quaderni europei sul nuovo welfare

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1 quaderni europei sul nuovo welfare svecchiameno e socieà allegai N. 10, Maggio 2008 la conferenza di orino sul nuovo welfare Pubblicao da l isiuo del rischio Triese - MILANo - Ginevra Macros Research MILANo

2 la conferenza di orino sul nuovo welfare allegai La riparizione del rischio e i regimi pensionisici auonomi Arij Lans Bovenberg 1 L invecchiameno della popolazione e la sosenibilià del sisema saniario pubblico in Spagna: poliiche finanziarie alernaive Gemma Abio Roig 11 L inerazione ra assicurazioni malaia pubbliche e privae: il caso dell Irlanda Brian Nolan 34 Pensioni pubbliche e parecipazione della forza lavoro: il caso della Grecia Milon Nekarios 50

3 Allegao ai Quaderni Europei sul nuovo Welfare, n. 10, Maggio 2008, 1-11 La riparizione del rischio e i regimi pensionisici auonomi 1 di Arij Lans Bovenberg * Riassuno I regimi pensionisici sanno divenando sempre più auonomi, nel senso che mancano di un garane di ulima isanza di ipo governaivo o aziendale. Il presene conribuo descrive i diversi principi di come gli schemi pensionisici dovrebbero riparire al meglio i rischi ra i sooscriori e di come dovrebbe essere la riparizione dei rischi sui capiali del mercao finanziario. A ale proposio, nell aricolo si evidenzia la sruura oimale delle passivià dei fondi pensionisici, il rapporo ideale ra pensionameno e longevià e il ruolo dei longeviy bond nella riparizione dei rischi demografici ra le generazioni. Inolre, si soolinea la necessià di realizzare delle riforme per il mercao del lavoro che migliorino l incremeno e il manenimeno di capiale umano e far sì che la empisica e il momeno del pensionameno agiscano come faori per il conenimeno del rischio. Parole chiave: regimi pensionisici, rischio, mercao del lavoro, capiale umano. Codici JEL: J32, J10, J40, J24 1. Inroduzione I regimi pensionisici sono soo pressione in uo il mondo. I sisemi pubblici a riparizione (PAYG) vigeni nei Paesi dell Europa coninenale risulano paricolarmene vulnerabili di frone alla diminuzione della naalià, perché si affidano al capiale umano rappresenao dai giovani per finanziare le pensioni delle generazioni più anziane. Dao che le generazioni auali invesono meno nel capiale umano delle generazioni fuure riducendo il asso di ferilià, è necessario aumenare gli invesimeni nel capiale finanziario. Di conseguenza, la diminuzione della naalià impone la ransizione graduale dai sisemi PAYG a regimi pensionisici a capializzazione. 2 Diversi Paesi doai di fori regimi PAYG sanno dunque concenrando gli sforzi pubblici alla loa alla poverà, riducendo gradualmene l enià delle pensioni del sisema reribuivo per coloro che percepiscono reddii più elevai. Allo sesso empo, diversi faori hanno deerminao la scomparsa di piani pensionisici aziendali basai sul sisema reribuivo in cui le imprese garanivano presazioni pensionisiche fisse assumendo ui i rischi dei mercai finanziari e demografici. In primo luogo, l invecchiameno dei sooscriori di ali piani ha fao aumenare gli obblighi dello schema pensionisico rispeo ai premi versai (cfr. Figura 1). Nel momeno in cui i rischi 1 Aricolo rao da The Geneva Papers, (2007) 32, , Palgrave. * Direore Scienifico, Nespar, Tilburg Universiy, Olanda. A.L.Bovenberg@uv.nl. 2 Cfr. Sinn (2000).

4 finanziari e auariali iniziano a prevalere sui rischi legai all aivià imprendioriale, le aziende non sono più dispose ad assumere i rischi derivani dai propri piani pensionisici. Inolre, in un economia mondiale sempre più dinamica e compeiiva, le aziende riescono a offrire sempre meno cerezze ai propri dipendeni. In effei, per i lavoraori, l aumeno del rischio di fallimeno delle aziende che finanziano le loro pensioni implica che i lavoraori che aderiscono a schemi pensionisici aziendali a riparizione si sobbarchino anche il noevole rischio di credio dell azienda sessa. Da ulimo, le nuove regole conabili obbligano le aziende a comunicare al mercao le loro erogazioni previdenziali. Per le imprese si raa di un uleriore simolo per lasciare il business assicuraivo dei fondi pensione. Figura 1: Presazioni promesse e premio originale dei fondi pensione olandesi, Passivià previdenzi ali Salari Fone: Weserhou e al. (2004). A seguio di ali sviluppi, i regimi pensionisici divenano sempre più auonomi nel senso che viene a mancare un garane che assuma il ruolo di assunore del rischio. Tali piani pensionisici sono soggei a un serio vincolo di bilancio, in modo ale che i sooscriori sessi divenano loro sessi assunori dei loro rischi (si rovano ad assumersi i rischi esplicii): o condividono quesi rischi ra loro sessi, o li rasferiscono a erzi con aivià di srumeni finanziari dei mercai. Così, i fondi pensione possono ancora promeere presazioni definie comprando garanzie sui mercai finanziari o riuscendo a rovare sooscriori in grado di garanire il pagameno delle pensioni agli alri sooscriori. Ad ogni modo, l abbandono del ruolo di finanziaori dei sisemi pensionisici da pare degli Sai e delle aziende rende necessaria una riforma isiuzionale nel seore dei fondi pensione in generale e della riparizione dei rischi in paricolare. Il presene aricolo descrive diversi principi in base ai quali i regimi pensionisici dovrebbero giungere a una riparizione oimale dei rischi. Tali principi sono applicabili al finanziameno delle pensioni in uo il mondo. 3 L aricolo si sviluppa in base alla seguene sruura: il capiolo seguene si sofferma 3 Bovenberg (2007) applica ali principi ai fondi pensione di caegoria olandesi, che si sanno evolvendo verso l auonomia. L analisi dimosra che resano da affronare diverse sfide di noevole enià. 2

5 sull imporanza di essere favorevoli a conrai che prevedano una riparizione esplicia dei rischi prima che ali rischi si concreizzino. In seguio si illusrerà come i regimi pensionisici possano riparire in maniera oimale ra i sooscriori i rischi legai ai mercai finanziari, menre il paragrafo successivo si occupa del rischio longevià. Nel penulimo paragrafo si discue sulla riforma del mercao del lavoro che permea ai lavoraori di assumere rischi maggiori e in fine le conclusioni. 2. Conrai sulla riparizione dei rischi Esisono diverse ragioni per le quali la sipula di conrai che prevedano una esplicia riparizione dei rischi aumenerà di imporanza. Innanziuo, dao che si assumono il rischio residuale dei fondi pensione, i sooscriori devono essere informai sui rischi che corrono, in modo ale che possano enerne cono nella propria pianificazione finanziaria. In secondo luogo, i rischi aumenano con la maurazione dei fondi pensione e con l invecchiameno dei sooscriori (cfr. Figura 1). Per quesi ulimi, divena quindi sempre più imporane sapere come quesi rischi saranno riparii. Il raggiungimeno di chiari accordi sulle modalià di riparizione dei rischi prima che quesi si maerializzino (cioè fissare delle regole, sae-coningen rules), permee anche di prevenire onerosi conflii poliici quando i problemi si verificano; in alre parole, si riducono i rischi poliici e l ansia da pensione dei lavoraori. Inolre, la riparizione ex ane dei rischi deermina conrai che sono vanaggiosi per ue le pari, poiché si fanno delle rinunce in una deerminaa siuazione in cambio di vanaggi in un alra siuazione. Al conrario, dopo che il rischio si è verificao (cioè ex pos, quando si conosce l evenienza che si è concreizzaa), è solo una delle pari a dover fare rinunce. L assicurazione allora divena ridisribuzione. Infine, la riparizione esplicia dei rischi basaa su conrai previene i frequeni conenziosi dovui ad accordi ambigui e parziali e fone di uleriori cosi. Nella riscriura delle regole, i fondi pensione si rovano ad affronare una valuazione ra scele alernaive di obbligo e flessibilià. Da una pare, per le ragioni vise sopra, porebbe essere auspicabile chiarire ex ane quali siano i rischi riparii; dall alra, conservando un cero margine discrezionale in cui si possa far frone ad eveni imprevedibili. Tuavia una simile flessibilià, implicia nei conrai incomplei, richiede che i parecipani abbiano fiducia che i gesori agiscano nell ineresse degli adereni al fondo pensione. Ciò richiede una governance professionale per ridurre i cosi. 3. La riparizione oimale dei rischi nei mercai finanziari I fondi pensione permeono alle diverse generazioni di riparire i rischi legai ai mercai finanziari. A iolo di esempio, nei regimi pensionisici di ipo reribuivo, di norma i giovani lavoraori condividono i rischi dei mercai finanziari con i lavoraori più anziani ramie dei premi di compensazione (recovery premium). In caso di shock finanziario, i premi pensionisici vengono aumenai per conenere la riduzione delle pensioni, proeggere i dirii previdenziali dei lavoraori e ridurre il relaivo defici finanziario. In un piano pensionisico con benefici definii, che compora un rischio di disillineameno (mismach risk) a seguio di invesimeni in capiali di rischio, i sooscriori aivi (cioè i lavoraori che versano i premi al fondo) in realà prendono a presio dai membri più anziani, già in pensione, emeendo obbligazioni nei confroni di quesi ulimi e uilizzando i proveni per invesire in capiali di rischio. In effei, i conribui pensionisici rischiosi, generai da un rischio di disillineameno, permeono ai giovani di assumere su di sé i rischi dei mercai finanziari dalle generazioni precedeni. 4 Tuavia, il ricorso ai premi pensionisici di compensazione 3

