IL MODELLO DEL PROJECT FINANCE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. ANALISI DELLE PRINCIPALI CRITICITA

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1 IL MODELLO DEL PROJECT FINANCE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. ANALISI DELLE PRINCIPALI CRITICITA Dott.ssa Teresa Fiorita Dottoranda di Ricerca in Economia Aziendale Facoltà di Economia Università del Salento Mail:

2 Agenda 1. Contesto di riferimento 2. Il Project Finance - PF 3. Quadro giuridico dell operazione 4. La procedura ad iniziativa pubblica 5. La procedura con promotore 6. Classificazione delle operazioni di PF 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF

3 1. Contesto di riferimento I driver del cambiamento Crescente autonomia finanziaria degli enti locali e attribuzione ad essi di una responsabilità diretta nella gestione delle risorse finanziarie Crescenti vincoli apportati dalle Leggi finanziarie alla spesa pubblica (contenimento della spesa pubblica) Gap infrastrutturale Criticità della gestione finanziaria innovativa

4 1. Contesto di riferimento Il PF e gli altri strumenti di ingegneria finanziaria, nati in ambito privato e successivamente estesi anche a quello pubblico, richiedono lo sviluppo di competenze specifiche al fine di valutarne attentamente le modalità di applicazione e la convenienza. Il project finance per la realizzazione di investimenti pubblici rappresenta un importante opportunità, sia per superare il problema del contenimento del debito pubblico, sia per le maggiori efficienze progettuali e gestionali che si possono conseguire grazie alla possibilità di condivisione dei rischi con gli operatori privati e all apporto di know how da parte di questi.

5 2. Il Project Finance - PF Il project finance è un operazione di finanziamento che modifica le logiche tradizionali di approccio alla concessione di un prestito. Il focus della valutazione si sposta: DALL AZIENDA Situazione economico-finanziaria-patrimoniale Garanzie reali e personali AL PROGETTO Fattibilità progettuale Prospettive economiche (ovvero alla capacità del progetto di restituire, attraverso i proventi generati dalla gestione, il debito contratto e di remunerare i soggetti che intervengono nell operazione)

6 2. Il Project Finance - PF Caratteristiche La valutazione della capacità di rimborso del debito è principalmente basata sulle previsioni di reddito dell iniziativa finanziata e non sull affidabilità economico-patrimoniale dei promotori L iniziativa viene isolata mediante una struttura di ring fence dal patrimonio dei promotori: società di progetto Trasferimento di una pluralità di rischi secondo il principio di efficienza ed economicità Insieme di rapporti economici definiti legalmente e contrattualmente

7 2. Il Project Finance - PF Amministrazione pubblica concedente Azionisti sponsor Contratto di concessione Contratto di costruzione Consorzio costruttori Investitori Finanziatori Accordo degli azionisti Contratto di finanziamento Società di progetto Contratto di vendita del prodotto finale Contratto di manutenzione Contratto di assicurazione Contratto di acquisto m.p. Operatori Assicurazioni Fornitori Utenti

8 3. Quadro giuridico dell operazione Nel settore pubblico non si applica il modello puro di project finance, bensì forme ibride di intervento, spesso identificate come Public Private Partnership PPP, caratterizzate da un coinvolgimento più ampio del soggetto pubblico. Modelli giuridici applicabili al contesto italiano: Concessione di progettazione, costruzione e gestione, ad iniziativa pubblica Concessione di progettazione, costruzione e gestione, con promotore privato Società di capitali mista pubblico-privato Fondazione L elemento che contraddistingue l operazione è la presenza di una società di progetto, che ha come unico oggetto sociale la progettazione, il finanziamento, la realizzazione e la gestione dell opera e che può assumere differenti forme giuridiche e assetti istituzionali: società per azioni, società a responsabilità limitata, fondazione, società mista.

