INDICE CAPITOLO I CONSENSO E NEGOZIO COME STRUMENTI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA

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1 INDICE Introduzione XIII CAPITOLO I CONSENSO E NEGOZIO COME STRUMENTI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA Rilievi generali sul consenso come modalità di esercizio dell attività amministrativa funzionalizzata 1. Accordo, consenso e contratto: precisazioni terminologiche e delimitazione della fattispecie del consenso quale autonoma categoria di teoria generale Autorità e consenso nei rapporti tra pubblica amministrazione e privati interessati: dalla partecipazione procedimentale all adozione di strumenti consensuali nell esercizio dell attività amministrativa funzionalizzata I presupposti politici e sociali del nuovo modello di agire amministrativo Consenso ed esercizio del potere amministrativo I Profili storici delle manifestazioni consensuali e negoziali tra privato e pubblica amministrazione 1. Il superamento del modello di agire dei pubblici poteri legato agli schemi del diritto privato e la formazione dell autonomo sistema del diritto amministrativo Il dibattito sull inquadramento delle fattispecie in cui rileva la volontà del privato. In particolare, la ricostruzione in termini di contratto di diritto pubblico e le ragioni del superamento del modello La teoria della combinazione tra provvedimento e contratto Le ricostruzioni sul negozio giuridico come strumento dell azione amministrativa Il contributo offerto dalla dottrina a partire dagli anni 80: i presupposti per una diversa ricostruzione della relazione privato-pubblica amministrazione L apertura verso forme consensuali di esercizio delle potestà pubblicistiche ed, in particolare, la teoria delle convenzioni pubblicistiche L art. 11, legge n. 241 del 1990: i diversi orientamenti sulla natura giuridica degli accordi e la prevalenza per la ricostruzione pubblicistica quale strumento dell azione amministrativa funzionalizzata

2 VIII INDICE 4.1. Profili principali del regime giuridico applicabile Differenza con il negozio giuridico riferibile ai soli profili patrimoniali strumentali o collegati all esercizio dell azione amministrativa funzionalizzata Il recente dibattito su accordo e negozio giuridico come strumenti di azione amministrativa. Le posizioni della dottrina e l orientamento della giurisprudenza costituzionale Le modifiche alla disciplina del procedimento amministrativo apportate dalla l. n. 15 del Il comma 1-bis dell art. 1, l. n. 241 del 1990: lavori preparatori e prime interpretazioni della norma (segue) e le integrazioni alla disciplina degli accordi di cui all art. 11, l. n. 241 del CAPITOLO II MODULI CONSENSUALI E ISTITUTI NEGOZIALI NELL ATTUAZIONE DELLA NORMA TRIBUTARIA Consenso e negozio nel contesto dell agire dell amministrazione finanziaria: considerazioni generali 1. I moduli consensuali e gli istituti negoziali nel contesto dell evoluzione dei rapporti fisco-contribuente e della valorizzazione del ruolo del privato nell attuazione della norma tributaria Il legame con le modifiche all organizzazione dell amministrazione finanziaria: l istituzione delle agenzie fiscali e la costituzione della riscossione spa Precisazioni sulla distinzione tra modulo consensuale e negozio giuridico quali strumenti alternativi all agire unilaterale dell amministrazione finanziaria Ricostruzione del modulo consensuale in termini di coesistenza di coincidenti dichiarazioni provenienti dall amministrazione e dal contribuente in ordine alla dimensione qualitativa e quantitativa del presupposto di imposta, eventualmente all esito di un procedimento connotato dalla partecipazione del contribuente Individuazione dell ambito della presente indagine. Rilievo delle fattispecie consensuali e negoziali tra amministrazione finanziaria e contribuente con esclusione delle determinazioni unilaterali del contribuente ovvero dell amministrazione (segue) e degli accordi tra privati I Consenso e negozio in relazione ai caratteri dell agire dell amministrazione finanziaria 1. Moduli consensuali, istituti negoziali ed esercizio del potere discrezionale (segue) In relazione alla scelta dell amministrazione finanziaria circa l adozione degli strumenti consensuali e negoziali in luogo di quelli unilaterali (segue) e nella definizione del contenuto dell atto consensuale ovvero negoziale