6 che oscillano nel empo per implemenare la riparizione inergenerazionale dei rischi sarà sempre più onerosa sia dal lao della domanda che dall offera. Ciò è dovuo in paricolare al fao che l invecchiameno dei parecipani ai fondi pensionisici richiederà sempre più grandi cambiameni nella conribuzione per conenere le fluuazioni delle presazioni pensionisiche, poiché le promesse pensionisiche cresceranno rispeo ai premi originariamene versai (cfr. Figura 1). Alcuni schemi pensionisici comporano fluuazioni dei premi di compensazione risruurando il porafoglio in base alle garanzie previse dai piani pensionisici a beneficio definio si raa dei cosiddei invesimeni liabiliy-driven. Nel caso di presazioni pensionisiche garanie, uno dei buchi neri di queso ipo di invesimeni è dao dal fao che i giovani non riescono a rarre vanaggio dall invesimeno effeuao sul capiale di rischio. Trasferendo i rischi finanziari ad alri soggei del sisema finanziario, nel lungo periodo i fondi pensione non riescono a essere un invesiore sabile a favore dei sooscriori che hanno prospeive di invesimeno di lungo periodo. I piani pensionisici con benefici definii dovrebbero dunque risruurare le proprie passivià, piuoso che i loro asse per meglio garanire l equlibrio del sisema. I regimi pensionisici colleivi dovrebbero concenrarsi su una sruurazione delle passivià che risuli oimale per i parecipani, dao che sia quesi ulimi che i finanziaori oggi sono poco inclini a garanire presazioni a prezzi implicii bassi, né sono in grado di farlo. Una riparizione dei rischi efficiene compora che un eveno negaivo deermini una diminuzione proporzionale dei consumi di ui i soggei. 5 In al modo si ha la massima riparizione possibile dei rischi. Se il reddio deermina i consumi, dopo uno shock negaivo il parimonio di ui dovrebbe ridursi in proporzione. Le componeni principali della ricchezza complessiva di ciascun individuo sono rappresenae dalla pensione, dalla casa e dal capiale umano (cioè il valore sconao dai reddii da lavoro fuuri). Nel caso dei giovani è quesa la voce più significaiva, menre per gli anziani i dirii pensionisici rappresenano la maggior pare della ricchezza individuale, perché il capiale umano dei pensionai si è svaluao (quasi) compleamene. Di conseguenza, per oenere la medesima variazione nella ricchezza di ue le coori (come richieso da una riparizione oimale dei rischi), nel caso in cui si verifichi un eveno negaivo in seno agli schemi pensionisici, il mone pensione dei giovani dovrebbe fluuare maggiormene di quello degli anziani. 6 Menre i dirii previdenziali delle giovani generazioni sono relaivamene inceri (il sisema assomiglia a un regime a conribuzione definia), lo sono meno quelli degli anziani che, invecchiando, hanno rasformao le conribuzioni definie in presazioni definie. Se si modificano i dirii pensionisici in queso modo, è possibile sposare i rischi finanziari sulle generazioni più giovani senza dover ricorrere a compensazioni. Se si paragona a uno schema pensionisico di caegoria in cui l azienda assume i rischi, in un regime pensionisico auonomo sono i sooscriori più giovani che svolgono ale ruolo (in sosiuzione dell azienda finanziarice o dei suoi azionisi). Pur perdendo delle garanzie, verranno compensai con un poenziale di crescia maggiore. In al modo i conribui pensionisici divenano pare della 4 Cfr. Beesma and Bovenberg (2006) 5 In queso caso si presume che ui i soggei presenino la medesima avversione al rischio relaiva cosane, che l uilià sia separabile dal empo e che al suo inerno sia possibile disinguere ra consumo di beni e empo libero. Più in generale, la riparizione oimale dei rischi implica che l uilià marginale di ui sia modificaa nella sessa misura a seguio di un avvenimeno avverso. Cfr. Bohn (2005). 6 Le argomenazioni relaive alle diverse richiese di presazione da pare dei giovani e degli anziani nei confroni dei fondi pensione divenano ancor più valide con la formazione delle abiudini. In al caso, i giovani dispongono di più empo per modificare le proprie abiudini e quindi dovrebbero essere in grado di assumersi più rischi degli anziani. Anche le preferenze in ermini di avversione alle perdie rafforzano quese argomenazioni (cfr. Bernazi and Thaler, 1995). Se i soggei dimosrano avversione alle perdie, il coso degli invesimeni rischiosi cresce meno rapidamene degli uili (cfr. Bovenberg e al., 2007). Così, le garanzie assolue risulano piuoso cosose per i giovani che si rovano di frone a orizzoni emporali più lunghi, menre per i soggei più anziani non propensi ai rischi, che hanno orizzoni emporali più ridoi, i capiali di rischio risulano meno araeni. 4

