DOSSIER SU PROGETTI DI LEGGE

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1 IX LEGISLATURA AREA GIURIDICO-LEGISLATIVA Servizio per l assistenza giuridico-legislativa in materia di affari istituzionali DOSSIER SU PROGETTI DI LEGGE Argomento: Proposta di legge n. 285 Modifica all articolo 7 bis ante della legge regionale 23 giugno 1978, n. 75 in adeguamento alla sentenza della Corte europea dei diritti dell uomo del 31 maggio 2007 Contenuto: - Nota di analisi tecnico-normativa sul testo proposto dalla commissione Data redazione: 31 dicembre 2007

2 Riproduzione e diffusione ad uso interno. I testi della normativa statale e delle altre regioni sono tratti dall'opera Leggi d'italia Professionale di Wolters Kluwer Italia Professionale SpA. E' in ogni caso esclusa la possibilità di riproduzione commerciale a scopo di lucro dei testi di cui trattasi.

3 La sentenza della Corte europea dei diritti dell uomo, pronunciata il 31 maggio 2007, a seguito del ricorso di un associazione italiana di obbedienza massonica (il Grande Oriente d Italia di Palazzo Giustiniani ) ha accertato la violazione della Convenzione europea dei diritti dell uomo da parte della disposizione legislativa di questa Regione che impone ai candidati a nomine o designazioni di competenza regionale di dichiarare alla Presidenza della Giunta regionale e alla Giunta delle nomine del Consiglio regionale la loro eventuale appartenenza a società massoniche. Secondo la Corte europea, la norma regionale, contenuta nell art. 7 bis ante, comma 5, della legge regionale 75/1978, introdotto con la legge regionale 1/2000, nell obbligare gli appartenenti a società massoniche a dichiarare tale appartenenza all atto della presentazione della candidatura, avrebbe irragionevolmente discriminato tali soggetti, in violazione dell art. 14 della Convenzione che impone agli Stati contraenti di assicurare, senza discriminazioni ingiustificate, il godimento dei diritti e delle libertà riconosciute dalla stessa Convenzione, tra cui la libertà di associazione sancita dall art. 11. Spettando alla Regione, per quanto di competenza, introdurre i mezzi adeguati per eliminare il pregiudizio subito dall associazione ricorrente, conseguente alla discriminazione introdotta con la norma in questione, è stata presentata la proposta di legge n. 285 per recepire il contenuto della sentenza sopra citata. L iniziativa legislativa consiliare intendeva sopprimere l intero comma 5 dell articolo 7 bis ante della legge regionale 75/1978 che prevede l obbligo dei candidati a nomine o designazioni regionali di dichiarare la loro eventuale appartenenza non solo a società massoniche, ma anche a società comunque a carattere segreto. La V Commissione, considerando che la norma proposta andava oltre il recepimento della sentenza, in quanto la Corte europea aveva accertato la violazione della Convenzione europea dei diritti dell uomo solamente nei riguardi degli appartenenti alla massoneria e non nei confronti di appartenenti a società segrete, ha modificato il testo, mantenendo invece l obbligo di dichiarare l appartenenza a società segrete. 1

