con i dati contenuti nel sistema di informazione visti (laddove consentito). I controlli da parte delle autorità di contrasto non possono essere effettuati in modo sistematico, ma soltanto in caso di estrema necessità, nel rispetto di tutte le condizioni di accesso. Nessun dato ricevuto dall Eurodac può essere scambiato con paesi terzi. ( 1 ) Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell 11 dicembre 2000, che istituisce l «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l efficace applicazione della convenzione di Dublino (GU L 316 del , pag. 1). ( 2 ) Regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che istituisce l «Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto, e che modifica il regolamento (UE) n. 1077/2011 che istituisce un agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (rifusione) (applicabile dal 20 luglio 2015) (GU L 180 del , pag. 1). 8

11 COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL UNIONE EUROPEA Pubblicazioni gratuite: una sola copia: tramite EU Bookshop ( più di una copia o poster/carte geografiche: presso le rappresentanze dell Unione europea ( presso le delegazioni dell Unione europea nei paesi terzi ( contattando uno dei centri Europe Direct ( chiamando il numero (gratuito in tutta l UE) (*). (*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento). Pubblicazioni a pagamento: tramite EU Bookshop ( Abbonamenti: tramite i distributori commerciali dell Ufficio delle pubblicazioni dell Unione europea (

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