7 reribuzione lavoraiva, invece di essere un imposa sul lavoro o una forma di sovvenzione. Evenuali dirii pensionisici aggiunivi ricevono un equa valuazione auariale: i lavoraori percepiscono il valore moneario dei loro conribui in base al valore di mercao dei dirii pensionisici. Di conseguenza si elimina dai conribui pensionisici la assa implicia o la componene di sovvenzione, e si simola l efficienza del mercao del lavoro. Se si sfrua l ampiezza dell orizzone emporale dei giovani lavoraori per assorbire evenuali avversià, si conribuisce anche alla sabilià macroeconomica. In effei, la propensione marginale al risparmio sul mone pensione è inferiore ra i giovani, che possono conare su un orizzone emporale prolungao e su un noevole capiale umano. In paricolare, si riduce il conraso ra la endenza alla sabilià macroeconomica e l applicazione della disciplina dei mercai, che ende alla ciclicià. Nello specifico, se si lascia che le erogazioni pensionisiche dei giovani lavoraori fluuino insieme ai assi di ineresse e ai premi di rischio (così beneficiando delle maggiori possibilià di recupero dei giovani), si limiano le spine alla ciclicià insie nella disciplina della valuazione a prezzi di mercao. Infai i giovani, che si rovano nella posizione migliore per assorbire la volailià dei mercai finanziari, dovrebbero risulare invesiori sabili nel lungo periodo. Il sisema ibrido, che comprende sia i sisemi a conribuzione definia che quelli a presazione definia fin qui illusrao, può essere viso come un regime pensionisico che regisra nella colonna delle passivià del bilancio capiale azionario sof (junior claims) e credii hard (senior claims). I parecipani aivi che non sono ancora andai in pensione, soprauo i giovani che dispongono ancora di un noevole capiale umano, deengono la maggioranza del capiale sof e quindi si assumono il rischio residuo del sisema. I pensionai deengono il capiale più sicuro soo forma di debii. 7 Tale sisema ibrido è coerene rispeo alla linea di invesimeno ideale nel corso del ciclo di via. 8 In caso di avversione cosane al rischio relaivo, i soggei giovani invesono maggiormene nei capiali a rischio, perché gran pare del loro parimonio consise in capiale umano a basso rischio. Invecchiando, si sposano su aivià più sicure, preferibilmene proee dall inflazione. 9 Quesa spiegazione del diverso comporameno enuo da giovani e anziani nel campo degli invesimeni è ancora più convincene se si guarda alle abiudini: i giovani hanno più empo per cambiare le loro e dovrebbero essere maggiormene avversi al rischio rispeo agli anziani. Se le coori più anziane deengono la maggior pare dei credii, come prevederebbe la riparizione oimale del rischio ra generazioni, nei regimi pensionisici si avrebbe il venir meno delle promesse pensionisiche. Dunque, piuoso che aggiungere asse a rendia fissa di lungo periodo per far frone alle promesse di una pensione predefinia, i regimi pensionisici farebbero bene a rivedere le promesse pensionisiche fae ai giovani. Una supervisione inerna ed eserna dovrebbe garanire la solvibilià necessaria a proeggere dalla bancaroa i deenori (per lo più anziani) del capiale garanio. Una ale supervisione dovrebbe quindi far sì che le promesse del uo simili a obbligazioni fae dai giovani ai parecipani più anziani al regime pensionisico risulino effeivamene credibili. 7 I pensionai porebbero coninuare a rienere auspicabile una cera esposizione sui mercai azionari e al rischio longevià. Koijen e al. (2006) dimosrano che, in presenza di parameri plausibili, i pensionai dovrebbero desinare il 20% del proprio mone pensioni ad invesimeni in ioli. 8 Cfr. Bodie e al. (1992). 9 Cfr. Teulings and de Vries (2006). 5

8 4. La riparizione oimale del rischio Una maggiore speranza di via prolunga il periodo di inaivià che va finanziao con le presazioni pensionisiche. Ne consegue che una maggiore longevià mee soo pressione finanziaria non solo i regimi pensionisici a riparizione, ma anche quelli a capializzazione: infai, se l eà pensionabile non varia col variare della speranza di via, anche quesi ulimi risulano vulnerabili. La spiegazione è daa dal fao che un periodo di pensionameno più lungo richiede maggiori risparmi, il che deprime la remunerazione del capiale. Per prevenire che i regimi pensionisici a capializzazione siano messi soo pressione, occorrerà innalzare l eà pensionabile per le coori che non hanno raggiuno i 65 anni di eà (o ridurre le pensioni) in funzione dell aumeno della speranza di via. 10 Esisono diverse ragioni per sosenere che l eà pensionabile va innalzaa in base all aumeno della speranza di via. Innanziuo, preserva la remunerazione dei regimi pensionisici a capializzazione incremenando l offera di manodopera e dunque frenando il poenziale aumeno del rapporo capiale-forza lavoro. Inolre, aumena la remunerazione del capiale umano prolungando l orizzone emporale dei relaivi invesimeni. Infai una speranza di via maggiore richiede un accumulazione maggiore, un sosenameno migliore e un impiego più inensivo del capiale umano. A ciò si aggiunga che un coinvolgimeno prolungao e più inenso nel lavoro remunerao permee di sfruare la maggiore duraa della via per conciliare due ambizioni: in primo luogo, quella di invesire nella generazione successiva in qualià di geniori e, in seconda baua, il perseguimeno di una carriera reribuia in cui ci si possa realizzare e si coninui a crescere professionalmene e ad uilizzare nuove ecnologie. Una via lavoraiva più lunga incoraggia la flessibilià nelle aivià svole da uomini e donne nel corso della propria esisenza, allenando il vincolo ra eà e progressione di carriera. In ale modo si riduce l imporanza (in ermini di avanzameno professionale) del periodo biologicamene deerminao in cui i geniori si occupano dei bambini piccoli, promuovendo così la parià dei sessi, la naalià e l educazione dei figli. I geniori possono coninuare a invesire nel capiale umano dei figli senza dover svaluare il proprio: crescere i figli divena dunque meno oneroso in ermini di svaluazione del capiale umano dei geniori. Così, a livello nazionale, si spezza il circolo vizioso dao dai pensionameni anicipai e dal calo delle nascie, in base al quale gli anziani che sono più fori poliicamene incoraggiano la spesa desinaa a pensioni e sanià a derimeno degli invesimeni nel capiale umano fornio dalle generazioni più giovani. Se i rischi di longevià si verificano solamene in eà avanzaa (quando cioè la coore ineressaa ha già svaluao il proprio capiale umano), le coori più giovani (caraerizzae da un orizzone emporale più lungo e maggiori capacià di adaameno) dovrebbero condividere una pare più grande di ali rischi. È possibile oenere una paricolare riparizione del rischio demografico ra le generazioni, grazie a un regime pensionisico colleivo. Nel deaglio, il fondo pensione può promeere una rendia annua ai pensionai e nello sesso empo condizionare i dirii di pensione di chi ancora lavora relaivi al capiale ancora disponibile dopo avere fao frone agli obblighi nei confroni dei pensionai. A queso puno il fondo emee dei longeviy bonds da pare dei sooscriori aivi nei confroni dei pensionai, in al modo creando nuovi asse non negoziabili che non sono ancora disponibili sui mercai finanziari. Gli eni di gesione e supervisione delle pensioni dovrebbero garanire che ali conrai inergenerazionali non siano solo vanaggiosi ex ane, ma che siano anche applicabili ex pos (cioè dopo che si siano verificai i rischi finanziari e relaivi al capiale umano). A ale proposio, ci si può aendere un conribuo dall adeguameno cosane e immediao dei dirii pensionisici all evoluzione dei mercai dei capiali e del lavoro. 10 In reala, è lecio sosenere che qualsiasi valuazione delle vecchiaia andrebbe collegaa alla longevià. In alre parole, si dovrebbe sabilire chi è anziano parendo dalla fine e non dall inizio della via. 6