3 INDICE IX 2. Consenso, negozio e principio di indisponibilità del credito tributario. Cenni di teoria generale sulla categoria dell indisponibilità giuridica L indisponibilità come attributo del credito tributario, conseguenza della funzione comunitaria della fiscalità II Consenso e negozio nell attività di accertamento ed in quella di riscossione del tributo 1. Consenso e negozio nel contesto dell attuazione della norma tributaria La diversa rilevanza funzionale dell attività di accertamento e di quella di riscossione del tributo Le conseguenze in termini di adozione dei moduli consensuali e degli istituti negoziali: riferibilità del modulo consensuale all attività finalizzata alla determinazione della capacità contributiva espressa dal presupposto e del negozio giuridico all attività acquisitiva del prelievo fiscale Il rispetto dei principi costituzionali e, in particolare, il riferimento alla funzione comunitaria della fiscalità come limite all attività consensuale e negoziale dell amministrazione finanziaria CAPITOLO III LE FATTISPECIE CONSENSUALI INERENTI ALL ATTIVITÀ DI ACCERTAMENTO DEL TRIBUTO L accertamento con adesione e la conciliazione giudiziale 1. Le oscillazioni sull ammissibilità e l inquadramento teorico delle fattispecie in esame. In particolare, dal concordato del 1877 alla reintroduzione dell accertamento con adesione nel (segue) e dalla conciliazione giudiziale disciplinata nell art. 20-bis del d.p.r. 636 del 1972 alla formulazione dell istituto introdotta con la legge n. 556 del Le modifiche apportate all accertamento con adesione ed alla conciliazione giudiziale nell ambito della cd. riforma Visco. I dubbi sulla conformità della nuova disciplina con i principi del diritto tributario e l individuazione di un limite implicito all accertamento con adesione ed alla conciliazione giudiziale rappresentato dall incertezza della questione oggetto di definizione consensuale I recenti orientamenti sulla natura giuridica dell accertamento con adesione: l inquadramento negoziale-transattivo e quello pubblicistico-consensuale L accertamento con adesione come fattispecie complessa finalizzata alla corretta determinazione della capacità contributiva espressa dal presupposto all esito di un procedimento connotato dalla partecipazione collaborativa del contribuente e caratterizzata dalla ricorrenza del modulo pubblicistico consensuale (segue) quest ultimo strutturalmente riconducibile alla coesistenza delle coincidenti dichiarazioni non negoziali dell amministrazione finanziaria e del contribuente

4 X INDICE I riflessi in termini di disciplina applicabile. In particolare, il momento di perfezionamento della fattispecie e le conseguenze per il caso di mancato pagamento degli importi definiti consensualmente Il regime dell atto di definizione consensuale L analoga ricostruzione della conciliazione giudiziale, tuttavia distinta dall accertamento con adesione per il ruolo asseveratore del giudice tributario Accertamento con adesione, concordati di massa e condoni fiscali: i tratti distintivi. Irrilevanza dei condoni fiscali ai fini della nostra indagine I Le fattispecie di interpello del contribuente 1. L interpello del contribuente previsto dall art. 11, legge n. 212 del Per una ricostruzione dell interpello disciplinato dallo Statuto dei diritti del contribuente che ne privilegi la funzione di attuazione della norma tributaria. Cenni di teoria generale sulla distinzione tra interpretazione ed attuazione della norma giuridica Gli argomenti a sostegno dell inquadramento dell interpello nel contesto dell attuazione della norma tributaria. Puntualizzazioni sulla preventività dell istanza di interpello (segue) L obbligo di motivazione della risposta all istanza di interpello Articolazione dell istituto attraverso un procedimento con cui amministrazione finanziaria e contribuente definiscono in via consensuale l applicazione delle disposizioni tributarie a casi concreti e personali L interpello disapplicativo ex art. 37-bis, comma 8, d.p.r. n. 600 del Le altre forme di interpello del contribuente previste nella legislazione tributaria. In particolare, sul rinvio ivi contenuto alla normativa statutaria dell istituto Il ruling di standard internazionale: tratti generali dell istituto La scelta del legislatore per la forma dell accordo. Analisi dell oggetto e della natura giuridica Il ruling internazionale come modulo consensuale finalizzato a definire elementi della fattispecie imponibile di incerto inquadramento II I tentativi e le proposte di ricerca del consenso nella recente legislazione 1. Il concordato preventivo, la pianificazione concordata e la programmazione fiscale tra forme di parametrazione del reddito, modalità consensuali di definizione dell imposta e finalità agevolative Il concordato preventivo triennale introdotto dalla legge n. 289 del 2002: abbonamento fiscale, metodo di parametrazione del reddito o contratto aleatorio? Il concordato preventivo biennale disciplinato dall art. 33, d.l. n. 269 del 2003 e successive modificazioni La pianificazione fiscale concordata prevista dalla legge n. 311 del 2004: inquadramento tra le scelte unilaterali del contribuente per uno speciale regime di tassazione estranee alle forme consensuali di definizione dell imposta La programmazione fiscale disciplinata dalla legge n. 266 del 2005: all esercizio dell opzione per lo speciale regime di tassazione viene associata la fattispecie condonistica relativa alle annualità pregresse

