Uno, nessuno, centomila referendum costituzionali?

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1 F O C U S R I F O R M A C O S T I T U Z I O N A L E 17 F E B B R A I O 2016 Uno, nessuno, centomila referendum costituzionali? di Andrea Morrone Professore ordinario di Diritto costituzionale Università di Bologna

2 Uno, nessuno, centomila referendum costituzionali? * di Andrea Morrone Professore ordinario di Diritto costituzionale Università di Bologna Referendum unico o più referendum sulla riforma costituzionale? Questa domanda agita le acque del dibattito sulle riforme. La risposta di coloro che sostengono la necessità di plurimi quesiti sulla riforma costituzionale poggia sui seguenti argomenti: 1) assicurare l espressione di un voto consapevole da parte dell elettore; 2) avere quesiti omogenei su temi omogenei; 3) l art. 138 Cost. implica riforme costituzionali mirate o circoscritte nell oggetto. Poiché le norme, oggi, non sembrano consentirlo, la conseguenza della premessa sarebbe la semplice possibilità di una leggina correttiva della legge n. 352 del Nessuno di questi argomenti mi convince. Il tenore testuale dell art. 138 Cost. non lascia dubbi: si parla infatti di leggi ( ) sottoposte a referendum popolare (prima proposizione del comma 2), di legge sottoposta a referendum (seconda proposizione del comma 2), e si aggiunge che Non si fa luogo a referendum se la legge è approvata nel terzo comma. La legge n. 352 del 1970 correla sempre una unica richiesta di referendum popolare a leggi approvate a maggioranza assoluta dei componenti (cfr.: art. 3, circa l avvertimento da indicare nella pubblicazione notiziale della legge approvata dalle camere; art. 4, circa il contenuto della richiesta di referendum ; art. 5, circa le conseguenze, in caso di mancata domanda di referendum, nel contenuto del decreto di promulgazione decorsi inutilmente tre mesi; gli artt 6 e ss., circa il procedimento relativo alla richiesta effettuata dai cittadini o dai parlamentari; gli artt. 10 e 11, circa la richiesta dei consigli regionali; gli artt. 12 e ss., circa i poteri dell UCR; l art. 15, * Il contributo fa parte del focus di federalismi sulla Riforma costituzionale, ed è pubblicato previa approvazione di un Comitato di valutazione, come da regole contenute nella presentazione del focus. 2 federalismi.it Focus Riforma costituzionale n. 4/2016

3 circa il potere di indizione del referendum ; l art. 16, circa il contenuto del quesito e l art. 17, circa la votazione del referendum ). L art. 16, in particolare, prevede che il quesito da sottoporre a referendum si riferisca ad una specifica legge di revisione dell articolo (o degli articoli ) della Costituzione, indicata con gli estremi della pubblicazione notiziale in Gazzetta Ufficiale. La norma sul potere presidenziale di indizione non solo correla una legge a un referendum, ma prevede espressamente che Qualora sia intervenuta la pubblicazione ( ) di un altra legge di revisione ( ), il Presidente della Repubblica possa ritardare fino a sei mesi l indizione del referendum, in modo che i due referendum si svolgano contemporaneamente con unica convocazione degli elettori per il medesimo giorno. L unica disposizione che ipotizza un uso plurimo del referendum (art. 7, comma 2: Di ciascuna iniziativa è dato annuncio nella Gazzetta Ufficiale), si riferisce non alla possibilità di dividere il testo di una stessa legge costituzionale per un corrispondente numero di quesiti, ma all eventualità che da parte dei cittadini provengano plurime iniziative referendarie, relative sempre alla medesima legge costituzionale. Si tratta di argomenti formali, mi rendo conto, ma, anche in questa circostanza, la forma è sostanza. Il discorso non cambia se si assume un punto di vista materiale. Guardiamo all essenziale. Che i Costituenti immaginassero solo revisioni puntuali è, al limite, solo un argomento storico che, però, non ha alcun valore giuridico cogente, tantomeno nel nostro caso. Del resto, nella storia della Repubblica sono state approvate (legge cost. 3/2001) o, comunque, discusse più volte riforme di ampio respiro (cfr. i lavori del Comitato Bozzi, delle due bicamerali, dei diversi comitati che la storia parlamentare ha registrato). La sostanza è che la ratio dell art. 138 Cost. sta proprio nel fatto di ammettere, nel caso previsto dal primo comma, un unico referendum per respingere o confermare ogni singola legge di revisione costituzionale. Se il referendum ha natura oppositoria (come continuo a pensare), esso svolge proprio la funzione di contrarius actus rispetto alla decisione parlamentare; il discorso non cambia se si assume la natura confermativa (come nella prassi più recente): si tratta di una confirmatio. Il corpo elettorale non può discutere i contenuti del testo approvato dal Parlamento, né emendarlo: può o prendere o lasciare, tertium non datur. Del resto, va aggiunto, il voto finale da parte delle Camere è sull intero testo e non pro parte: non si spiegherebbe per quale ragione ciò che il Parlamento vota unitariamente, dovrebbe poi essere scisso in più domande nel referendum popolare. 3 federalismi.it Focus Riforma costituzionale n. 4/2016