9 Olre a simolare l innovazione in campo finanziario, la liquidià monearia dei mercai dei longeviy bonds indicizzai conribuirebbero a sabilire prezzi di mercao oggeivi per il longeviy risk, faciliando così il compio delle auorià compeeni e aiuando i regimi pensionisici nella formulazione del rade off ra generazioni. Inolre, i longeviy bonds indicizzai permeerebbero ai parecipani ai regimi pensionisici di ineragire non solo reciprocamene, ma anche con soggei aivi sui mercai finanziari. In effei, esisono diverse giusificazioni eoriche allo sviluppo di macromercai per lo scambio di ali obbligazioni. 11 In eoria possono essere i governi a emeere i longeviy bonds, dao che sono nelle migliori condizioni per sposare i rischi sulle generazioni più giovani, le quali dovrebbero essere in grado di assumerli con più facilià, grazie a una via lavoraiva più lunga e a maggiori invesimeni in capiale umano. Tuavia i bilanci saali si sono già fai carico di un noevole rischio longevià (longeviy risk) ramie i sisemi PAYG. Quindi i governi poranno emeere longeviy bonds indicizzai per cono delle generazioni più giovani o di quelle fuure, solo se ridurranno la propria esposizione al longeviy risk vincolando l eà pensionabile alla speranza di via. La correlazione auomaica ra pensioni pubbliche e speranza di via evia i cosi poliici derivani dalla discrezionalià con cui si limiano la possibilià di andare in pensione e le agevolazioni fiscali in caso di uleriore aumeno della speranza di via. Inolre, con un accordo prevenivo sulla riparizione dei rischi si riducono i problemi poliici derivani dalla conraazione colleiva in queso seore, olre a permeere a lavoraori e imprese di adeguarsi gradualmene al prolungameno della via lavoraiva grazie a un migliore manenimeno del capiale umano e alla modifica dell organizzazione del lavoro. In al modo si riesce ad eviare l aumeno della spesa relaiva a pensioni di invalidià e sussidi di disoccupazione. 5. Riforma del mercao del lavoro La logica conseguenza di una via lavoraiva più flessibile e prolungaa nel empo è la maggiore flessibilià dei mercai del lavoro. Parallelamene a una migliore valorizzazione del capiale umano, quesa fa sì che la rapidià e l esensione del periodo di pensionameno fungano da ammorizzaore per assorbire i rischi aggregai relaivi a mercai finanziari e alla longevià. 12 In un regime fiscale auarialmene neuro, un anno di lavoro in più (con la conseguene posicipazione della pensione) ende a far aumenare le presazioni pensionisiche annue del 7% circa. La rapidià e il momeno del pensionameno sono dunque srumeni uili ad assorbire i rischi. Se i lavoraori sono in grado di farsi carico di quesi rischi, i fondi pensione possono coninuare a fornire capiali di rischio, così simolando l innovazione e la crescia. In al modo si spezza il circolo vizioso di uno scenario in cui la scarsa flessibilià del mercao del lavoro spinge i lavoraori a non voler assumere rischi, menre i fondi pensione invesono principalmene in obbligazioni governaive sicure, eviando gli invesimeni produivi. 13 Per far si che il come e il quando opare per il pensionameno fungano da ammorizzaore è necessario modificare il conrao di lavoro in base al quale i giovani sono soopagai e gli anziani sovraremunerai. Evidenemene, la posicipazione dell eà in cui l azienda mee a riposo il dipendene non deve comporare inuili disagi per l azienda sessa. Nel corso della loro via lavoraiva, i dipendeni dovrebbero dunque acceare una maggiore flessibilià salariale (reribuzioni basae sulla produivià del lavoro, cioè sul valore di mercao) e una maggiore flessibilià inerna nello svolgimeno delle mansioni (in modo ale da proeggere la produivià lavoraiva in eà avanzaa). 11 Cfr. Shiller (2003). 12 Le idee espose sono sreamene correlae a quelle affronae nel programma di ricerca dell Associazione di Ginevra sul cosiddeo quaro pilasro composo da reddio da lavoro (par ime) che dovrebbe sosiuire o aggiungersi ai re pilasri radizionali del reddio pensionisico (cfr. Reday-Mulvey, 2005). 13 Cfr. Boeri e al. (2006) 7

10 Grazie alla maggiore flessibilià del mercao che li riguarda, i lavoraori più anziani si sobbarcano un rischio minore, perché per loro è meno imporane se l azienda sopravvive o no. Si riduce così la forbice ra chi è denro, cioè chi ha la foruna di lavorare in un azienda che prospera, e chi è fuori, perché l azienda ha cessao l aivià. Inolre, per i lavoraori anziani viene meno il legame di convenienza con i loro daori di lavoro. Più in generale, la maggiore flessibilià del mercao del lavoro e la disponibilià di percorsi professionali nuovi e più flessibili dovrebbero permeere ai giovani di affronare rischi maggiori, adaando l inensià lavoraiva in funzione alle avversià che si sono rovai ad affronare nel corso della propria esisenza. A al fine, i mercai del lavoro in Europa devono divenare più inclusivi, cosicché non sia necessario avere un occupazione a empo pieno per avere successo nella carriera. In un mercao del lavoro in ransizione, il ruolo delle aziende passa da quello di invesiore che si assume i rischi a quelli di promoore di invesimeni in capiale umano; assicuraore e proeore di ale capiale umano; ideaore di forme di organizzazione del lavoro che lascino decidere ai lavoraori la rapidià e il momeno del pensionameno; creaore di carriere e luoghi di lavoro flessibili in cui i giovani possano invesire nel capiale umano dei figli senza dover svaluare il proprio. Le aziende possono anche conribuire alla creazione di assicurazioni pensionisiche colleive e alre coperure assicuraive (come le assicurazioni di invalidià e disoccupazione) desinae ai propri dipendeni. Conrollandone i cosi, le imprese possono migliorare la propria posizione sul mercao del lavoro e ridurre gli oneri salariali. Un faore imporane per deerminare il ipo di assicurazione e gli invesimeni oimali del regime pensionisico è dao dalla qualià del capiale umano fornio dai lavoraori, dai relaivi rischi e dalla possibilià di assumerli e riparirli agendo sull offera di manodopera. Ciò indica che ali forme colleive dovrebbero risulare omogenee quano a capiale umano. Inolre, i piani pensionisici vanno inegrai sreamene con la gesione delle risorse umane (Human Resourse Managemen HRM) delle aziende. I lavoraori possono assumere i rischi variando non solo l inensià lavoraiva, ma anche i consumi. La flessibilià dei premi permee ai soggei di assumersi rischi maggiori e dunque di oenere compensi più ali per un simile comporameno. Infai, dopo che si è verificao un rischio aeso, la scela oimale prevede la modifica dei livelli di consumo per il reso della via, il che compora la necessià di spalmare i rischi su un periodo più lungo possibile. Se l aliquoa conribuiva è sabilia a priori, e non reagisce agli eveni negaivi, la quoa di ricchezza desinaa ai consumi che precedono il pensionameno non conribuisce alla riparizione del rischio. In effei, nel corso della via lavoraiva i consumi non reagiscono affao a evenuali shock parimoniali. Solo la quoa di parimonio desinaa ai consumi successivi al pensionameno risula esposa a shock azionari, il che implica un esposizione al rischio non oimale. Al fine di calcolare le perdie di ricchezza di un aliquoa conribuiva fissa nel corso della via lavoraiva o a versameni pensionisici a imporo fisso durane il pensionameno, ricorriamo ad un modello coninuo del ciclo viale secondo le indicazioni di Teulings e de Vries. 14 In queso modello a equilibrio parziale ciascun individuo oimizza conemporaneamene consumi e invesimeni. Si ipoizza un periodo lavoraivo di 40 anni e un successivo pensionameno della duraa di 20 anni. Nel corso della via lavoraiva viene percepia una remunerazione cosane a rischio zero. Il soggeo in quesione massimizza l uilià aesa nel corso della propria via con un asso di scono soggeivo del 2%, e la funzione di uilià isananea indica un avversione cosane al rischio relaivo con un paramero di avversione al rischio relaivo pari a 5. Il soggeo può invesire in capiali a rischio o privi di rischio. Il asso d ineresse 14 Teulings and de Vries (2006). 8

