Sezioni di controllo per la regione Trentino-Alto Adige (sedi di Trento e di Bolzano)
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- Marina Dolce
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1 Sezioni di controllo per la regione Trentino-Alto Adige (sedi di Trento e di Bolzano) Audizione sulle problematiche concernenti l attuazione degli Statuti delle regioni ad autonomia speciale, con particolare riferimento al ruolo delle Commissioni paritetiche previste dagli Statuti medesimi. Commissione Parlamentare per le questioni regionali 30 luglio 2015
2 1. A suo avviso, è ancora utile insistere sulla necessità di norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol? Premesso che in questa sede l intervento dei rappresentanti della Corte dei conti non può che focalizzarsi sulle funzioni di controllo di competenza dell Istituto e sui compiti ad esse connesse a tutela dell ordinamento nel suo complesso, -con particolare riguardo alla salvaguardia degli equilibri economico-finanziari del Paese- si esprime l avviso che, avendo lo Statuto di autonomia avuto pressochè integrale attuazione, allo stato si potrebbe ancora ipotizzare la necessità di siffatte norme qualora si pongano nuove esigenze di attuazione dello Statuto medesimo (vedasi anche Corte cost. n.160/1985). Peraltro, come conferma l orientamento espresso della Corte costituzionale, il tema della perdurante funzionalità e coerenza con i principi costituzionali dei decreti legislativi di attuazione -quale strumento per la realizzazione delle finalità degli Statuti speciali- è stato oggetto di approfondite analisi nel corso delle precedenti audizioni della Corte dei conti, dalle quali è emerso che, in base alla normativa costituzionale e ordinaria vigente, essi restano lo strumento ordinario di attuazione statutaria. Alla Commissione paritetica è intestata una speciale funzione di partecipazione al procedimento legislativo e, in quanto tale, costituisce un essenziale raccordo tra le autonomie speciali e il Legislatore statale, finalizzato al raggiungimento degli obiettivi indicati dallo Statuto. Va considerato che tale funzione oggi si svolge nel più complesso ed articolato quadro giuridicoistituzionale nazionale ed europeo, caratterizzato da un intreccio di fonti normative, inerente alla finanza pubblica. In questo senso si colloca anche il costante richiamo allo strumento delle norme di attuazione statutaria nell ambito delle leggi finanziarie statali (in particolare dal 1993 ad oggi), e della stessa legge sul cosiddetto federalismo fiscale (legge n. 42/2009), per il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, nel quadro degli impegni derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea. 2. Come giudica l esperienza sin qui maturata in relazione all attuazione delle norme statutarie? Come si è atteggiato nella prassi il procedimento finalizzato all approvazione delle norme di attuazione? L esperienza è da qualificare in termini positivi in via generale, fermo restando che in taluni casi si è registrato un utilizzo di tale strumento normativo al di fuori di esigenze strettamente connesse all attuazione dello Statuto. Il procedimento di formazione delle norme di attuazione non è stato formalizzato in norme legislative o regolamentari ed è quindi basato, salvo quanto previsto dall articolo 107 dello Statuto, sulla prassi. Inoltre, a quanto risulta, l iniziativa delle proposte sulla normativa di attuazione è stata prevalentemente esercitata dalle Giunte provinciali e regionale; talora si sono registrati casi di proposte formulate dalle autorità centrali e periferiche dello Stato; raramente vi sono stati casi di proposte da parte di componenti della Commissione paritetica. A seguito delle attività della Commissione paritetica per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol sono stati emanati dal 1973 ad oggi circa 170 decreti attuativi (dei quali oltre 40 nel periodo successivo alla legge costituzionale n. 3/2001). Pagina 2
3 Il procedimento previsto dallo Statuto è stato svolto non solo come mero strumento di trasferimento alla Regione e alle Province autonome delle funzioni statali e degli enti nazionali, dei relativi uffici, del personale e delle strutture immobili e mobili, delle risorse, ma anche come metodo di adeguamento permanente tra la normativa statutaria e l evoluzione dell ordinamento, in generale, e della legislazione statale. In tal senso va intesa la posizione espressa dalla Corte costituzionale, che ha più volte affermato che -con l adesione di parte rilevante della dottrina- i decreti legislativi di attuazione non sono la conseguenza di una delega legislativa (analoga a quella dell art. 76 della Costituzione), ma l esercizio di un potere legislative permanentemente esercitabile dal Governo ogni qualvolta si pongano nuovi problemi di attuazione degli «Statuti speciali» (cfr. Corte Cost., ex plurimis, sentenza n. 160 del 6 maggio 1985). In particolare, per quanto riguarda il Trentino-Alto Adige/Südtirol, l utilizzo delle norme di attuazione -soprattutto dopo l emanazione del nuovo Statuto del ha di fatto realizzato il pieno trasferimento delle funzioni e degli apparati statali con le correlate risorse finanziarie in tutte le materie attribuite dallo Statuto di autonomia alla Regione (artt. 4, 5 e 6 in particolare) e alle