9 3. Quadro giuridico dell operazione Le caratteristiche dell operazione, infatti, richiedono la partecipazione di più soggetti all iniziativa, dotati delle capacità gestionali, finanziarie e tecniche necessarie; l intervento dei diversi soggetti avviene attraverso la costituzione di un veicolo societario autonomo, finalizzato esclusivamente alla realizzazione del progetto e non intaccabile a causa di eventuali insolvenze dei soggetti coinvolti. L elemento più significativo del project finance è dato proprio dalla separazione, sotto il profilo economico, giuridico e finanziario, dell iniziativa dai suoi promotori. La costituzione della società di progetto permette anche di differenziare le operazioni di project finance dalla tradizionale concessione: se il raggruppamento di imprese che si è aggiudicato la concessione costituisce la società di progetto, si realizza una operazione di project finance; in caso contrario, si ha semplicemente una concessione di costruzione e gestione.

10 3. Quadro giuridico dell operazione La concessione di progettazione, costruzione e gestione Attraverso lo strumento della concessione, l Amministrazione Pubblica affida ad una impresa privata (società di progetto, nel modello di project finance): la progettazione, definitiva ed esecutiva, e la realizzazione di un opera, attraverso risorse proprie (capitale di rischio e capitale di debito della stessa impresa privata); il diritto di gestirla e di sfruttarla economicamente, per un periodo sufficiente a recuperare e remunerare le risorse investite (durata della concessione). La principale caratteristica della concessione consiste nel pieno coinvolgimento dei soggetti privati, non solo nella fase di costruzione, ma soprattutto nella ideazione, progettazione e gestione dell opera, in un ottica di ripartizione dei rischi tra i soggetti coinvolti nell iniziativa. La concessione di costruzione e gestione presenta differenti modelli:

11 3. Quadro giuridico dell operazione Un primo modello (Design, Build, Operate, Transfer - D.B.O.T.) ricalca lo schema base di concessione, in quanto prevede: progettazione dell intervento da parte del concessionario; realizzazione dell opera pubblica da parte del concessionario; sfruttamento economico dell iniziativa, attraverso la gestione del servizio e la vendita agli utenti; trasferimento dell opera all ente pubblico al termine del periodo di concessione. Questo modello, non contemplando alcun intervento finanziario da parte dell ente pubblico concedente, può essere utilizzato esclusivamente per le operazioni pienamente auto remunerative. Il concessionario recupera il proprio capitale investito solo attraverso le tariffe versate dagli utenti del servizio.

12 3. Quadro giuridico dell operazione Il secondo modello (Design, Build, Operate, Subsidize, Transfer - D.B.O.S.T.) si differenzia dallo schema precedente, in quanto, a causa dell insufficiente livello delle tariffe, la fase della gestione viene accompagnata da un contributo di risorse pubbliche (da cui il termine subsidize), che, come visto in precedenza, può assumere la duplice forma di contributo in denaro o diritto di proprietà o godimento su beni immobiliari. L articolo 142 del d.lgs. 163/06 definisce questo contributo come prezzo che l ente concedente può erogare al concessionario, al fine di assicurargli il perseguimento dell equilibrio economicofinanziario dell investimento e della gestione.

13 3. Quadro giuridico dell operazione Il terzo modello (Design, Build, Operate, Subsidize, Lease, Transfer - D.B.O.S.L.T.) trova applicazione per la realizzazione di opere utilizzate e gestite direttamente dalla pubblica amministrazione, in quanto funzionali alla erogazione di pubblici servizi; in questo modello, l ente pubblico versa al concessionario un canone periodico (di cui il termine lease), spesso sotto forma di tariffa ombra o di pedaggio virtuale, fungendo da controparte diretta della società di progetto.

14 3. Quadro giuridico dell operazione In relazione alle operazioni di concessione con project finance, si possono avere due differenti schemi procedurali, a seconda del grado di definizione dell intervento da parte dell amministrazione pubblica: modello ad alta definizione pubblica, previsto dall articolo 143 del Codice dei Contratti; modello a bassa definizione pubblica (procedura con promotore), previsto dall art. 153 del Codice dei Contratti..

