L ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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1 L ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE I CONCETTI CHIAVE La soggettività della P.A. e figure soggettive SEGI

2 Nozione di organizzazione amministrativa Organizzazioni pubbliche come complesso di apparati aventi il compito di perseguire con strumenti giuridici la cura degli interessi collettivi DUPLICE ACCEZIONE Insieme di apparati organizzativi disciplinato da norme giuridiche legislative, regolamentari, statutarie Insieme di operatori giuridici che pongono in essere atti giuridici per il compimento dei quali occorre una attribuzione normativa 2

3 Enti Esistono organizzazioni, pubbliche e private, in grado di instaurare rapporti con altri soggetti dell ordinamento Nel nostro ordinamento sono soggetti di diritto non solo le persone fisiche, ma anche le persone giuridiche (società, associazioni, apparati pubblici,organizzazioni in generale) Alle organizzazioni dotate di soggettività giuridica si dà generalmente il nome di ENTI 3

4 La soggettività giuridica Nozione ampia e comprensiva della personalità giuridica, riferibile a persone fisiche e persone giuridiche, che si ricollega alla presenza di: a) capacità giuridica, cioè idoneità ad essere titolare di diritti e doveri b) capacità d agire, cioè idoneità ad instaurare con altri soggetti rapporti giuridici e di disporre giuridicamente dei propri interessi 4

5 L individuazione di un ente pubblico Problema dell individuazione degli enti pubblici Non esistono indicatori univoci ed esclusivi, ma un fascio di INDICI della pubblicità di un ente, tra cui: 1) il perseguimento dell interesse pubblico 2) il formale riconoscimento per legge 3) la presenza di speciali relazioni organizzative con apparati politici (controlli, finanziamento etc.) 5

6 Gli indicatori sostanziali In assenza della espressa qualificazione legislativa, occorre guardare all aspetto sostanziale: Finanziamento proveniente da un pubblico potere Direttive e indirizzi provenienti da un pubblico potere Nomine dei titolari degli organi da parte di un pubblico potere 6

7 Il criterio formale Il proliferare incontrollato di enti pubblici ha determinato l intervento di una legge di riordino: legge n. 70/1975 (cd. legge sul parastato) Nonostante questa legge disponga che nessun nuovo ente pubblico può essere istituto o riconosciuto se non per legge a volte le leggi non dichiarano espressamente pubblico un ente: il criterio formale pertanto non sempre è utile Il problema comunque rimane per gli enti pubblici sorti prima del

8 Le organizzazioni pubbliche sono PERSONE GIURIDICHE PUBBLICHE art. 11 c.c. Possono acquisire diritti e assumere obblighi soltanto per mezzo delle persone fisiche che li rappresentano (organi) Sono destinatarie dell insieme delle norme di diritto pubblico, ossia di un diritto speciale rispetto a quello comune che regola l attività dei privati 8

9 L aggettivo PUBBLICO è dato da un incrocio di criteri, formali e sostanziali che si riferiscono alle seguenti caratteristiche delle organizzazioni pubbliche*: L essere destinatari dell insieme delle norme di diritto pubblico (art. 11 c.c.) La possibilità che solo la legge ne determini la nascita, l esistenza e l estinzione La determinazione tramite legge dei fini che essi devono perseguire La determinazione tramite legge dei poteri strumentali alla realizzazione dei fini * Si tratta di caratteri derivanti dalla sottoposizione delle organizzazioni pubbliche al principio di legalità 9

10 FIGURE SOGGETTIVE Per designare i soggetti e le entità che assumono rilievo nel diritto pubblico si fa riferimento alla nozione di FIGURE SOGGETTIVE Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI. Art D.lgs. 165/2001 Enti pubblici territoriali: Stato, regioni, province, comuni, città metropolitane (che verranno analiticamente studiati in seguito) Enti pubblici non territoriali: distinguibili in base a funzioni, autonomia, strumentalità Enti pubblici economici Persone giuridiche private di rilievo pubblicistico Organismi di diritto pubblico 10

11 Enti pubblici territoriali Si fondano su caratteristiche sostanziali: Si tratta di enti individuati dal territorio e dalle collettività in essi stanziate e su caratteristiche funzionali: Si tratta di enti con finalità generali 11