4 Ma c è la questione dell omogeneità della domanda e della chiarezza per un voto consapevole. In questo caso i fautori di più referendum commettono un errore di prospettiva, confondendo l omogeneità dell oggetto della legge con l omogeneità della domanda referendaria o, meglio, spostano sul piano della domanda referendaria eventuali problemi di omogeneità del testo della legge. A differenza del referendum abrogativo, nel referendum costituzionale l oggetto non è disponibile da parte dei promotori, ma è dato. Nel referendum abrogativo può parlarsi, sia pure entro certi limiti, di legislazione negativa: sono i promotori a determinare i confini dell innovazione normativa. Nel referendum popolare non c è nessuna funzione normativa, ma solo una decisione diretta a confermare o respingere una legge approvata ma non vigente. Si tratta, in quest ultimo caso, di una differente funzione di garanzia della Costituzione. Ai promotori del referendum costituzionale spetta solo un potere di iniziativa per sollecitare un pronunciamento del corpo elettorale. Non sono titolari neppure del potere di confezionare la domanda, in tutto condizionata dalla legge approvata dalle Camere. Inoltre la domanda va formulata secondo quanto prevede dettagliatamente la legge n. 352/1970. Discussioni eventuali circa l omogeneità, dunque, vanno riferite al testo di una legge di revisione costituzionale, non all eventuale, relativa, domanda referendaria. La legge di revisione costituzionale che il Parlamento si appresta ad approvare in via definitiva è in sé disomogenea? Presenta un contenuto plurimo? Tratta oggetti o materie diverse? Tutte queste domande attengono alla politica e alla lotta politica: non hanno valore giuridicocostituzionale. Non solo perché il Parlamento è e resta sovrano del contenuto delle proprie decisioni; non solo per il primato della democrazia rappresentativa sulla democrazia diretta. Nella ratio dell art. 138 Cost. la dialettica deliberazione parlamentare potere di veto popolare insiste su un oggetto unitario e non frazionabile, quello deliberato dal Parlamento, con voto finale unitario, sul quale può essere chiamato a pronunciarsi il corpo elettorale. Il diritto al voto consapevole è invocato male: la domanda che si rivolge al corpo elettorale è al contrario chiara e netta proprio se il referendum ha ad oggetto la legge costituzionale nella sua interezza, riguardando, come detto, proprio l alternativa confermare o respingere la legge deliberata dalle camere. Devo aggiungere che è proprio la tesi che postula plurime domande referendarie di fronte a un testo ritenuto disomogeneo che rischia di dare luogo a esiti plebiscitari e a confondere l elettore. 4 federalismi.it Focus Riforma costituzionale n. 4/2016

5 Chi dovrebbe stabilire l oggetto di ogni domanda? Sulla base di quale criterio? Nel caso, sono scindibili le disposizioni sul bicameralismo, sul procedimento legislativo, sull elezione del Presidente della Repubblica e sull elezione dei giudici costituzionali, sulla legislazione concorrente, sulla legislazione esclusiva e su quella residuale regionale, sulla clausola di supremazia, e via dicendo? Chi potrebbe operare una simile confezione? I promotori? Il Parlamento? Il Governo? Il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale o addirittura l UCR? Mettiamo anche che si trovi l accordo per confezionare più quesiti. Poniamo che gli elettori votino NO all abolizione del bicameralismo e SI alla diversificazione del procedimento legislativo: ma quale coerenza ci sarebbe in uscita ad avere un bicameralismo paritario, con due camere elette direttamente dai cittadini, e procedimenti legislativi in cui la regola è che decide solo la Camera dei deputati? Come nella vecchia Sisal, le combinazioni possono essere molteplici: potremmo chiedere ad uno studioso di calcolo delle probabilità tutte le ipotesi possibili in concreto, per renderci conto dell assurdità che si vuole consegnare nelle mani degli elettori. E evidente, allora, che proprio la soluzione per più quesiti si presta alle maggiori manipolazioni plebiscitarie, sia sul piano della domanda sia, soprattutto, su quello degli imprevedibili effetti conseguenti. L elettore sarebbe libero di scegliere, votando quesito per quesito; ma non potrebbe mai sapere quale risultato il suo voto contribuirà a conseguire. Un voto parcellizzato sarebbe totalmente cieco in rapporto al disegno costituzionale complessivo: l obiettivo resterebbe ignoto. Tanto vale tirare a sorte. P.S. Ho seri dubbi che sia sufficiente una leggina per introdurre la possibilità di fare più quesiti. Da quanto detto, è chiaro che la norma da modificare non sta nella legge ordinaria, ma nella Costituzione. 5 federalismi.it Focus Riforma costituzionale n. 4/2016