15 3. Quadro giuridico dell operazione In entrambi i casi, l oggetto del rapporto tra Amministrazione Pubblica e concessionario privato è l affidamento di una concessione di progettazione, costruzione e gestione, con la differenza che, nel primo modello, gli elementi essenziali dell operazione (progettazione preliminare, schema di massima degli accordi contrattuali, definizione degli aspetti economico-finanziari dell iniziativa) sono definiti dall Amministrazione Pubblica e sono posti a base della successiva gara pubblica di affidamento della concessione; nel secondo, l Amministrazione si limita a definire uno schema di massima dell intervento, lasciando al soggetto privato (promotore) la definizione dell intervento (progettazione preliminare, modalità e caratteristiche di gestione del servizio, bozza di contratti di convenzione, piano economico-finanziario) e riservandosi la sola facoltà di valutazione della proposta.

16 4. La procedura ad iniziativa pubblica La procedura di selezione del concessionario su iniziativa pubblica è scomponibile in due fasi sequenziali: 1. Programmazione degli interventi da realizzare e progettazione; 2. Gara per la scelta del concessionario.

17 4. La procedura ad iniziativa pubblica 1. Programmazione degli interventi da realizzare e progettazione Una corretta programmazione dell intervento da parte dell ente pubblico rappresenta il punto di partenza per avviare una procedura di finanza di progetto; a differenza della procedura con il promotore, è la Pubblica Amministrazione a doversi accollare gli oneri per la predisposizione del progetto preliminare relativo all intervento da realizzare e degli studi di fattibilità (tecnici, economico-finanziari, geologici, sismici) idonei a presentare l iniziativa al mercato. Nel modello di concessione, l ente pubblico deve predisporre anche un piano economico-finanziario e una bozza della convenzione di concessione.

18 4. La procedura ad iniziativa pubblica 2. Gara per la scelta del concessionario Una volta acquisito il progetto preliminare e gli studi integrativi (indagini geologiche, geotecniche, idrologiche e sismiche), l ente procede all affidamento della concessione, attraverso una procedura di gara (procedura aperta o ristretta). Questa comprende la pubblicazione del bando di gara, la selezione dei concorrenti da invitare alla gara (fase di prequalifica), la redazione dei rimanenti documenti di gara, l inoltro delle lettere di invito ai concorrenti selezionati, la preparazione delle offerte da parte dei concorrenti, la valutazione delle stesse da parte dell ente pubblico, l aggiudicazione della gara. La normativa dispone che l affidamento in concessione avvenga con il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa

19 5. La procedura con promotore Un elemento di rilievo nel modello della finanza di progetto è rappresentato dalla figura del promotore (art. 153 d.lgs. 163/06), ossia di quel soggetto che può proporre alle PA la realizzazione con risorse totalmente o parzialmente private, di infrastrutture aventi carattere imprenditoriale, già inserite nel programma triennale e negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall ente pubblico, attraverso la redazione di uno specifico studio di fattibilità. La selezione del promotore avviene a seguito di una procedura complessa, che prevede differenti alternative, a scelta dell amministrazione pubblica: 1. procedura a gara unica (art. 153, c. 3); 2. procedura a doppia gara e prelazione (art. 153, c. 15); 3. procedura ad inerzia pubblica (art. 153, c. 16).

20 5. La procedura con promotore Sulla base del nuovo quadro normativo, le procedure sono sintetizzabili in alcune fasi sequenziali: Programmazione degli interventi da realizzare (fase comune per le tre procedure) La novità della disciplina, sta nell obbligo, da parte dell amministrazione pubblica, di inserire l opera, negli strumenti di programmazione, solo attraverso la redazione di uno specifico studio di fattibilità. Si ritiene di fondamentale importanza che lo studio di fattibilità contenga una bozza di piano economico-finanziario. A partire da questo punto, i percorsi si differenziano in maniera significativa:

21 5. La procedura con promotore 1. Procedura a definizione pubblica (art. 153, c. 3) Dopo aver definito gli interventi da realizzare, l Amministrazione Pubblica effettua una gara per la ricerca del promotore, sulla base di uno specifico studio di fattibilità. Entro i termini indicati dal bando, i soggetti interessati possono presentare offerta per candidarsi ad essere nominati promotore. Le offerte devono contenere elementi tali da consentire di valutarne la validità: lo studio di inquadramento territoriale ed ambientale; lo studio di fattibilità; il progetto preliminare; una bozza di convenzione; il piano economico-finanziario, asseverato da un istituto di credito; la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. L amministrazione pubblica deve: valutare le offerte, redigere una graduatoria e scegliere il promotore. In questa fase, l amministrazione può richiedere al promotore di apportare modifiche al progetto preliminare presentato. Se il promotore accetta le modifiche (o se non sono richieste modifiche all offerta presentata dal promotore), questi si aggiudica direttamente la concessione,senza ulteriore procedure concorsuali. Qualora, invece, il promotore non dovesse accettare le modifiche, la PA ha la facoltà di richiedere progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria l accettazione delle modifiche al progetto presentato dal promotore alle stesse condizioni proposte dal promotore e non accettate dallo stesso. In questo caso, il soggetto che accetta si aggiudica la concessione.

22 5. La procedura con promotore 2. Procedura a definizione privata (art. 153, c. 15) In alternativa, l amministrazione può ricorrere ad un percorso differente: il bando di ricerca del promotore non comporta l aggiudicazione al promotore prescelto, ma solo un diritto di prelazione; dopo aver approvato il progetto presentato dal promotore, la PA bandisce una nuova procedura selettiva, ponendo a base di gara il progetto preliminare approvato e le condizioni economiche e contrattuali offerte dal promotore, con il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa; se non viene presentata alcuna offerta migliorativa di quella del promotore, il contratto è aggiudicato a quest ultimo; se, invece, vengono presentate una o più offerte valutate economicamente più vantaggiose di quella del promotore posta a base di gara, quest'ultimo può, entro quarantacinque giorni dalla comunicazione dell amministrazione aggiudicatrice, adeguare la propria proposta a quella del migliore offerente, aggiudicandosi il contratto. Se il promotore non esercita il diritto di prelazione l amministrazione aggiudicatrice rimborsa al promotore, a spese dell aggiudicatario, le spese sostenute nella misura massima del 2,5% del valore dell investimento.

23 5. La procedura con promotore 3. Procedura ad inerzia pubblica (art. 153, c. 16) Se, in relazione alle opere inserite nella programmazione, l amministrazione non provvede, entro sei mesi, alla pubblicazione dei bandi, i soggetti con idonei requisiti possono presentare, entro i successivi quattro mesi, una proposta completa. Entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di quattro mesi di cui al periodo precedente, le amministrazioni aggiudicatrici provvedono, anche nel caso in cui sia prevenuta una sola proposta, a pubblicare un avviso, contenente i criteri in base ai quali si procede alla valutazione delle proposte. Le eventuali proposte rielaborate e ripresentate alla luce dei suddetti criteri e le nuove proposte sono presentate entro novanta giorni dalla pubblicazione di detto avviso; le amministrazioni aggiudicatrici esaminano tali proposte e ne selezionano una di pubblico interesse, procedendo poi, alternativamente, a: indire un dialogo competitivo (se il progetto preliminare necessita di modifiche), bandire una gara di concessione (se il progetto preliminare non necessita di modifiche), bandire una gara di concessione attribuendo al promotore il diritto di prelazione (se il progetto preliminare non necessita di modifiche).

24 5. La procedura con promotore Concludendo: Data la complessità delle procedure previste nei commi 15 e 16, si ritiene che la procedura più utilizzata sia la prima, in quanto garantisce semplicità e velocità di aggiudicazione. Tuttavia, la fase più complessa consiste nell esame della proposta, che deve tener conto di molteplici aspetti: 1. Profilo tecnico (costruttivo-progettuale, urbanistico ed ambientale, funzionale). 2. Profilo economico (rendimento, costo di gestione e manutenzione, durata, valore economico e finanziario del piano, VAN e TIR). 3. Impatto sull utenza (fruibilità dell opera, accessibilità al pubblico, tempi di ultimazione dei lavori, tariffe da applicare e relative modalità di aggiornamento, contenuto della bozza di convenzione).