11 in caso di assenza di rischio ammona al 2%. La remunerazione del capiale a rischio si disribuisce logarimicamene, con un uile annuo aeso del 6%, menre la volailià degli uili è pari al 20%. Si considerino i casi in cui i consumi nel corso della via lavoraiva o del pensionameno siano predefinii a un livello cosane e oimizzai. Le perdie di benessere si valuano in ermini di equivalene di cerezza dei livelli di consumo sull inero ciclo di via. Nel fondo individuale a conribuzione definia, dove i consumi durane la via lavoraiva sono rienui cosani, la perdia di benessere è del 6,1%, se riferia alla riparizione oimale del rischio con cui i premi individuali possono reagire agli eveni avversi (cfr. Tabella 1). Le simulazioni dimosrano alresì che la maggiore capacià di adaameno dei consumi nel corso della via lavoraiva permee di assumersi rischi maggiori. In paricolare, in condizioni sazionarie, un regime pensionisico che adegui in maniera oimale i premi e benefici agli eveni negaivi può invesire il 45% del parimonio finanziario in capiali di rischio. Per conro, in un regime pensionisico che sabilisce il premio a un livello oimale pari al 19% del reddio salariale, il porafoglio azionario si riduce di quasi la meà, arrivando al 25%. Tabella 1: Effei dei diversi regimi pensionisici Risulao migliore (in %) CD (in %) PD (in %) Rischio zero (in %) Perdia di benessere rispeo al risulao migliore 0 6,1 5,2 9,1 Percenuale media del parimonio invesia in ioli Livello conribuivo oimale Livello oimale delle presazioni I calcoli sono basai sul modello di Teulings e de Vries (2006) con i segueni parameri: asso di ineresse privo di rischio: 2%, premio azionario: 4%, volailià del rendimeno azionario: 20%, paramero dell avversione al rischio: 5, saggio soggeivo: 2%, duraa della via lavoraiva: 40 anni, duraa del pensionameno: 20 anni. Un regime a presazione definia (che garanisce l enià economica della pensione gli assegni a prescindere da evenuali shock) compora una perdia di benessere del 5,1% con un porafoglio composo per il 29% di ioli e un livello oimale delle presazioni definie pari al 72% del reddio salariale annuo. Se il regime pensionisico non si assume alcun rischio, le perdie di benessere ammonano al 9,1% (in ermini di equivalene di cerezza dei consumi) rispeo al valore migliore, menre il livello di conribuzione viene fissao al 21%. 6. Conclusioni Tre sono le sfide fondamenali per l innovazione isiuzionale nel campo dell assicurazione pensionisica: in primis, arrivare a nuove e raspareni modalià di riparizione dei rischi che comporino un rasferimeno verso i soggei caraerizzai da orizzoni emporali di grande ampiezza e noevoli capiali umani; in secondo luogo, simolare il capiale umano e la flessibilià del mercao del lavoro in modo ale che il primo sia sfruao meglio e diveni uno srumeno più efficace di assorbimeno del rischio; infine, diversificare in maniera più efficiene i capiali umani e finanziari dei lavoraori, in modo da renderli meno dipendeni dalle aziende. Infai, le due nuove cerezze principali dei lavoraori sono dae innanziuo dalla loro occupabilià e dalla conseguene capacià di assorbire evenuali rischi del mercai finanziari e del lavoro e, in seconda baua, dai regimi pensionisici caraerizzai da dirii garanii che permeano di agire sui mercai di capiali per diversificare gli invesimeni e sviluppare una pianificazione finanziaria efficiene nel corso del ciclo di via. 9

12 Riferimeni bibliografici Beesma, R.M.W.J. and Bovenberg, A.L. (2006): Pension Sysems, Inergeneraional Risk Sharing and Inflaion, Nespar Discussion Paper, no D020. Bernazi, S., and Thaler, R. (1995): Myopic Loss Aversion and he Equiy Premium Puzzle, Quarerly Journal of Economics, 110: Boeri, T., Bovenberg, A.L., Coeuré, B. and Robers, A. (2006): Dealing wih he New Gians: Rehinking he Role of Pension Funds, Geneva Repors on he World Economy, CEPR and Inernaional Cener for Moneary and Banking Sudies. Bodie, Z., Meron, R.C. and Samuelson, W. F. (1992): Labor Supply Flexibiliy and Porfolio Choice in a Life-cycle Model, Journal of Economic Dynamics and Conrol, 16: Bohn, H. (2005): Who Bears Wha Risk? An Inergeneraional Perspecive, in D. Blizsein, O. Michell, and S.P. Ukus (eds.) Resrucuring Reiremen Risks, Oxford Universiy Press, Oxford. Bovenberg, A.L., Koijen, R., Nijman, T. and Teulings, C. (2007): Saving and Invesing over he Life Cycle and he Role of Collecive Pension Funds, Nespar Panel Paper (forhcoming). Bovenberg, A.L. (2007): Froniers in Pension Finance and Reform: Insiuional Innovaion in he Neherlands, in D. Broeders, S. Eijffinger, and A. Houben (eds) Froniers in Pension Finance and Reform, Edward Elgar Publishing, Chelenham, UK. Koijen, R., Nijman, T. and Werker, B. (2006): Opimal Porfolio Choice wih Annuiizaion, Nespar Discussion Paper, 2006-D013. Reday-Mulvey, G. (2005): Working Beyond 60 - Key Policies and Pracices in Europe, Palgrave Macmillan, Basingsoke, UK. Shiller, R. (2003): Macro Markes: Creaing Insiuions for Managing Sociey s Larges Risks, Clarendon Press, New York. Sinn, H.W. (2000): Why a Funded Pension Sysem is Useful and Why I Is no Useful, Inernaional Tax and Public Finance, 7: Teulings, C., and de Vries, C. (2006): Generaional Accouning, Solidariy, and Pension Losses, De Economis, 146: Weserhou, E., van de Ven, M., van Ewijk, C. and Draper, N. (2004): To a Robus Pension Sysem (in Duch), CPB Documen 67, The Hague. 10

13 Allegao ai Quaderni Europei sul nuovo Welfare, n.10, Maggio 2008, L invecchiameno della popolazione e la sosenibilià del sisema saniario pubblico in Spagna: poliiche finanziarie alernaive 1 Riassuno di Gemma Abio Roig * Il presene conribuo ha l obieivo di valuare la sosenibilià finanziaria a lungo ermine del sisema saniario pubblico spagnolo basandosi sulla Conabilià Inergenerazionale, inolre analizza gli effei di alcuni inerveni finanziari che il governo ha a disposizione per affronare le sfide pose dal processo di invecchiameno della popolazione. I risulai indicano innanziuo che ale invecchiameno è desinao a produrre un impao noevole sulle spese saniarie, anche se le linee di endenza emerse in passao lasciano pensare che esso non rappreseni la causa principale degli aumeni. In secondo luogo, rieniamo che le propose avanzae finora per risolvere i problemi finanziari del sisema saniario siano chiaramene insufficieni ad affronare i livelli di spesa previsi per il fuuro. Parole chiave: sisema saniario nazionale; conabilià inergenerazionale; invecchiameno della popolazione; spesa saniaria. 1. Inroduzione La sosenibilià finanziaria del sisema saniario è uno degli argomeni ricorreni nel dibaio sulla poliica finanziaria pubblica. Il processo di invecchiameno che aualmene caraerizza i Paesi più sviluppai viene indicao come uno dei faori che meono in pericolo la sosenibilià finanziaria di alcuni programmi pubblici, in paricolare i sisemi pensionisici pay-as-you-go (PAYG), il sisema saniario pubblico e i servizi di assisenza a lungo ermine. Tuavia, pur essendovi numerose ragioni per rienere che l eà della popolazione si ripercuoa sulla spesa pensionisica, non è alreano chiaro quale ne sia l effeo sul ricorso ai servizi saniari e sulla spesa che ne deriva. Per valuare le conseguenze delle poliiche governaive in maeria fiscale, e in paricolare il probabile impao sulle diverse propose di riforma delle poliiche finanziarie, occorre fare riferimeno a periodi prolungai, durane i quali le condizioni economiche e la sruura della popolazione in relazione all eà possono cambiare. Nel breve periodo le variazioni della spesa saniaria possono rifleere evenuali cambiameni di naura poliica 2 o del sisema di incenivi economici. 3 1 La versione originale in inglese di queso aricolo è saa pubblicaa su The Geneva Papers on Risk and Insurance, (2006) 31, pag * Diparimeno di Teoria Economica, Facolà di Scienze Economiche e delle Imprese, Cenro d Analisi Economica e delle Poliiche Sociali (CAEPS), Universià di Barcellona. abio@ub.edu. 2 Rico and Cosa-Fon (2005). 3 Lòpez-Casasnovas e al. (2005). 11