Province autonome (art. 8, 9 e da 10 a 15). In alcuni rilevanti casi con le norme di attuazione si è anche utilizzato l istituto della delega di funzioni statali, sia amministrative che legislative, ai sensi degli artt. 16 e 17 dello Statuto; ciò ha comportato anche -in particolare dopo la crisi della finanza pubblica del l introduzione, a partire dalla legge finanziaria dello Stato per il 1994 (legge n. 537/1993), del criterio di non finanziare o finanziare solo parzialmente (a carico del bilancio dello Stato) gli oneri derivanti dall esercizio delle funzioni delegate, come strumento di concorso agli obiettivi di finanza pubblica generale da parte della Regione e delle Province autonome [fra le altre, le deleghe riguardanti: ANAS, Direzione regionale e provinciale del Lavoro, Motorizzazione civile, personale insegnante statale (Provincia Autonoma di Bolzano; alla Provincia Autonoma di Trento la funzione è trasferita con il relativo personale), funzioni statali in materia di Università, ammortizzatori sociali]. Circa la finanza della Regione e delle Province autonome, nonchè i rapporti finanziari con lo Stato, a decorrere dall emanazione della legge n. 42/2009, attuativa dell art. 119 della Costituzione (come riformato nel 2001), lo strumento utilizzato dallo Stato, dalla Regione e dalle Provincie autonome è stato quello della modifica del Titolo VI dello Statuto con la speciale procedura della legge ordinaria, su concorde richiesta del Governo e delle Autonomie stesse, ai sensi dell art. 104 dello Statuto medesimo (e non più delle norme di attuazione). Si registrano tre modifiche allo Statuto (inserite nelle leggi /finanziarie/di stabilità per il 2010, 2013 e 2015) dal 2009 ad oggi. Per quanto riguarda le attribuzioni delle Sezioni di controllo di Trento e di Bolzano della Corte dei conti nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, sia per il primo Statuto (legge costituzionale n. 5/1948), che per il secondo Statuto (d.p.r. n. 670/1972), si evidenzia la mancata previsione dei controlli esterni (da affidare alla Magistratura contabile) disciplinati, invece, dalla normativa di attuazione (d.p.r. n. 350/1988 e s.m.i) che ha, fra l altro, introdotto il controllo di legittimità (non più in vigore) e sulla gestione della Regione e delle due Province. Va segnalato che le citate leggi di stabilità per l anno 2010 e 2015 hanno apportato modifiche all art. 79 dello Statuto, ricompreso nel Titolo VI dello stesso, disciplinando i rapporti tra le Province autonome e la Corte dei conti in materia di controllo successivo sulla sana gestione degli enti locali. In questo contesto, il comma 3-ter dell art. 6 del citato d.p.r. n. 305/88, come Pagina 3
4 modificato con il decreto legislativo n. 166/2011, prevede che.in attuazione e per le finalità di cui all articolo 79 dello Statuto speciale, sono esercitati rispettivamente dalla Provincia di Trento e dalla Provincia di Bolzano i controlli, anche di natura collaborativa, funzionali all attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e il controllo successivo sulla sana gestione relativi agli enti locali e agli altri enti e organismi individuati dall articolo 79, comma 3, (dello Statuto); degli esiti dei controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei conti. A seguito dell interpretazione da parte della Provincia di Bolzano (secondo cui il legislatore avrebbe inteso in sostanza intestato alle Provincie autonome le funzioni di controllo sugli enti locali proprie della Corte dei conti), la Corte costituzionale, con la sentenza n. 60/2013, ha chiarito che anche nel caso dell art. 79 dello Statuto e del comma 3-ter del d.p.r. n. 305/1988 il controllo attribuito alle Province autonome appartiene alla categoria dei controlli interni (essendo correlato alle funzioni di indirizzo e coordinamento alle Province stesse e venendo attribuito in relazione alle competenze ad esse conferite in materia di finanza locale e di attuazione degli obiettivi del patto di stabilità). 3. Le Province autonome sono gli enti ad autonomia differenziata che hanno manifestato la migliore capacità negoziale con lo Stato, beneficiando di un numero di norme di attuazione assai maggiore rispetto a quello delle altre regioni a Statuto speciale. Quali sono a suo avviso le ragioni che hanno consentito ai meccanismi delineati dallo Statuto di funzionare così virtuosamente? In particolare, le Commissioni paritetiche della Sua regione, rispetto alle altre, vedono una prevalenza di politici piuttosto che di docenti universitari come accade invece nelle altre Regioni. Pensa che questo dato possa aver influito positivamente sulla capacità negoziale delle Commissioni? Una delle ragioni che hanno consentito il buon funzionamento della Commissione è la sua composizione, non predeterminata nei requisiti soggettivi dei componenti, che storicamente ha visto la prevalenza di soggetti di estrazione politica (il che ha contributo a realizzare tempestività e flessibilità dei meccanismi delineati dallo Statuto). Ciò detto si ritiene, tuttavia, che una eventuale previsione normativa dei requisiti di nomina dei Componenti delle Commissioni garantirebbe maggior trasparenza, nel rispetto dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento. Si consideri che le Commissioni sono chiamate ad elaborare norme di elevato carattere tecnico (giuridico-economico) anche con riferimento al necessario rispetto dei principi ordinamentali e comunitari, nonché ai profili della copertura finanziaria e alla salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica. Appare, pertanto, maggiormente consona ai principi costituzionali una previsione normativa che predetermini la partecipazione maggioritaria di figure provenienti dal mondo accademico e delle professioni (ad esempio docenti universitari, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, liberi professionisti), ciò che potrebbe agevolarne ancor più la funzionalità. Pagina 4
