Deliberazione n. 62 /2009/PAR

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1 Deliberazione n. 62 /2009/PAR Repubblica italiana Corte dei Conti La Sezione del controllo per la Regione Sardegna composta dai Signori: dott. Mario Scano dott. Nicola Leone dott.ssa Maria Paola Marcia dott.ssa Valeria Mistretta dott.ssa Lucia d Ambrosio dott.ssa Valeria Motzo Presidente consigliere relatore consigliere I referendario I referendario I referendario si è riunita in camera di consiglio il giorno 23 settembre 2009, visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni e integrazioni; vista la legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3, che approva lo Statuto Speciale della Regione autonoma della Sardegna; visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978, n. 21, con il quale, in attuazione dello Statuto è stata istituita la Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione autonoma della Sardegna e ne sono state disciplinate le funzioni;

2 visto il decreto legislativo 9 marzo 1998, n. 74, modificativo del predetto decreto; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, articolo 7, comma 8; vista la richiesta di parere del Sindaco del Comune di Goni, pervenuta con nota del Consiglio della Autonomie locali n. 264 del 9 luglio 2009; vista la nota n. 572/PRES del 1 settembre 2009 con cui il Presidente della Sezione ha assegnato al consigliere Nicola Leone l istruttoria del richiesto parere. vista la nota prot. N. 1267/III/14 del 21 settembre 2009, con cui il Consigliere istruttore ha chiesto il deferimento della questione alla Sezione; vista l ordinanza n. x27/2009 del 22 settembre 2009 con la quale il Presidente della Sezione del controllo ha convocato la Sezione in camera di consiglio il giorno 23 settembre 2009 alle ore 10,00 per discutere e deliberare il seguente ordine del giorno: esame della proposta di parere richiesto del Sindaco del Comune di Goni (CA), pervenuta con nota del Consiglio della Autonomie locali n. 264 del 9 luglio 2009 ed acquisita al protocollo con il numero 499/PRES. * * * * * 1. Il quesito. Il Sindaco del Comune di Goni chiede, avvalendosi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, che la Sezione esprima il proprio parere in relazione al problema appresso esposto testualmente. 2

3 tenuto conto che questo Ente non è tenuto al rispetto delle norme sul patto di stabilità, si chiede di conoscere se, ai fini della determinazione del Plafond di spesa di cui trattasi, le parole usate dal legislatore siano da interpretarsi in modo teleologico e quindi nel senso che le spese per le assunzioni a tempo indeterminato che legittimamente potevano essere fatte nel corso del 2004 vengano considerate in ragione di anno, a prescindere dal periodo in cui si è disposta l assunzione. A sostegno di questa interpretazione si invoca l art. 11 (Efficacia della legge nel tempo) delle preleggi il quale dispone che La legge non dispone che per l avvenire: essa non ha effetto retroattivo (vedasi anche Cost. art. 25). E non c è dubbio che un interpretazione letterale delle norme in oggetto, intervenute a decorrere dall anno 2006, inciderebbe retroattivamente e con effetti deleteri sulle capacità di spesa degli Enti Locali che siano incorsi in siffatta fattispecie. 1. Questioni di ammissibilità e ricevibilità. La richiesta di parere è formulata ai sensi dell articolo 7, comma 8 della L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La Sezione ha già avuto modo di statuire le condizioni secondo le quali una richiesta di parere può essere presa in esame, sotto il profilo soggettivo ed oggettivo. La richiesta soddisfa le condizioni richieste, così come delineate dalla Sezione nella sua pregressa giurisprudenza. 2. Il merito 3

4 Il Comune di Goni ritiene che le norme intervenute nel 2006 (segnatamente, la legge finanziaria per il 2007, legge 27 dicembre 2006, n. 296) violino il principio dell irretroattività della legge. Si può osservare che l applicazione non retroattiva delle leggi è principio assoluto solo per quanto riguarda le norme penali sostanziali (vedi anche art. 2 codice penale per le norme più favorevoli al reo). La Corte di Cassazione [sentenza n del 29 ottobre 2008] ha avuto modo di confermare un orientamento ormai pacifico, secondo cui il principio di non retroattività della legge [ ] è derogabile da norme ordinarie, salvo il limite delle norme penali e dell intangibilità dei diritti soggettivi garantiti dall ordinamento costituzionale. Già in precedenza, come detto, la Corte regolatrice aveva affermato lo stesso principio [Cass. 7 maggio 1966, n. 1174]: Il divieto di retroattività della legge è posto dall art. 11 delle disposizioni preliminari [al codice civile], come un principio generale del nostro ordinamento giuridico; ma ciò non toglie che esso, giusta l art. 25 della Costituzione, sia stato elevato a dignità di precetto costituzionale solo nel campo delle leggi penali. Perciò, fuori di tale ipotesi, detto principio costituisce unicamente una direttiva rivolta al legislatore (oltre che, naturalmente, all interprete), onde il legislatore stesso conserva piena facoltà di derogarvi quando eccezionalmente lo ritenga opportuno. Ancora: la retroattività della legge esclusa dalla Costituzione per le leggi punitive ha, negli altri campi del diritto, carattere eccezionale e la volontà del legislatore intesa ad attuarla, ove non sia specificamente affermata, può essere ricavata dall interprete solo se il significato 4