14 Facendo propria la meodologia della Conabilià Inergenerazionale, è possibile valuare fino a che puno i cambiameni demografici meano soo pressione una cera poliica sociale, supponendo che il modello eà riguardane il geio fiscale e i rasferimeni rimanga cosane nei ermini relaivi. In queso modo è anche possibile valuare gli effei delle riforme propose sul bilancio pubblico. Menre la sosenibilià e la riforma del sisema pensionisico pubblico sono sae analizzae a fondo per mezzo di ale meodologia, 4 solo pochi sudi della Conabilià Inergenerazionale hanno valuao la sosenibilià fiscale dell assicurazione malaia saale da sola 5 e il presene sudio è il primo riguardane la Spagna. Cosa-Fon e Paxo 6 si avvalgono della Conabilià Inergenerazionale per analizzare la sosenibilià dei vari sisemi di finanziameno disponibili per le cure a lungo ermine in Spagna alla luce dei cambiameni demografici aesi. Alre ricerche si sono concenrae sulla spesa saniaria nel enaivo di prevederne l evoluzione nel coneso dell invecchiameno della popolazione. Per esempio, la Commissione Europea valua l impao sulla spesa saniaria pubblica (ma non solo) dei Paesi membri 7 ; Ahn e al. 8 fanno previsioni sulla spesa saniaria relaive alla Spagna; Mahal e Berman 9 offrono una panoramica di vari sudi condoi negli USA e in alri Paesi. Più di recene, Kolikoff e Hagis 10 prendono in considerazione il migliorameno in ermini reali delle presazioni saniarie in diversi Paesi OCSE e ne valuano le implicazioni fiscali nel lungo periodo. In queso aricolo ci si propone di uilizzare la Conabilià Inergenerazionale per valuare la sosenibilià a lungo ermine del sisema saniario nazionale spagnolo e sudiare gli effei delle varie possibilià di finanziameno cui il governo può ricorrere per affronare le sfide pose dall invecchiameno della popolazione. Verranno uilizzai i dai relaivi alla spesa saniaria in Spagna e, grazie al meodo della Conabilià Inergenerazionale, verranno effeuae proiezioni basae su un insieme di profili di spesa microeconomici, disini in base all eà e su previsioni demografiche a lungo ermine. Per mezzo di ale approccio, oeniamo diversi indicaori che rivelano fino a che puno il sisema saniario auale sia sosenibile e ne illusrano il livello di ridisribuzione inergenerazionale. A parire da ciò, è possibile valuare anche l impao di poliiche fiscali diverse sulla sosenibilià finanziaria del sisema. Numerosi esperi hanno proposo di ricorrere alle accise per finanziare la spesa saniaria fuura ed effeivamene quesa sraegia rienra nell agenda poliica spagnola. Analizzeremo l effeo di quese e alre scele sul bilancio dello Sao e le meeremo a confrono con la poliica fiscale adoaa oggi. I risulai oenui dimosrano innanziuo che l invecchiameno della popolazione influenzerà noevolmene la spesa saniaria fuura, anche se l analisi delle endenze emerse in passao sembra indicare che non è queso il faore principale che ne deermina l aumeno. 11 In secondo luogo, emerge che le propose avanzae finora per risolvere i problemi finanziari del sisema saniario risulano chiaramene insufficieni ai livelli di spesa previsi per il fuuro. Il presene conribuo si aricola come segue. Innanziuo verrà fornia una breve descrizione del sisema saniario spagnolo, quindi si illusrerà il meodo della conabilià inergenerazionale. Si prosegue con la presenazione dei dai e delle ipoesi uilizzai prima di fornire i risulai oenui e ermina con le conclusioni. 4 Per quano concerne la Spagna, cfr. Abio e al. (1999); Paxo and Gil (2000); Bonin e al. (2001); Gil and Paxo (2002). 5 In queso coneso, alla luce dello sviluppo demografico auale, Hagis e al. (2005) dimosrano l insosenibilià dei sisemi saniari pubblici di Francia, Germania, Svizzera e Sai Unii. 6 Cosa-Fon e Paxo (2004). 7 EPC (2001, 2005). 8 Ahn e al. (2003). 9 Mahal and Berman (2001). 10 Kolikoff and Hagis (2005). 11 Ibid. 12

15 2. Il sisema saniario in Spagna 12 Le re caraerisiche principali del sisema saniario spagnolo sono il libero accesso per ui, il finanziameno ramie il geio fiscale e il ruolo predominane del servizio pubblico. è previsa la coperura universale 13, garanendo una serie abbasanza complea di presazioni a ui i ciadini a prescindere dalla condizione economica. Se gli individui non sono coperi dal sisema pubblico nazionale, di solio si spiega con la sooscrizione ad un programma assicuraivo alernaivo, legao alla professione, e non in base all inabilià a versare i conribui. Circa il 5% della popolazione, rappresenao da dipendeni saali e dalle rispeive famiglie, ha la facolà di scegliere ra la coperura pubblica o un servizio privao (in ogni caso finanziao dalle casse dello Sao). Il finanziameno del sisema saniario avviene principalmene ramie il geio fiscale, con l eccezione dei conribui aggiunivi richiesi per medicinali non assuni nelle sruure ospedaliere. Fino al 1986 gran pare della spesa saniaria è saa copera dai conribui versai sia dalle aziende che dai dipendeni. Nel 1986 la normaiva in quesione è cambiaa e si è passai a un nuovo sisema di finanziameno basao sul sisema generale fiscale, che prevedeva il progressivo disacco del sisema saniario dalla previdenza sociale. Oggi il 98% della spesa saniaria a livello saale (esclusi i fondi comuni e i icke dei dipendeni pubblici) è copero dal geio fiscale, menre il resane 2% proviene dai servizi offeri ai pazieni che usufruiscono di alri sisemi di assicurazione malaia. I icke saniari vengono applicai esclusivamene ai medicinali e ad alcuni presidi oropedici e proesi. Secondo le sime, nel 1998 i icke rappresenavano l 1,5% del oale della spesa saniaria saale. Una vola la gesione del sisema saniario in Spagna era cenralizzaa, ma dopo la fine della diaura si è avuo un rasferimeno graduale verso le Regioni. Queso processo di decenrameno dei servizi saniari a favore delle Comunià Auonome ha avuo inizio nel Nel 1981 la Caalogna è saa la prima a farsi carico della spesa saniaria, seguia dall Andalusia nel 1984 e da alre 5 regioni enro il Il rasferimeno delle risorse del sisema è sao compleao nel 2002, per cui le 17 regioni auonome oggi sono oalmene responsabili della spesa saniaria. In base a queso modello, ogni Comunià Auonoma deiene il poere e la facolà di pianificare e organizzare i servizi medici in base al grado di decenrameno che considera più adao ai propri bisogni. In queso modo si pensa di poer assicurare una disribuzione più efficace delle risorse rispondene alle caraerisiche socio-demografiche e culurali di ciascuna comunià e di oenere uno sviluppo più bilanciao del servizio saniario in uo il Paese. Nel rasferire le risorse alle regioni auonome si iene cono in ciascun caso delle dimensioni e dell eà della popolazione. Tuavia il decenrameno riguarda più la spesa che non le enrae. Il paccheo di presazioni saniarie offero in Spagna comprende: le cure mediche di base, che comprendono l assisenza generica e pediarica negli ambulaori medici e a domicilio, come pure programmi di prevenzione, promozione e riabiliazione medica; cure mediche specialisiche soo forma di ricoveri ospedalieri e assisenza ambulaoriale, compresi ui i raameni specialisici in campo medico e chirurgico desinai alle malaie acue; conribui alla spesa per i farmaci, in virù dei quali gli ueni pagano il 40% del prezzo delle medicine prescrie, con l eccezione dei pazieni ricoverai e di gruppi paricolari 12 Una descrizione più esauriene del sisema saniario spagnolo viene fornia nella relazione silaa dallo European Observaory on Healh Care Sysems (2000). 13 Sono compresi gli immigrai. 14 Lopez-Casasnovas e al. (2005). 13

