DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO Milano, Giuffrè, terza edizione, 2008
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1 Mario Pilade Chiti DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO Milano, Giuffrè, terza edizione, 2008 INDICE Presentazione della terza edizione xi Presentazione della seconda edizione xiii Presentazione della prima edizione xvii PARTE PRIMA Capitolo I L'INTERNAZIONALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Lo sviluppo delle organizzazioni internazionali e le Unioni internazionali amministrative Le forme recenti di organizzazioni internazionali Le organizzazioni internazionali economiche e l'omc Le organizzazioni internazionali regionali Il Consiglio d'europa e la tutela dei diritti dell'uomo
2 26 6. Gli accordi tra la Comunità europea e le organizzazioni internazionali Il sistema amministrativo internazionale alla ricerca di un modello coerente Le burocrazie internazionali Globalizzazione e sovranità Amministrazione nazionale, amministrazioni internazionali e amministrazione europea: una nuova prospettiva Capitolo II LA COMUNITÀ EUROPEA QUALE ORIGINALE ORGANIZZAZIONE SOVRANAZIONALE 1. I caratteri evolutivi delle organizzazioni internazionali Le peculiarità della Comunità europea Il contributo della Corte di giustizia alla definizione dell'ordinamento giuridico comunitario Il rafforzamento della integrazione europea a partire dall'atto Unico Il Trattato di Maastricht e l'unione europea Il processo di integrazione europea per tappe: il Trattato di Amsterdam
3 70 7. Segue: il Trattato di Nizza e la Carta dei diritti fondamentali La revisione dei Trattati La partecipazione della Comunità europea alle organizzazioni internazionali Lo Spazio giuridico europeo Il difficile cammino verso il riassetto costituzionale dell'unione. Il Trattato di Lisbona Capitolo III I CARATTERI DELL'ORDINAMENTO GIURIDICO COMUNITARIO ED I RAPPORTI CON L'ORDINAMENTO ITALIANO 1. La Comunità europea come ordinamento giuridico La preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale La diretta applicabilità delle norme comunitarie L'efficacia diretta delle norme comunitarie L'interpretazione del diritto nazionale in senso conforme al diritto comunitario La tutela dei diritti fondamentali
4 7. La Carta dei diritti fondamentali I diritti fondamentali nei recenti Trattati Il valore giuridico della CEDU nella giurisprudenza della Corte costituzionale La problematica tutela dei diritti nel sistema multilivello dei pubblici poteri La responsabilità extracontrattuale per violazione del diritto comunitario Questioni della preminenza del diritto comunitario sul diritto italiano. L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale La disapplicazione del diritto nazionale contrastante con il diritto comunitario Disapplicazione/non applicazione e giudizio di costituzionalità La non disapplicabilità delle norme nazionali contrastanti con la CEDU Per una nuova disciplina dei rapporti tra ordinamento italiano ed ordinamento comunitario Capitolo IV DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO E DIRITTI AMMINISTRATIVI NAZIONALI 1. La Comunità europea quale Comunità di diritto amministrativo
5 2. I caratteri principali del diritto amministrativo europeo La dimensione europea delle scienze giuridiche e le peculiarità della scienza del diritto amministrativo Dalle divergenze alle convergenze nel diritto amministrativo La critica al fenomeno della convergenza ed i suoi limiti Lo sviluppo del diritto amministrativo dell'integrazione Il Trattato di Lisbona e le basi costituzionali del diritto amministrativo europeo Verso il diritto amministrativo globale Alcune conclusioni PARTE SECONDA Capitolo V LE FONTI 1. Il pluralismo delle fonti del diritto amministrativo Le peculiarità delle fonti nell'ordinamento comunitario Il quadro delle fonti comunitarie
6 4. I Trattati comunitari I Trattati come «costituzione» comunitaria Segue: una «costituzione in trasformazione» I principi generali Gli atti delle istituzioni comunitarie. I regolamenti Segue: le direttive L'attuazione dei regolamenti e delle direttive Gli altri atti delle istituzioni Le decisioni quadro e le fonti nel TUE Le tecniche di legislazione nella Comunità europea ed i riflessi per il diritto nazionale Le proposte per una sistemazione delle fonti Le fonti nel Trattato costituzionale e nel Trattato di Lisbona L'attuazione del diritto comunitario nell'ordinamento nazionale
7 L'adeguamento al diritto comunitario con il sistema della «legge comunitaria» La riforma costituzionale del 2001: innovazione o conferma? Capitolo VI LE FUNZIONI 1. Le funzioni pubbliche comunitarie La funzione di indirizzo politico comunitario Le altre funzioni pubbliche nel vigente diritto comunitario La funzione normativa La funzione amministrativa L'equilibrio istituzionale della Comunità e le basi costituzionali per l'amministrazione Le articolazioni della funzione amministrativa comunitaria Le funzioni di prestazione e i pubblici servizi Le funzioni nei settori della politica estera, della cooperazione giudiziaria e degli affari interni