25 6. Classificazione delle operazioni di PF In relazione all applicazione del project finance agli investimenti pubblici, i modelli applicativi si differenziano innanzitutto in base al soggetto che acquista il servizio erogato attraverso l infrastruttura realizzata: esso può essere direttamente il cittadino oppure il Concedente Pubblico. Si parla, pertanto, di PF, rispettivamente: A. a tariffazione sull utenza B. a tariffazione sulla Pubblica Amministrazione Le opere a tariffazione sull utenza prevedono che l operatore privato assuma la gestione del servizio, rimanendo comunque pubblica la titolarità; diversamente, nella seconda tipologia di opere, la gestione del servizio è in capo al pubblico, mentre al privato è affidata la gestione di servizi di supporto.

26 6. Classificazione delle operazioni di PF A1. Opere a tariffazione sull utenza Una seconda dimensione di analisi del PF a tariffazione sull utenza si basa sulla dimensione dei flussi di cassa, in altre parole sul livello di tariffazione e sulla loro remuneratività. In base a questa classificazione si posso definire tre differenti tipologie di PF: 1. Opere financially free standing, quando le tariffe pagate dagli utenti sono remunerative e in grado di coprire i costi di gestione, i costi di investimento, gli oneri finanziari e la remunerazione del capitale investito; 2. Opere finalizzate all erogazione di servizi a prezzi politici o a tariffe inferiori ai livelli di mercato che non sono in grado di coprire gli oneri sostenuti dall operatore privato per realizzare l investimento e per gestire i servizi; 3 Opere finalizzate all erogazione di servizi senza corrispettivo a carico sull utenza.

27 6. Classificazione delle operazioni di PF A1. Opere a tariffazione sull utenza 1. Nel caso di opere financially free standing non è previsto un coinvolgimento finanziario del pubblico; al contrario, può accadere, che i flussi di cassa del progetto siano molto elevati, tali da garantire rendimenti per l operatore privato sopra la media di mercato. Nel caso di opere per l erogazione di servizi a tariffazione sull utente, con tariffe o i prezzi non sufficienti a garantire l equilibrio economico e finanziario, il soggetto pubblico può decidere di intervenire in due modi, generalmente alternativi, con un sostegno ai proventi e con un sostegno all investimento nella forma di contributo in conto lavori. Esistono, inoltre, infrastrutture che potenzialmente potrebbero generare flussi di cassa a parziale o totale copertura dell investimento, ma che per ragioni di pubblico interesse non prevedono l applicazione di alcuna tariffa a carico dell utente che fruisce, quindi, gratuitamente del servizio. In tal caso la pubblica amministrazione interviene con tariffe ombra, legate all andamento della domanda e a volte anche con un contributo in conto lavori.

28 6. Classificazione delle operazioni di PF A1. Opere a tariffazione sulla PA Con riferimento alle opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione, questa acquista dal privato la disponibilità di spazi e di servizi accessori a supporto dell attività principale, la cui gestione non viene delegata. L operatore privato è remunerato da un canone di gestione e può essere eventualmente previsto un contributo in conto lavori. Le modifiche introdotte alla Legge Merloni nel 2002 (Legge 166) e ora contenute nel nuovo Codice degli Appalti hanno espressamente previsto la possibilità di ricorrere al project finance per la realizzazione di opere a tariffazione sulla pubblica amministrazione e hanno abrogato ogni limite relativo all ammontare del contributo in conto lavori e alla durata della concessione, per consentire maggiore flessibilità nella strutturazione di questo tipo di operazioni.