16 (pensionai, disabili, invalidi e chi ha subio un incidene sul lavoro), per i quali non sono previse spese vive. Nel caso di una serie di prodoi farmaceuici, desinai alla cura di malaie croniche, si paga solo il 10% dei cosi. Tui i parecipani ai fondi comuni, riservai ai dipendeni pubblici, pagano il 30% del coso dei medicinali. I servizi aggiunivi, comprendeni proesi, presidi oropedici, sedie a roelle, rasporo in ambulanza, regimi dieeici complessi, apparecchi acusici per l infanzia e forniura di ossigeno a domicilio. Le presazioni non comprendono la psicoanalisi o l ipnosi, le cure ermali o i periodi di riposo, la chirurgia plasica non dovua a incideni o malformazioni congenie e la cura dei deni (con l eccezione delle esrazioni). Si noi che non è compresa nemmeno l assisenza sociale e colleiva, che infai risulano molo poco sviluppae in seno al sisema saniario pubblico spagnolo. Sono comprese solo le cure menali, menre l assisenza a lungo ermine per gli anziani e i disabili è inferiore rispeo ai livelli assicurai in alri Paesi europei e viene gesia da una diversa sruura organizzaiva. Durane il periodo , la spesa saniaria pubblica in Spagna è aumenaa in media dell 8,6% all anno e nel 2000 ha iniziao a crescere più del PIL 15, così passando dal 5,4 al 5,7% del PIL spagnolo. Nel 2002 il seore privao rappresenava invece il 2,1% del PIL e comprendeva gli esborsi (a favore del servizio pubblico e dei sisemi privai, sia soo forma di icke che di cure a pagameno) e le assicurazioni volonarie. Nel 1998 le spese copere direamene dai pazieni (a favore sia del servizio pubblico che di quello privao) ammonavano al 16,9% del oale della spesa saniaria. Il seore privao copre circa il 10% della popolazione e vi sono sudi che indicano che le assicurazioni privae sono più comuni ra chi gode di livelli superiori di reddio e di isruzione. 16 Se si considerano sia il pubblico che il privao, il oale della spesa saniaria oggi rappresena il 7,5 del PIL, una delle percenuali più basse in Europa. 17 Nel 1997 in Spagna la spesa saniaria pro capie era pari al 75% della media nell UE e, anche limiandosi al solo seore pubblico, la percenuale risulava la sessa. Tuavia, la speranza di via degli Spagnoli era la erza più ala nell UE e coninuava a essere noevolmene superiore alla media europea regisraa alla fine degli anni 90, soprauo in riferimeno alle donne. Il moivo principale è da ricercare nel fao che in Spagna si regisrano assi di moralià noevolmene inferiori alla media nel caso di ue le più comuni cause di more, il che può significare che i ridoi livelli di spesa in relazione al PIL possano essere il risulao di efficienze di gesione, piuoso che di lacune nella coperura offera dal servizio pubblico. Diversi sudi 18 (compreso queso) indicano che la spesa saniaria è desinaa ad aumenare nei prossimi decenni. Uno dei moivi di ale fenomeno è dao dall invecchiameno cui aualmene va inconro la popolazione spagnola. Anche se l assisenza a lungo ermine non è compresa nei dai riguardani il sisema saniario nazionale 19, le spese endono a concenrarsi nel periodo erminale dell esisenza di ciascun individuo e di conseguenza i cosi aumenano man mano che la popolazione invecchia. 15 Informe de Trabajo del Grupo de Análisis del Gaso Saniario, MSC (2005). 16 Per esempio, cfr. Ahn e al. (2003). 17 Per un analisi comparaiva ra gli Sai europei, cfr. EC (2003). 18 EPC (2001, 2005); Kolikoff and Hagis (2005). 19 Non è chiaro se una riforma dei servizi assisenziali a lungo ermine possa sorire effei in relazione alla sosenibilià del sisema saniario. 14

17 3. Misurare la sosenibilià finanziaria: il meodo della Conabilià Inergenerazionale Come si è già avuo modo di dire nell inroduzione, l analisi degli effei dei regimi fiscali richiede una prospeiva di lungo periodo, come anche ui i debii che sono sai generai impliciamene dalle poliiche in vigore, che dovranno essere pagai dalle generazioni fuure. Quesi debii (implicii) non sono presi in considerazione con i radizionali crieri di valuazione del bilancio di previsione, omeendo così un imporane effeo dell aivià fiscale. Alla luce delle lacune degli indici shor erm delle poliiche fiscali, Auerbach e al. 20 hanno dao una definizione della Conabilià Inergenerazionale, la quale rappresena ormai la ecnica sandard per valuare l impao a lungo ermine dell aivià fiscale del Governo. 21 Gli specifici assuni eorici, che sono alla base della Conabilià Inergenerazionale, risalgono ai modelli di equilibrio generale delle generazioni sovrappose, ovvero l approccio neoclassico più adao a rendere cono degli aspei economici legai allo sviluppo demografico. La Conabilià Inergenerazionale sacrifica alcuni aspei legai all equilibrio generale, previsi da ali modelli, per risulare più applicabile e si concenra sreamene sull impao dello sviluppo demografico sul bilancio dello Sao. In paricolare, conserva l incidenza originaria, assegnaa a genere ed eà sul geio fiscale e sui rasferimeni e realizza proiezioni fuure basae sulle previsioni demografiche. Ne consegue la possibilià di esrapolare l evoluzione del bilancio dello Sao anno per anno, deerminando anche fino a che puno venga rispeao il vincolo di bilancio ineremporale. Quindi, pur manenendo alcune dinamiche di sviluppo economico, la Conabilià Inergenerazionale elimina la possibilià che i faori rispondano all evoluzione economica e alle poliiche governaive, il che a sua vola implica prezzi cosani dei faori considerai. 3.1 Il meodo sandard Il meodo della Conabilià Inergenerazionale è basao sul bilancio pubblico ineremporale, considerao come l aggregao del valore auale delle eccedenze primarie correni e fuure associae con le decisioni prese dal governo in maeria di poliica fiscale. Il meodo si fonda sull assuno secondo cui, per manenere la solvibilià in presenza di un cero livello di indebiameno sorico, il valore auale delle eccedenze primarie fuure deve essere in grado di rimborsare ale debio. In ermini ecnici, a parire dal periodo, il vincolo finanziario ineremporale del governo può essere descrio come segue: 1 (1) dove Si indica l eccedenza primaria nel periodo i, rapporao al precedene periodo secondo il asso annuo invariabile r, menre B rappresena il livello di indebiameno saale nel 2 periodo. è possibile valuare la sosenibilià della poliica fiscale aualmene in vigore, facendo 3 20 Auerbach e al. (1991, 1994). 21 Per un approfondia inroduzione alla Conabilià Inergenerazionale, comprendene nuovi aspei meodologici, cfr. Bonin (2001). 15

18 1 riferimeno al corrispondene sviluppo emporale delle eccedenze primarie. La differenza ra l indebiameno nell anno di base e il oale delle eccedenze primarie annue rappresena una passivià ineremporale implicia dello Sao, che in Conabilià Inergenerazionale viene indicao come susainabiliy gap. Di norma queso indicaore viene espresso in relazione alla somma del valore auale dei PIL annui fuuri e rappresena la quoa cosane del prodoo nazionale cui deve ammonare la riduzione annua del disavanzo primario che il governo deve oenere per poer assicurare la sosenibilià fiscale. Per riuscire a calcolare queso indicaore della sosenibilià delle poliiche ribuarie è necessario simare gli esborsi fiscali versai da ogni generazione nel corso della propria esisenza. Il cono inergenerazionale di ciascuna generazione è pari al valore auale del geio fiscale neo, che è sao versao da un rappresenane della daa generazione fino al momeno della sua more. Il geio fiscale prodoo dalle generazioni in via in riferimeno all anno base - viene calcolao a far daa dall anno base, menre per quello prodoo dalle generazioni fuure nae successivamene all anno base si prende in considerazione l inero ciclo biologico, dalla nascia alla more. Quindi, assumendo che D rappresena la duraa massima dell esisenza di un individuo, il cono inergenerazionale di una coore naa nell anno k può essere espresso come segue: 2 (2) in cui k=-d,,, dove Ti,k rappresenare l ammonare del geio fiscale al neo dei rasferimeni corrispondene al soggeo nao nell anno k, menre Si,k indica la probabilià che, nel periodo i, un individuo nao nell anno k sopravviva anche durane il periodo successivo. Di norma, si individuano re coni inergenerazionali disini sia per gli uomini che per le donne. Ricorrendo alla definizione dei coni inergenerazionali, l Equazione 1 può essere riscria come segue: (3) dove Pi,k indica le dimensioni di una generazione naa nell anno k e ancora in via al momeno. In base a quesa espressione, il debio pubblico nell anno deve essere pari alla somma del geio fiscale neo versao dalle generazioni vissue dall anno in avani e del geio fiscale neo di ue le generazioni fuure. Per valuare i coni inergenerazionali di ciascuna generazione, ricorriamo ai dai evidenziai da una sezione rasversale e produciamo i profili microeconomici del geio fiscale neo versao in base al genere e all eà, come riporao nel paragrafo che segue. Una vola calcolai ui i coni inergenerazionali relaivi alle generazioni in via e a quelle fuure, l espressione 3 ci fornisce il susainabiliy gap. D alro cano, evenuali poliiche non conformi alle Equazioni (1) e (3) implicano una 16