8 Capitolo VII LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Una difficile problematica La definizione tradizionale di pubblica amministrazione I successivi sviluppi ordinamentali e di diritto positivo La definizione di pubblica amministrazione per enumerazione legislativa. Dalla natura del soggetto ai caratteri della fattispecie La pubblica amministrazione nel diritto comunitario L'accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione Le amministrazioni aggiudicatrici nel diritto degli appalti pubblici Lo Stato e la pubblica amministrazione in altri contesti normativi comunitari e nella giurisprudenza sugli effetti diretti delle direttive Le influenze sull'ordinamento italiano: l'organismo di diritto pubblico; la diversa rilevanza giuridica dei soggetti; gli affidamenti in house; i limiti alle politiche di privatizzazione Talune conclusioni Capitolo VIII L'ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
9 1. L'affermazione dell'amministrazione comune dell'ordinamento europeo L'iniziale marginalità delle tematiche dell'organizzazione e le ragioni della recente evoluzione Il piano di esame. Alla ricerca dell'esecutivo comunitario L'organizzazione della Commissione. Le Direzioni generali ed i servizi Segue: le agenzie esecutive Gli apparati serventi delle altre istituzioni europee I comitati e la ``comitologia'' Le agenzie europee Gli ``altri organi'' previsti dai Trattati Le autorità indipendenti Segue: il Mediatore europeo Gli organi dell'unione economica e monetaria La Banca centrale europea e il Sistema europeo di Banche centrali
10 La Banca europea degli investimenti ed il ``Gruppo BEI'' La Banca europea per la ricostruzione e sviluppo Il concorso dei privati alle funzioni amministrative. Cenni I rapporti con le amministrazioni nazionali. I sistemi comuni europei e il Metodo aperto di coordinamento L'influenza sull'organizzazione amministrativa nazionale L'amministrazione per il coordinamento delle politiche comunitarie Regioni e politiche comunitarie Capitolo IX LA FINANZA E IL PERSONALE 1. I mezzi dell'azione amministrativa La finanza I caratteri generali delle disposizioni finanziarie e di bilancio Le disposizioni dei Trattati
11 5. Gli altri atti rilevanti Il bilancio e le entrate comunitarie Le spese I principi del bilancio comunitario Le autorità di bilancio Segue: i modi di esecuzione del bilancio Le novità della Costituzione europea e il Trattato di Lisbona La finanza e l'integrazione con le amministrazioni nazionali Il vincolo comunitario sulla finanza nazionale Il personale Gli atti che disciplinano il personale comunitario I caratteri generali della disciplina del personale. I funzionari permanenti Gli altri agenti e le figure atipiche
12 18. La riforma generale dello Statuto dei funzionari e degli altri agenti europei La tutela nelle controversie dell'impiego comunitario Analogie e differenze con il pubblico impiego nazionale La Funzione pubblica e lo Spazio amministrativo europeo Capitolo X PROCEDIMENTI E ATTI AMMINISTRATIVI 1. Il modesto rilievo iniziale della tematica del procedimento nel diritto comunitario Le ragioni della successiva evoluzione Le disposizioni dei Trattati rilevanti per il procedimento I principi generali elaborati dalla giurisprudenza comunitaria La Carta dei diritti fondamentali e la Costituzione europea Il diritto di accesso Le fasi del procedimento I procedimenti amministrativi nazionali e l'influenza comunitaria
13 Segue: i principi generali di diritto comunitario e la disciplina nazionale del procedimento amministrativo I procedimenti composti Il dibattito sulla codificazione del procedimento Disciplina comunitaria e modelli di procedimento Gli atti amministrativi comunitari Le decisioni Raccomandazioni e pareri L'invalidità degli atti amministrativi comunitari L'invalidità degli atti amministrativi nazionali in contrasto con il diritto comunitario. Le premesse I recenti sviluppi giurisprudenziali comunitari e nazionali Altri aspetti del regime degli atti amministrativi nazionali sotto l'influenza comunitaria PARTE TERZA
14 Capitolo XI LA TUTELA GIURISDIZIONALE 1. La rilevanza della tutela giurisdizionale nel sistema comunitario La composizione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado La posizione dei giudici e l'organizzazione della Corte e del Tribunale L'attività della Corte e del Tribunale e le proposte per una diversa organizzazione giurisdizionale Le riforme del giudiziario europeo introdotte dal Trattato di Nizza Le norme sulla giurisdizione nel Trattato costituzionale e nel Trattato di Lisbona La tutela degli «amministrati»: ordine degli argomenti L'azione di annullamento La legittimazione a ricorrere Il regime processuale L'eccezione di invalidità Il ricorso in carenza