4 Nel dibattito in sede di Commissione sono state prospettate diverse interpretazioni della sfera di applicazione della norma, e quindi della sua sostenibilità o meno, derivanti dal diverso significato attribuito alla segretezza cui la norma fa riferimento. Secondo un orientamento, la norma si riferirebbe alle sole associazioni segrete vietate ai sensi del secondo comma dell art. 18 della Costituzione, attuato dalla legge 17/1982; in questa ipotesi la norma non sarebbe sostenibile, non avendo senso richiedere ai candidati alle nomine una dichiarazione in cui ammettano la possibile commissione di un reato. Secondo una diversa interpretazione, la norma non si riferirebbe alle società segrete illecite, poiché non tutte le società segrete lo sono, ma solo quelle che rientrano nella definizione data dalla legge statale. Per chiarire il significato della norma, si tratterebbe di modificarla esplicitando che è richiesto ai candidati di dichiarare l eventuale appartenenza alle associazioni segrete non illecite (aggiungendo:, esclude quelle di cui all art. 1 della legge 17/1982).. La ratio della norma proposta dalla Commissione non sarebbe infatti il recepimento della legislazione nazionale, in attuazione dell art. 18 della Costituzione in materia di associazioni segrete, ma tutelare un particolare interesse della Regione, la cui individuazione appartiene alla sfera di discrezionalità riservata al legislatore. Si considera di seguito il problema dell individuazione della sfera di applicazione della norma sotto il profilo giuridico. Il comma 5 dell art. 7 bis ante della legge regionale 75/1978 prevede l obbligo dei candidati a nomine o designazioni di competenza regionale, nei Consigli di Amministrazione delle società a partecipazione regionale, in quelli degli Enti regionali e nei Comitati di nomina regionale, di dichiarare la loro eventuale appartenenza a società massoniche e a società comunque a carattere segreto. La disposizione prevede che la mancata dichiarazione costituisca condizione ostativa alla nomina. La finalità perseguita dal legislatore regionale con l introduzione di tale disciplina è quella di permettere agli organi competenti di effettuare nomine e designazioni nel rispetto dei requisiti di affidabilità, capacità, esperienza e professionalità, conoscendo determinati dati personali tra cui l appartenenza a società massoniche e a società comunque a carattere segreto. Per quanto riguarda la parte in cui si riferisce espressamente alle società massoniche, la norma, a seguito della sentenza della Corte europea dei diritti dell uomo, risulta in violazione dell art. 14 della 2

5 Convenzione, che impone agli Stati contraenti il divieto di discriminazioni ingiustificate, combinato con l art. 11 che riconosce il diritto alla libertà di associazione. Per la parte della disposizione riguardante la richiesta di dichiarare l eventuale appartenenza ad associazioni a carattere segreto, si pone il problema se la disciplina è in contrasto con la Costituzione, in particolare con riguardo agli artt. 3 e 18 della Costituzione, in relazione alla compromissione del diritto e della libertà di associazione e, più in generale, alla indebita ingerenza della Regione nella vita privata dei soggetti candidati e nelle scelte attinenti all appartenenza ad associazioni. L aspetto di conformità della norma alla Costituzione potrebbe essere confermato perché, su di essa, a suo tempo, non è stata promossa la questione di legittimità costituzionale, ai sensi dell art. 127 della Costituzione, né la questione è stata sollevata in via incidentale. Infatti, la norma impone l obbligo di comunicazione dell eventuale adesione ad associazioni segrete, ma non esclude o limita la libertà di associazione; l omessa dichiarazione è condizione ostativa alla nomina e non si prevedono conseguenze negative correlate alla dichiarazione di adesione alle associazioni segrete. Nel nostro ordinamento giuridico non esiste una normativa di principio che, per garantire il diritto alla riservatezza, impedisca alla legislazione regionale di imporre obblighi particolari, come quello di rendere nota l adesione ad associazioni segrete, per motivi giustificati da preminenti interessi pubblici e generali costituzionalmente garantiti 1. Si pone ulteriormente il problema del significato da attribuire alla nozione di società comunque a carattere segreto contenuta nella norma: se il riferimento sarebbe alle associazioni segrete che rientrano nella definizione data dalla legge statale (art. 1 della legge 17/1982), e quindi a quelle vietate, oppure, secondo diversa interpretazione, a quelle lecite, infatti non tutte le associazioni segrete sono illecite. Se si aderisse alla prima opinione la norma imporrebbe ai candidati di dichiarare l eventuale commissione di un reato, ma così non può essere; si è solo previsto l obbligo di dare un informazione sull eventuale adesione ad associazioni segrete. Il testo di legge proposto dalla V Commissione, con l intento di adeguare l ordinamento giuridico interno alla sentenza della Corte europea dei diritti dell uomo, espunge dalla disposizione vigente la norma che, prevedendo l obbligo di dichiarazione agli appartenenti 1 V. TAR Toscana, Sez. I, sent. n. 723 del 16 dicembre