29 6. Classificazione delle operazioni di PF Schema di sintesi T IP O LO G IA D I O P E RA S U P P O R T O F IN A N Z IA R IO S e tt o ri d i a p p lic a z io n e T a rif f a s u f f ic ie n te a g a ra n t ire l e q u ilib rio e co n o m ico f in a n zia r io n e s su n o P a rc h e g g i, c im it e ri, ce n t ri p a s t i, in c e n e rito ri, a u to st ra d e a p e d a g g io, im p ia n t i s p o rt iv i A u to s t ra d e a p e d a g g io, In t e g ra z io n i d i t u n n e l, f u n ic o la ri, im p ia n t i T a rif f a n o n s u ff ic ie n t e ric a v i ( sh a d o w t o ll) s p o rt iv i, s t ru tt u re ric re a t iv e - O P E R E A a g a ra n t ire l e q u ilib rio E v e n tu a le c u lt u ra li, d e p u ra t o ri, T A R IF FA Z IO N E e co n o m ico f in a n zia r io c o n t rib u t o a f o n d o a c q u e d o tt i, a sili n id o, ce nt ri S U L L U T E N T E p e rd u to d iu rn i p e r a n z ia n i, c a s e d i rip o so In t e g ra z io n i d i N e ssu n a t a rif f a a ric a v i ( sh a d o w t o ll) S t ra d e, tu n n e l, p o n t i c a ric o d e ll ut e n t e C o n t rib u to a f o n d o p e rd u to L ut e n t e è O P E R E A e v e n t u a lm e n t e f ru ito re C a n o n e d i g e st io n e T A R IF FA Z IO N E O s p e d a li, e d if ic i p u b b lic i, d i s e rv iz i c o m m e rc ia li C o n t rib u to a f o n d o S U L L A P U B B L IC A s c u o le, c a rc e ri e ro g at i d ire tt a m e n te p e rd u to A M M IN IS T R A Z IO N E d a l g e s to re

30 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF Per una corretta interpretazione delle criticità del project finance, è stato costruito un modello concettuale di analisi, basato su alcuni driver significativi: a) Motivazioni del ricorso al PF ed i vantaggi per l azienda pubblica b) La distribuzione del rischio e i profili di convenienza per le controparti c) Gli aspetti di governance e le relazioni contrattuali tra i soggetti coinvolti.

31 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF a) Motivazioni del ricorso al PF ed i vantaggi per l azienda pubblica Il ricorso al project finance da parte delle amministrazioni locali non è legato tanto alla ricerca di finanziamento di un investimento, quanto al perseguimento di obiettivi indiretti : superamento dei vincoli finanziari posti dalla normativa (Patto di stabilità interno e limite di indebitamento); migliore qualità progettuale delle infrastrutture realizzate; distribuzione dei rischi tra soggetto pubblico e soggetto privato; sgravio di responsabilità programmatorie e progettuali; project management di grandi opere; compensazione di gap organizzativi in termini di competenze gestionali, conoscenze e know how tecnologico; esternalizzazione della gestione di alcuni servizi. Mentre alcune di queste motivazioni (migliore qualità progettuale; compensazione di gap organizzativi; distribuzione dei rischi) appaiono legittime e comportano un semplice aumento dei costi dell operazione, altre sembrano essere frutto di errate interpretazioni dello strumento da parte dell amministrazione pubblica

32 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF b) L individuazione di tutti i rischi del progetto, da cui dipende il suo buon esito, e soprattutto i rischi dovuti a significativi scostamenti rispetto alle previsioni iniziali e la negoziazione tra le parti finalizzata alla loro ripartizione, costituisce l essenza stessa del project finance. Non esiste in realtà un criterio logico in base al quale ripartire i rischi tra tutti i soggetti che partecipano ad una operazione di PF: il criterio più utilizzato è quello che i rischi sono attribuiti a quei soggetti che hanno più di altri le capacità per individuarli, gestirli, controllarli e neutralizzarli.

33 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF I rischi possono essere analizzati in funzione del momento in cui si possono verificare durante la vita del progetto (costruzione, collaudo e gestione o sfruttamento economico dell infrastruttura) oppure in funzione delle differenti tipologie di rischio: rischi tecnici, dovuti alla progettazione e alle soluzioni tecniche e ingegneristiche adottate; rischi di costruzione, dovuti a errate tecniche di costruzione, maggiori costi e allungamento dei tempi di cantiere; rischi operativi, dovuti ai maggiori costi di gestione e in particolare a quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria; rischi di ricavo, dovuti alla riduzione della domanda e alla volatilità dei prezzi; rischi finanziari, dovuti ad un aumento dei costi di finanziamento; rischi di forza maggiore, dovuti a calamità naturali, prolungati scioperi; rischi politici e istituzionali, dovuti a modifiche nelle leggi e regolamenti o a diversi orientamenti politici; rischi ambientali, dovuti a situazioni ambientali avverse; rischio di fallimento del progetto a causa della combinazione dei precedenti rischi tali da compromettere l implementazione del progetto stesso.