5 INDICE XI 2. La tassazione concordata dei cd. distretti produttivi. Le linee principali della disciplina prevista con la l. n. 266 del 2005, le modalità di tassazione dei distretti produttivi e l opzione per la tassazione cd. di distretto Le fattispecie di tassazione concordata: alle valutazioni discrezionali sul quantum dell imposta dovuta si associano margini di scelta espressione di sussidiarietà orizzontale. In particolare, la tassazione concordata del distretto nel caso di opzione per la tassazione cd. unitaria (segue) e la tassazione concordata delle singole imprese appartenenti al distretto La definizione concordata delle somme, anche non aventi natura tributaria, dovute agli enti locali CAPITOLO IV GLI ISTITUTI NEGOZIALI ATTINENTI ALLA FASE ACQUISITIVA DEL PRELIEVO FISCALE La transazione fiscale 1. Premessa: le ragioni di ammissibilità del negozio giuridico nella fase acquisitiva del prelievo La transazione fiscale quale istituto volto all acquisizione delle entrate tributarie. Considerazioni di teoria generale circa l adozione del negozio transattivo nei rapporti pubblicistici L abrogata disciplina della transazione nella fase di riscossione del tributo e, in particolare, il problema della natura giuridica dell istituto: cenni sul contratto di transazione e confronto con le figure similari Inquadramento della fattispecie in questione tra gli istituti aventi natura solutoria, inerente alla fase di riscossione ed avente ad oggetto le somme iscritte a ruolo La disciplina della transazione fiscale nel contesto delle modifiche apportate alla legge fallimentare dal cd. decreto competitività Analisi dell art. 182-ter, r.d. 16 marzo 1942, n La natura giuridica della definizione conclusa tra amministrazione finanziaria e contribuente: rilievo a tal fine dell inquadramento nella procedura concorsuale del concordato preventivo L istituto della transazione fiscale nel contesto dei procedimenti di risoluzione alternativa delle controversie: confronto con il modello della mediation, con la conciliazione giudiziale ed individuazione del tratto differenziale della procedura in questione nel contenuto dei poteri attribuiti all autorità giudiziaria I Le ipotesi di mutamento soggettivo della posizione debitoria ovvero creditoria connotate dalla manifestazione di volontà dell amministrazione finanziaria 1. L accollo cumulativo del debito di imposta L accettazione della garanzia del credito tributario, ed in particolare della garanzia fideiussoria da parte dell amministrazione finanziaria: ammissibilità e conseguenze

6 XII INDICE 3. La cessione dei crediti tributari, ed in particolare il rilievo dell accettazione dell amministrazione finanziaria II Le fattispecie di compensazione tra amministrazione finanziaria e contribuente 1. La compensazione come modalità di estinzione dell obbligazione tributaria. Brevi cenni sull inquadramento teorico dell istituto Le fattispecie di compensazione in materia tributaria. In particolare, circa l esistenza di manifestazioni negoziali dell amministrazione finanziaria in sede di compensazione (segue) anche alla luce della disciplina della compensazione volontaria disciplinata dall art. 28-ter, d.p.r. n. 602 del V La cessione di beni culturali in luogo del pagamento delle imposte 1. La cessione di beni culturali in luogo del pagamento delle imposte (art. 28-bis, d.p.r. 603/72; art. 39, d.lgs. n. 346 del 1990) Bibliografia