15 L'azione di danno per responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. Questioni generali La responsabilità extracontrattuale della Comunità La responsabilità extracontrattuale degli Stati membri Gli sviluppi della responsabilità extracontrattuale degli Stati membri per violazione del diritto comunitario Le conseguenze della giurisprudenza comunitaria sul regime della responsabilità extracontrattuale nei diritti nazionali Gli sviluppi del caso Francovich La questione della risarcibilità degli interessi legittimi Casi di giurisdizione piena di merito del giudice comunitario La questione di validità degli atti comunitari tramite la procedura di rinvio pregiudiziale L'interpretazione del diritto comunitario attraverso la procedura di rinvio pregiudiziale Le «giurisdizioni» competenti per il rinvio pregiudiziale
16 24. Le condizioni del rinvio pregiudiziale Gli effetti delle sentenze pregiudiziali La procedura di rinvio pregiudiziale e la creazione di un sistema giudiziario europeo L'influenza sul diritto processuale nazionale L'effettività della tutela e gli strumenti cautelari I nuovi poteri del giudice nazionale sulle questioni comunitarie Lo sviluppo di forme di tutela non giurisdizionale Abbreviazioni di periodici ed enciclopedie Bibliografia Indice della giurisprudenza comunitaria citata Indice analitico
17 PRESENTAZIONE DELLA TERZA EDIZIONE Il periodo intercorso dalla precedente edizione è contrassegnato dalla difficile evoluzione dell'unione europea e dallo sviluppo delle problematiche oggetto del libro, nella normazione, nella giurisprudenza e nella scienza giuridica. Il cammino dell'integrazione europea è stato rallentato dalle note vicende che hanno portato all'``abbandono'' del Trattato costituzionale ed alla successiva approvazione del Trattato di Lisbona; di cui peraltro, allo stato, è incerta l'entrata in vigore. Quasi per contrappeso, come già avvenuto in passato, ha ripreso lena l'integrazione tramite l'amministrazione ed il suo diritto. La giurisprudenza comunitaria è nuovamente vivace ed originale, tanto su questioni settoriali quanto su temi generali e di principio. Con le debite differenze, l'attuale situazione sembra nuovamente valorizzare il metodo di approccio funzionale ed ``amministrativo'' del primo decennio di integrazione europea. La scienza giuridica sta dando un sostanzioso contributo all'evoluzione ora indicata, con una non casuale ``scoperta'' in tutti gli Stati membri dei temi solitamente riassunti con l'espressione diritto amministrativo europeo. Sono ormai diffusi manuali e trattati organici sulla materia, nuove riviste specializzate hanno visto la luce ed innumerevoli sono le monografie e gli studi caratterizzati in senso europeo. Un decennio or sono, nella presentazione della prima edizione di questo volume si dava conto in riferimento alla situazione dell'epoca che i temi trattati erano ancora assai controversi; addirittura contestati da una parte non irrilevante degli studiosi. La situazione è oggi del tutto diversa, con legittima soddisfazione di chi a ciò ha contribuito. L'impianto del libro è, nell'insieme, invariato nell'attesa dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona; da cui discenderanno generali e sostanziose innovazioni, avendo tale Trattato ripreso gran parte delle originali soluzioni del Trattato costituzionale del Tuttavia, oltre alla necessaria integrazione del testo con le tante questioni sviluppatesi nel recente periodo, si è proseguito con il rafforzamento dell'analisi dei profili del diritto nazionale influenzati dal diritto europeo (ed in taluni casi su questi influenti); a mò di bilanciamento dell'iniziale approccio privilegiato ai temi prettamente europei, all'epoca assai poco noti e studiati. Si è cercato, inoltre, di elaborare le fondamenta del nuovo diritto amministrativo comune che corrisponde all'avvenuta integrazione degli ordinamenti giuridici. Al momento, tale ricostruzione è appena embrionale; ma i molti studi che in tutta Europa vi si stanno dedicando favoriscono un fruttifero sviluppo. Ho avuto modo di trattare e discutere gli argomenti esaminati nel libro in molte sedi scientifiche europee ed internazionali, verificando ovunque uno straordinario interesse e la presenza di una nuova generazione di studiosi irreversibilmente ``europeizzati''. Sono debitore ad essi ed ai Colleghi tanti da non poter essere ricordati singolarmente di critiche costruttive e stimoli nuovi. Gli apparati finali sono dovuti anche in questa edizione a Sebastiano Faro, ricercatore dell'ittig del CNR, cui rinnovo la mia gratitudine. Montopoli Val d'arno, estate 2008
INDICE. Presentazione della terza edizione... Presentazione della seconda edizione... Presentazione della prima edizione... xi xiii xvii PARTE PRIMA
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