34 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF c) Un elemento di forte criticità dell operazione è sicuramente costituito dalla complessità della procedura di selezione del concessionario. Nelle operazioni di project finance, soprattutto nella procedura con il Promotore, l amministrazione pubblica ha una scarsa capacità contrattuale, dovuta ad una serie di motivazioni: 1 Distorsione nelle motivazioni di ricorso al project finance 2 Limitati studi preliminari e di fattibilità dell intervento 3 Mancanza di competenze specifiche 4 Bassa autonomia di valutazione dell operazione 5 Allungamento dei tempi procedurali 6 Scarso livello di concorrenza e cultura poco lungimirante del mondo imprenditoriale 7 Bassa propensione al project finance degli istituti finanziari

35 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF 1 Distorsione nelle motivazioni di ricorso al project finance L amministrazione pubblica intraprende una iniziativa di project finance non come semplice soluzione finanziaria, ma per superare i propri gap interni, di natura gestionale, organizzativa, programmatoria. 2 Limitati studi preliminari e di fattibilità dell intervento La mancanza o l inadeguatezza di studi preliminari e di fattibilità riduce la capacità dell amministrazione di verificare la fondatezza degli studi presentati dal promotore, di contestarne le valutazioni economiche, di comprendere eventuali sacche di inefficienza, di monitorare e prevedere i possibili rischi legati all iniziativa. 3 Mancanza di competenze specifiche Mancanza di competenze interne per la valutazione dei progetti, orientate soprattutto agli aspetti tecnico-ingegneristici dell operazione e poco specializzate nelle valutazioni di natura economico-finanziaria, contrattuale, gestionale.

36 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF 4 Bassa autonomia di valutazione dell operazione In molti casi, le amministrazioni pubbliche riversano sul concessionario la copertura dei costi sia procedurali che di implementazione del progetto, con conseguente perdita di autonomia ed imparzialità di valutazione dell amministrazione, costretta ad accettare la proposta del promotore o ad aggiudicare la gara per poter recuperare i costi sostenuti. 5 Allungamento dei tempi procedurali La durata media della procedura, che differisce nei casi di gara con Promotore o gara ad iniziativa pubblica; nel primo caso, il tempo medio intercorrente dalla pubblicazione dell avviso indicativo all aggiudicazione della gara è di circa mesi, con punte anche a 30; nel secondo caso, il tempo intercorrente tra la pubblicazione del bando di gara e l aggiudicazione è pari a circa mesi; ad entrambi, vanno aggiunti circa 8 mesi per la progettazione definitiva ed esecutiva, il perfezionamento dei contratti, la strutturazione dell operazione finanziaria. Se confrontate con i tempi medi di un appalto di lavori (8-10 mesi), le procedure di project finance appaiono lunghe e farraginose.

37 7. Criticità derivanti dall applicazione del PF 6 Scarso livello di concorrenza e cultura poco lungimirante del mondo imprenditoriale Una delle criticità più rilevanti è dovuta agli scarsi livelli di competizione delle procedure con promotore. La modesta competizione incide, naturalmente, non solo sulle caratteristiche qualitative e gestionali dell operazione, ma anche sul livello dei costi. Soprattutto in un settore ad alta complessità, i costi di transazione tendono ad appesantire la procedura e a gravare in maniera pesante sull amministrazione pubblica. La scarsa capacità contrattuale comporta, come conseguenza: - eccessivo ricorso al contributo pubblico a fondo perduto/prezzo ; - eccessivi margini di remunerazione a favore del soggetto privato; - comportamenti opportunistici da parte degli imprenditori. 7 Bassa propensione al project finance degli istituti finanziari Al di là dell attività di finanziamento dell iniziativa (studio, organizzazione del finanziamento, valutazioni), che riguarda prevalentemente il rapporto tra istituti di credito ed imprenditori privati, il ruolo degli istituti di credito nei confronti dell amministrazione pubblica consiste essenzialmente nell asseverazione del piano economico-finanziario. Di fatto, nel tempo, l asseverazione è divenuta semplicemente un adempimento formale, privo di qualsiasi funzione sostanziale e di reale supporto all amministrazione.