5 letterale della norma sia incompatibile con la normale destinazione ella legge di disporre esclusivamente per il futuro [Cass., 30 marzo 1968, n. 977; Cons. di Stato 28 aprile 1981, n. 140; Corte cost. 25 maggio 1957]. Recentemente, la Corte costituzionale con la sentenza n. 162 del 2008 ha affermato: Questa Corte (sentenze n. 374 del 2002 e n. 274 del 2006) ha già affermato con riferimento ad altre leggi di interpretazione autentica che «non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva. Infatti, il divieto di retroattività della legge pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi non è stato elevato a dignità costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione dell'art. 25 della Costituzione. Quindi, il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare sia disposizioni di interpretazione autentica, che determinano chiarendola la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. La norma di cui si tratta il comma 562 dell articolo 1 della legge 296/ in realtà, facendo riferimento alla spesa sostenuta dagli enti locali non soggetti alle norme sul patto di stabilità interno, non dispone 5

6 per il passato, ma si limita ad indicare un parametro, individuato nella spesa sostenuta per il personale degli enti locali, nel 2004, per ancorarvi la spesa degli esercizi successivi. Il problema che ci si potrebbe porre, in realtà, è altro. Nel 2009, a distanza di diversi anni dall anno individuato quale parametro, si corre il rischio di trovarsi con la spesa per il personale ancorata ad un valore ormai troppo indietro nel tempo per poter essere realisticamente considerato adeguato. La risposta viene dalla considerazione che il legislatore esclude dal calcolo gli aumenti di spesa determinati dai rinnovi contrattuali. Pertanto, il parametro è ancora valido e ad esso si devono attenere gli enti locali non soggetti al patto di stabilità, salve le deroghe eventualmente disposte dal legislatore. Il legislatore vuole indurre gli enti a contenere la spesa per il personale, nel convincimento (del legislatore) che le nuove forme di lavoro amministrativo possono contenere la spesa per il personale. Gli enti locali non possono ridursi alla sola posizione di datori di lavoro, di qualunque lavoro, poiché il costo di gestione degli enti locali, come di qualsiasi ente e di qualsiasi ente anche privato, deve essere in un rapporto adeguato ai compiti realizzati e, comunque, l ente deve mirare al miglioramento dei servizi, con il limite dell efficienza, efficacia ed economicità della propria spesa, in relazione alla soddisfazione dei cittadini-utenti dei servizi. Vi è, comunque, una ratio del comportamento del legislatore che ha modificato il rapporto dipendenti/abitanti, per esempio, delle province 6

7 fino a abitanti: esso era, nel 1996, 1/520; è passato a 1/621 nel 2003 ed ora, con decreto ministeriale 9 dicembre 2008, è passato a 1/720. Evidentemente vi sono elementi di fatto che consentono di imporre agli enti in un determinato momento un dato rapporto e poi modificare tale rapporto in senso meno favorevole. Converrà ricordare che in tempi di federalismo che sta per attuarsi, le spese degli enti saranno sostenute con risorse immediatamente prelevate dai cittadini/utenti, con notevole diminuzione dei trasferimenti, in particolare dallo Stato. Lo stesso fondo unico regionale, di cui alla l.r. n. 2/2007, art. 10, comma 1, fissa il limite temporale fino all entrata in vigore della riforma del regime finanziario di cui al comma 5. Il comma 5, prevede che in armonia con il titolo V della Costituzione e sulla base della potestà attribuita dallo Statuto speciale, la Regione attua la riforma dell ordinamento delle autonomie locali e riordina la legislazione relativa, con la predisposizione di un disegno di legge organico, contenente altresì la riforma del vigente regime dei rapporti finanziari fra Regione, province e comuni attraverso l attribuzione di una quota della compartecipazione regionale ai tributi erariali in sostituzione dei trasferimenti finanziari al sistema delle autonomie locali, ad eccezione di quelli finalizzati alla perequazione ed ai programmi regionali di sviluppo economico e sociale. Ora spetta alla Regione dare attuazione alle proprie leggi, anche al fine di consentire agli enti locali di uscire da una fase che per essere transitoria è fonte di incertezza e, soprattutto, perché l attuazione del 7

8 federalismo fiscale consentirà, fatte salve le esigenze di solidarietà sociale e di perequazione (si ricordino anche gli artt. 2, 3 119, comma 3 della Costituzione), ai cittadini di valutare le prestazioni offerte dal proprio Comune in relazione al prelievo che egli subisce per quelle prestazioni. * * * * * Tutto ciò premesso, la Sezione, udito il relatore, consigliere Nicola Leone; ai sensi e per gli effetti di cui al disposto dell articolo 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, DELIBERA il parere, richiesto dal Sindaco del Comune di Goni, in conformità alle considerazioni esposte. La Sezione dispone che il presente atto, a cura della Segreteria, sia inviato al Presidente del Consiglio comunale di Goni, al Sindaco e al Segretario del comune, nonché al Presidente del Consiglio delle Autonomie locali. Così deliberato in Cagliari nella camera di consiglio del 23 settembre Il Magistrato relatore Nicola Leone Il Presidente Mario Scano Depositata in Segreteria il giorno 28 settembre 2009 Il Direttore della Segreteria Giuseppe Mullano 8