12 Enti pubblici non territoriali Possono essere variamente definiti: Enti funzionali Enti ausiliari Enti strumentali Tali nozioni mettono in evidenza il loro collegamento con altri enti pubblici, coincidenti con gli enti territoriali Il collegamento tra enti può assumere diverse connotazioni: Natura organica Natura funzionale Natura finanziaria 12

13 Gli enti pubblici economici Esistono particolari enti pubblici che esercitano attività d'impresa, di produzione e scambio di beni e servizi, cd. enti pubblici economici La loro attività è retta quasi esclusivamente dal diritto comune delle imprese (art c.c. e ss.), salvo essere sottratti al fallimento 13

14 Enti pubblici economici: esempi Esempi: l Istituto nazionale per le assicurazioni (INA), l Istituto per la ricostruzione industriale (IRI), l Ente nazionale idrocarburi (ENI). Si tratta di enti non più esistenti (v. oltre) in quanto privatizzati. Agenzie per il territorio, Consorzi industriali Si tratta di enti al confine tra pubblico e privato: la loro attività è retta dal diritto comune delle imprese (2093 c.c.) sono sottoposti al diritto amministrativo nelle relazioni con gli organi politici (nomine, indirizzo), nel controllo sulla gestione (Corte dei conti), nella disciplina sull accesso agli atti 14

15 Privatizzazione Recentemente la legge ha previsto la trasformazione di molti enti pubblici, soprattutto economici, in enti privati (SpA e fondazioni) Nei primi anni Novanta IRI, INA, ENEL, ENI, le casse di risparmio, gli istituti pubblici di credito, nonché molte aziende autonome (Ferrovie, Poste) sono stati privatizzati 2 tipi di privatizzazione: formale sostanziale 15

16 La privatizzazione formale La privatizzazione formale si limita ad un mutamento di regime giuridico Dalla struttura di ente pubblico si passa alla struttura privatistica (S.p.A) L obbiettivo finale è però una privatizzazione in senso sostanziale, attraverso la cessione ai privati delle imprese e dunque la dismissione delle azioni 16

17 La privatizzazione sostanziale La cessione dell impresa ex pubblica ai privati si realizza attraverso la cd. dismissione. Per le imprese di particolare interesse pubblico si prevedono però alcune deroghe rispetto alla disciplina ordinaria delle SpA Golden Share si prevedono poteri speciali per gli enti pubblici possessori di azioni 17

18 Società a totale o prevalente capitale pubblico Strutture sostanzialmente pubbliche ma aventi la forma giuridica di società di capitali (strumento privatistico) Partecipazione azionaria è di proprietà dello stato e di altri enti pubblici Resta il controllo della Corte dei Conti nei confronti di Spa a prevalente partecipazione 18

19 Organismo di diritto pubblico Nozione di derivazione comunitaria: Qualsiasi organismo con personalità giuridica, istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale, non aventi carattere industriale o commerciale e la cui attività sia finanziata in modo maggioritario da Stato, Regioni, enti locali, da altri enti pubblici, da altri organismi di diritto pubblico, ovvero la cui gestione sia sottoposta al controllo di tali soggetti, ovvero i cui organismi di amministrazione, direzione o vigilanza, siano costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati dai medesimi soggetti 19

20 Analisi della definizione L organismo di diritto pubblico è quell ente, sia pubblico che privato, che: E soggetto in diverso modo ad una dominanza pubblica (longa manus) si estende anche ad enti che non producono beni o servizi da collocare sul mercato NOZIONE FUNZIONALE DI P.A. Nel caso in cui un ente sia considerato organismo di diritto pubblico 1) è tenuto ad applicare le procedure concorsuali pubbliche per la scelta dei contraenti negli appalti 2) le relative controversie ricadono giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo 20

21 Fini pubblici e strumenti privati Conclusioni: non necessariamente i fini pubblici si perseguono attraverso soggetti o strumenti di diritto amministrativo gli enti pubblici hanno capacità generale di utilizzare il diritto privato a volte è più utile e efficace il ricorso a strumenti di diritto comune per perseguire fini pubblici 21