5 4. Nell esperienza istituzionale da Lei maturata, ritiene comunque che, nonostante gli ottimi risultati raggiunti, i meccanismi di funzionamento delle Commissioni paritetiche debbano essere rivisti? e le procedure per la nomina e la sostituzione dei componenti? In relazione alla delicatissima funzione attribuita alla Commissione paritetica -formazione di norme che occupano una elevata posizione nella gerarchia delle fonti, in un contesto di conferimento delle funzioni a carattere riservato e separato (cfr. sentenza Corte cost. n. 160/1985)-, si evidenzia, in un ottica di trasparenza in sintonia con l art. 97 della Costituzione, che la norma statutaria (art. 107) non prevede alcuna predeterminazione di criteri circa i requisiti e le competenze dei componenti in rappresentanza dello Stato, della Regione e delle due Province autonome, né una regolamentazione del suo funzionamento. 5. Per quanto le risulti, in che modo è assicurato un collegamento tra l operato della componente provinciale all interno delle Commissioni paritetiche e le Giunte provinciali? E con i Consigli provinciali? L articolo 147-ter del Regolamento interno del Consiglio della Provincia autonoma di Trento prevede la periodica informazione al Consiglio da parte dei componenti della Commissione paritetica da esso nominati. Parimenti l art. 108-quater del Regolamento interno del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano stabilisce, in particolare, che i componenti della Commissione dei Sei presentano al Consiglio, entro maggio di ogni anno, una relazione sulle attività svolte e pianificate. Inoltre, su richiesta del Presidente del Consiglio provinciale o di un Capogruppo i componenti della Commissione possono essere invitati ad apposita audizione. Non si è a conoscenza dei concreti termini di ulteriori collegamenti, non essendovi applicazione di appositi criteri di trasparenza. 6. Lo Statuto assegna alle Commissioni paritetiche un ruolo meramente consultivo. Nella prassi applicativa, tale ruolo si arricchito con l esercizio di ulteriori funzioni? Nel corso degli anni il parere della Commissione paritetica ha assunto un ruolo di particolare rilevanza nell ambito del procedimento di formazione delle norme attuative dello Statuto, a scapito del momento decisionale intestato all Esecutivo. Consta che raramente il Governo abbia disatteso il testo proposto dalla Commissione, comunque rinviandolo in tal caso all esame della Commissione per un nuovo parere (obbligatorio). Pagina 5
6 7. L art. 39 del ddl cost. AC 2613-A reca al comma 11 la previsione secondo cui le disposizioni contenute nella legge costituzionale de qua non si applicano alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino all adeguamento dei rispettivi Statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome. Si stabilisce inoltre che «Sino alla revisione dei predetti Statuti speciali, resta altresì ferma la disciplina vigente prevista dai suddetti Statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall articolo 120 della Costituzione». A suo avviso, queste disposizioni, inserite in un quadro di sostanziale ridimensionamento delle competenze delle Regioni a Statuto ordinario, potranno contribuire ad una complessiva rivalutazione della specialità regionale e dei decreti di attuazione degli Statuti speciali?... o porteranno piuttosto ad un ulteriore appiattimento delle autonomie speciali, le quali preferiranno accontentarsi di ciò che hanno? La previsione normativa pare avere elementi di analogia con le disposizioni di cui all art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, che regola i rapporti tra la legislazione provinciale e quella statale, secondo il quale fino all adeguamento della normativa provinciale o regionale ai principi e alle norme costituenti limiti di cui agli artt. 4 e 5 dello Statuto di autonomia e recati da atto legislativo dello Stato restano nel frattempo applicabili le disposizioni legislative regionali e provinciali preesistenti. Come evidenziato anche dalle Sezioni Riunte della Corte dei conti per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, in occasione del giudizio di parifica dei rendiconti generali della Regione e delle Province autonome per l esercizio 2014, l applicazione di detta norma non ha dato piena corrispondenza alle esigenze di puntuale adeguamento della legislazione provinciale ai principi della legislazione statale e ai limiti statutari, con particolare riguardo ai principi di coordinamento della finanza pubblica, a salvaguardia dell unità economica del Paese, in coerenza con gli obblighi finanziari di risultato assunti dall Italia in sede europea. Pagina 6
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