19 ridisribuzione del reddio ra generazioni, dao che il livello previso del geio fiscale e dei rasferimeni, raggiuno dalla poliica fiscale consideraa, non può essere manenuo per un numero indefinio di anni a venire. La Conabilià Inergenerazionale ci permee di rasformare misure macroeconomiche per la sosenibilià fiscale cioè il susainabiliy gap - in misure vole alla ridisribuzione del reddio ra le generazioni. A queso scopo, raffroniamo il cono inergenerazionale della generazione naa nell anno base con quello di una generazione naa successivamene, assumendo che ue le generazioni fuure siano obbligae a eliminare il susainabiliy gap, in maniera ale da conformarsi all Equazione (3). Per convenzione, la Conabilià Inergenerazionale presume che le generazioni nae dopo il periodo, per eliminare il susainabiliy gap, dovranno soosare a un cambiameno uniforme del geio fiscale previso dalla poliica inizialmene in vigore. Quesa procedura semplificaa ci permee di illusrare lo squilibrio fiscale ineremporale espresso come differenza dell imposizione fiscale nea relaiva all inera esisenza della generazione naa nell anno base e delle generazioni successive, prendendo in considerazione l inero ciclo biologico in enrambi i casi e quindi permeendone il confrono. 3.2 La Conabilià Inergenerazionale e il sisema saniario Prima di applicare la Conabilià Inergenerazionale al sisema saniario, è imporane esporre alcune considerazioni relaive alla meodologia sandard descria sopra. In paricolare, i nosri calcoli prenderanno in considerazione solo due pari del bilancio pubblico: la spesa saniaria e le risorse finanziarie. Di norma si ricorre alla Conabilià Inergenerazionale per valuare la sosenibilià della poliica fiscale nel suo insieme, menre l espressione Ti,k dell Equazione (2) comprende ue le impose versae e i rasferimeni ricevui - in denaro liquido e in naura da pare di ue le isiuzioni governaive. Tuavia, quando l analisi si concenra su un programma specifico del seore pubblico, come avviene in diverse ricerche relaive alla sosenibilià del sisema pensionisico o nel presene sudio sul sisema saniario, Ti,k comprende solo il geio fiscale uilizzao per finanziare il programma in esame e rasferirne i proveni. Dao che il sisema saniario nazionale spagnolo è finanziao ramie la assazione generale, dapprima ci limiiamo a prevedere l evoluzione della spesa saniaria, senza che il programma preveda alcun inroio specifico. Si raa di un assuno di applicabilià generale, perché il sisema nel suo complesso risula finanziao proporzionalmene. In un secondo momeno affroniamo anche gli aspei finanziari. Poiché non esise un collegameno chiaro ra uili e spese, non abbiamo bisogno di concordare i livelli iniziali del debio e del defici. In queso caso ci aeniamo ad alri sudi relaivi alla Conabilià Inergenerazionale e per semplificare prendiamo come riferimeno livelli di defici e di indebiameno pari a zero. 22 In paricolare, consideriamo che la spesa saniaria a livello saale sia finanziaa dall insieme di ue le impose (diree, indiree e accise), in modo ale che inizialmene il sisema non regisri né defici né avanzi. Ipoizzando che la quoa del geio fiscale ad esso desinaa rimanga cosane, possiamo sabilire il livello di sosenibilià a lungo ermine del sisema saniario pubblico spagnolo. Quindi procediamo a compiere una serie di esperimeni che prevedano foni di finanziameno alernaive e ne valuiamo l impao sull equilibrio del bilancio ineremporale. 22 Di conseguenza, nelle Equazioni (1) e (3) si presume che B, che in queso caso rappresena il livello di indebiameno iniziale del sisema saniario, sia pari a zero. 17

20 4. Dai e presupposi uilizzai Per procedere a ui i calcoli necessari ai fini della Conabilià Inergenerazionale, ci basiamo sui segueni dai: (1) la scela di un anno base per l analisi; (2) una proiezione demografica della sruura della popolazione in base all eà; (3) le previsioni relaive al geio fiscale e ai rasferimeni in base a genere ed eà, in queso caso riferie alla spesa saniaria e alle risorse erariali uilizzae per finanziarla. L anno base scelo per la nosra analisi è il Si raa di una daa imporane, perché permee di paragonare le sime con i dai relaivi al sisema saniario. Ciò significa che le nosre proiezioni iniziano nel 1996 e possono essere basae su dai reali disponibili per il periodo Per quano concerne gli aspei demografici, facciamo riferimeno alla sruura della popolazione spagnola in relazione all eà nel 2001 ed effeuiamo una proiezione valida per i successivi 300 anni 23 secondo le ipoesi avanzae dall INE. 24 Quese ipoesi si fondano sull evoluzione di re imporani variabili demografiche: i assi di moralià, quelli di ferilià e i flussi migraori. In realà l INE raccia due scenari alernaivi. I risulai cui perveniamo si basano su uno solo di quesi due gruppi di ipoesi, in cui si prevede che i flussi migraori corrispondano a quelli effeivamene regisrai fino al 2003, per poi sabilizzarsi gradualmene sul valore cosane di arrivi annui nel corso degli anni del 2050, rimanendo su queso valore. Per quano riguarda il asso di ferilià, si prevede una ripresa lineare da 1,26 figli per donna nel 2002 a 1,53 nel 2030, valore che poi resa cosane. Infine, si prevede l aumeno della probabilià di sopravvivenza individuale fino al 2050, che corrisponde approssimaivamene a un incremeno della speranza di via alla nascia pari a 4,4 anni per gli uomini e 3,6 anni per le donne. Nell insieme, le proiezioni indicano che l indice di dipendenza degli anziani definio come il rapporo ra il oale degli ulrasessanacinquenni e la popolazione in eà compresa ra i 20 e i 64 anni subirà in fuuro un noevole aumeno, passando dell auale 25% al picco del 62,4% nel 2050, per poi diminuire progressivamene e sabilizzarsi sul 52,5%. 25 I dai macroeconomici oali relaivi alla spesa e agli uili del sisema saniario pubblico per il periodo , necessari per pervenire ai coni inergenerazionali, sono sai derivai dalle informazioni fornie dai bilanci consolidai dello Sao. 26 In paricolare, abbiamo raccolo 10 valori aggregai, relaivi agli uili e uno relaivo alla spesa del servizio saniario pubblico, il quale è sao suddiviso in re caegorie 27, come è desumibile dalla Tabella 1. Sfruando diverse basi di dai, per ui i valori d insieme è sao possibile racciare un profilo microeconomico disino per eà e sesso relaivamene al geio fiscale e ai rasferimeni. 23 Sufficienemene lunga da fare sì che l effeo dello scono elimini il valore degli anni a seguire. 24 INE (2005). 25 L ipoesi alernaiva descria in INE (2005), che prevede assi di immigrazione noevolmene inferiori e un aumeno della longevià leggermene più ridoo, conduce a un indice di dipendenza massimo pari al 68,6% nel 2050 e viene impiegaa nell analisi della sensibilià dei risulai condoa nel capiolo iniolao Scenari relaivi alla sensibilià. 26 IGAE (1998, 1999a, b, 2000a, b, 2001a,b, 2002) e hp:// 27 Cfr. MSC (2001). 18