6 ad associazioni massoniche, è stata ritenuta dalla Corte europea discriminante e in violazione del diritto di associazione. La norma approvata dalla Commissione mantiene quindi l obbligo di dichiarare l eventuale appartenenza ad associazioni segrete. La finalità della norma resta quella precedente della normativa modificata: poter conferire incarichi basati su un rapporto di fiducia, conoscendo determinati dati personali, tra cui l eventuale appartenenza ad associazioni segrete. Se si può considerare discriminatorio imporre l obbligo di dichiarazione agli aderenti ad una specifica associazione, la massoneria, non appare illegittimo, per i motivi sopra esposti, richiedere la dichiarazione di appartenenza ad associazioni segrete, per avere un ulteriore elemento di valutazione dei candidati a particolari ruoli funzionali. Se si considerasse, invece, comunque discriminatoria la richiesta di dichiarare l eventuale appartenenza ad associazioni segrete, denotando dalla norma un implicito disvalore sociale dell adesione ad esse, il testo potrebbe essere modificato richiedendo di indicare l adesione a qualsiasi tipo di associazioni o alle associazioni che abbiano finalità dichiarate o svolgano di fatto attività di carattere politico, culturale, sociale, assistenziale e di promozione economica, precisandone la denominazione. La finalità della norma sarebbe sempre quella di garantire la trasparenza della situazione associativa degli aspiranti a nomine o designazioni, per consentire una più completa valutazione delle esperienze e capacità professionali. Queste modifiche al testo proposto dalla Commissione potrebbero escludere perplessità di ordine costituzionale. Riguardo al significato da attribuire alle associazioni segrete di cui al testo proposto dalla Commissione è stato rilevato che esse sarebbero quelle rientranti nella definizione data dalla legge statale (art. 1 della legge 17/1982), e quindi quelle vietate; dando questa interpretazione la norma risulterebbe irragionevole, non potendosi prevedere un obbligo di dichiarare l appartenenza obbligare ad ammettere la commissione di un reato. L art. 18 della Costituzione garantisce la libertà di associazione e preclude alle associazioni i soli fini vietati ai singoli dalla legge penale; pertanto possono essere vietate solo le associazioni che hanno come scopo la commissione di reati 2. L art. 18, secondo comma, vieta due tipi di associazioni: le associazioni segrete e le associazioni paramilitari. La disposizione mira a tutelare il metodo democratico, la trasparenza e la democraticità del 2 Barile, Diritti dell uomo e libertà fondamentali, Bo,

7 processo di decisione politica, vietando specificatamente due metodi organizzativi e di azione per le organizzazioni politiche, al fine di escludere dalla vita pubblica le possibili interferenze di poteri occulti o di chi utilizzi mezzi violenti. Le associazioni segrete, come tali vietate dall art. 18 della Cost., sono solo quelle che, anche all'interno di associazioni palesi, occultando la loro esistenza ovvero tenendo segrete congiuntamente finalità e attività sociali ovvero rendendo sconosciuti, in tutto od in parte ed anche reciprocamente, i soci, svolgono attività diretta ad interferire sull'esercizio delle funzioni di organi costituzionali, di amministrazioni pubbliche, anche ad ordinamento autonomo, di enti pubblici anche economici, nonché di servizi pubblici essenziali di interesse nazionale. Questa definizione è contenuta nella legge 25 gennaio 1982, n. 17 (Norme di attuazione dell'art. 18 della Costituzione in materia di associazioni segrete e scioglimento della associazione denominata Loggia P2), chiamata legge P2 o legge Anselmi, emanata a seguito della scoperta delle attività illecite svolte dalla Loggia massonica Propaganda Due, detta P2. La definizione contenuta nell art. 1 della legge 17/1982 restringe l applicazione del divieto costituzionale ad associazioni politiche in senso lato, o comunque capaci di costituire, anche all interno di associazioni palesi, dei poteri occulti e dei canali sotterranei di incidenza sul processo di decisione politica 3. La norma intende garantire la sfera politica largamente intesa, che deve essere tutelata contro alterazioni del funzionamento estranee al sistema pluralistico, largamente tollerante e democratico 4. La legge, oltre a procedere allo scioglimento della Loggia P2, sanziona penalmente la costituzione, la direzione e la partecipazione ad un associazione segreta, prevede la necessità di una sentenza irrevocabile di accertamento della segretezza per lo scioglimento ed attribuisce al giudice il potere di sospendere in via cautelare l attività associativa. Queste sanzioni possono colpire solo le associazioni segrete che rientrano nella definizione legislativa, inoltre il divieto di analogia in materia penale non consente un interpretazione estensiva della definizione 5. E quindi ben diversa la finalità della normativa statale, che dà attuazione al divieto di cui all'art. 18 della Costituzione, rispetto a quella dell iniziativa legislativa consiliare, con cui si 3 Rodotà, La vicenda della P2. Occupazione del potere e partito occulto, in Dem. dir., 1983; Barile, Diritti dell uomo e libertà fondamentali, Bo, De Siervo, Associazione (libertà di), in Digesto pubbl., I, To, Bin, Pitruzzella, Diritto costituzionale, To,

8 intende dare seguito alla sentenza della Corte europea dei diritti dell uomo, confermando l esigenza di disporre di determinate informazioni ritenute utili per procedere alle nomine di competenza regionale. Due anni dopo l entrata in vigore della legge 17/1982, alcune Regioni (Emilia Romagna, Toscana, Liguria, Piemonte, Lazio, Marche 6 ) ne hanno recepito con propria iniziativa i contenuti, prevedendo che le persone di cui risulta accertata con sentenza passata in giudicato l appartenenza ad associazioni segrete, ai sensi dell art. 1 della legge 17/1982, non possono essere nominate o designate dalla Regione. Le legislazioni regionali prevedono che la nomina o la designazione già disposta a favore di soggetti riconosciuti responsabili di appartenenza ad associazioni segrete, con sentenza passata in giudicato, è dichiarata decaduta; è disposta inoltre la sospensione dagli incarichi dei soggetti nei cui confronti l'autorità giudiziaria eserciti l'azione penale, fino alla conclusione del procedimento. Se il legislatore della nostra Regione intendesse dare attuazione alla legge 17/1982, al testo proposto dalla Commissione potrebbe essere aggiunta una normativa che preveda come causa ostativa alle nomine o designazioni di competenza regionale, e come causa di decadenza se già conferite, l accertamento con sentenza passata in giudicato dell'appartenenza ad associazioni segrete vietate, rientranti quindi nella definizione legislativa statale. 6 Emilia Romagna, LR 16 giugno 1984, n. 34 Norme di attuazione dell art. 18 della Costituzione, in materia di associazioni segrete, secondo i principi della legge 25 gennaio 1982, n. 17; Toscana, LR 29 agosto 1983, n. 68 Norme di attuazione dell'art. 18 della Costituzione e della legge 25 gennaio 1982 n. 17 in materia di Associazioni segrete e norme per garantire la pubblicità della situazione associativa dei titolari di cariche elettive o di nomine e designazioni regionali; Piemonte, LR 24 dicembre 1984, n. 65 Norme di attuazione dell art. 18 della Costituzione e della legge 25 gennaio 1982, n. 17, in materia di associazioni segrete; Liguria, LR 22 agosto 1984, n. 41 Norme di attuazione dell'art. 18 della Costituzione e della legge 25 gennaio 1982, n. 17 in materia di associazioni segrete; Lazio LR 28febbraio 1985, n. 23 Norme di attuazione dell'articolo 18 della Costituzione; Marche LR 5 agosto 1996, n. 34 Norme per le nomine e designazioni di spettanza della Regione, modificata dalla LR 1 dicembre 2005, n. 27, introducendo la necessità di un accertamento dell appartenenza ad associazioni segrete con sentenza passata in giudicato e non più la semplice appartenenza. 6