Il contrasto dell immigrazione clandestina

Transcript

1 MONFREDA - AVETA Il contrasto dell immigrazione clandestina La legislazione nazionale ed internazionale e la prassi operativa degli interventi in mare

2 Nicola Monfreda - Serena Aveta Il contrasto dell immigrazione clandestina La legislazione nazionale ed internazionale e la prassi operativa degli interventi in mare Aggiornato al D.L. nr.92/2008, D.L. nr.11/2009 e alla Legge nr.94/2009

3 Copyright 2010 Filodiritto Editore Via Decumana 66/a Bologna Layout grafico, stampa ed impaginazione a cura di Kinetica S.r.l. La traduzione, l adattamento totale o parziale, la riproduzione con qualsiasi mezzo (compresi i film, i microfilm, le fotocopie), nonché la memorizzazione elettronica, sono riservati per tutti i paesi. Filodiritto e Filodiritto Editore sono marchi di Inforomatica S.r.l. Filodiritto Editore 2

4 Indice Introduzione L evoluzione storico-normativa concernente il fenomeno dell immigrazione clandestina La disciplina inerente lo straniero dal Testo Unico di Pubblica Sicurezza all approvazione della c.d. Legge Martelli I principi generali contenuti nell attuale Testo Unico D.Lgs. nr.286/1998 e successive innovazioni La legislazione nazionale vigente in materia di immigrazione clandestina Premessa I provvedimenti di allontanamento e di espulsione dello straniero irregolare Il Respingimento L espulsione amministrativa e la detenzione amministrativa L'espulsione a titolo di misura di sicurezza L'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva L espulsione a titolo di misura alternativa alla detenzione I reati contenuti nel D.Lgs. nr.286/ La fattispecie illecita connessa all identificazione dello straniero: art.6, comma 3 del D.Lgs. nr.286/ I delitti di favoreggiamento all immigrazione clandestina: art.12, commi 3, 3 bis e 3 ter del D.Lgs. nr.286/ Il delitto di favoreggiamento della permanenza illegale dello straniero nello Stato: art.12, comma 5 del D.Lgs. nr.286/ Il reato inerente la fornitura di un alloggio allo straniero irregolare: art.12, comma 5-bis del D.Lgs. nr.286/ I reati a carico del datore di lavoro per l assunzione di stranieri irregolari: art.22, comma 12 del D.Lgs. nr.286/ I reati connessi con la violazione del divieto di reingresso Le fattispecie illecite di falso nei titoli di soggiorno Il reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato: art.10 bis del D.Lgs. nr.286/ Le disposizioni internazionali in materia di immigrazione clandestina e salvaguardia dei diritti fondamentali dell uomo Premessa La Convenzione relativa allo status dei Rifugiati di Ginevra del 1951 e relativo Protocollo di New York del Recepimento nell ordinamento nazionale L Accordo di Schengen e relativa Convenzione di applicazione. La politica comunitaria in materia di immigrazione La Carta dei diritti fondamentali dell'unione europea Il Protocollo di Palermo del Filodiritto Editore 3

5 4. Il soccorso della vita umana in mare e problematiche connesse con il trasporto di clandestini La Convenzione di Amburgo del 1979 sulla ricerca ed il soccorso della vita umana in mare L attuazione normativa delle disposizioni internazionali: Legge nr.147/1989 e D.P.R. nr.662/ I poteri di polizia esercitabili in mare a contrasto dell immigrazione clandestina Le disposizioni della Legge Bossi-Fini La zona contigua italiana I Poteri esercitabili in alto mare alla luce dei principi contenuti nella Convenzione di Montego Bay Il coordinamento delle Forze di Polizia, della Guardia Costiera e della Marina Militare nel contrasto all immigrazione clandestina via mare Il Decreto Interministeriale del L accordo tecnico-operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell immigrazione clandestina via mare La situazione giuridica del naviglio della Guardia di Finanza Le attribuzioni della Marina Militare Il coordinamento a livello europeo nel contrasto all immigrazione clandestina L Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'unione europea Le ulteriori iniziative a livello europeo nel controllo delle frontiere esterne Filodiritto Editore 4

6 Introduzione L immigrazione clandestina riguarda quel fenomeno caratterizzato dall ingresso nello Stato di cittadini stranieri in assenza dei requisiti giuridici richiesti, come il visto o i documenti di viaggio, e dalla permanenza nello Stato nonostante sia venuta meno la validità dei titoli di soggiorno posseduti. Tale fenomeno ha subito una massiccia intensificazione a partire dalla seconda metà degli anni 80, con la conseguenza che le connesse problematiche hanno assunto una progressiva rilevanza internazionale in ragione del nocumento arrecato alle questioni di sicurezza dei vari Paesi interessati, considerato che il fenomeno di cui trattasi è caratterizzato dal coinvolgimento nella sua gestione della criminalità organizzata ed è, altresì, connesso con altre gravi fattispecie illecite quali lo sfruttamento della prostituzione, terrorismo, traffico di sostanze stupefacenti etc In altre parole, l immigrazione clandestina, provocata da fattori demografici, socioeconomici e politici, costituisce uno dei problemi più importanti e complessi della comunità internazionale; quanto sopra anche in virtù del fatto che all immigrazione clandestina sono intimamente connessi il traffico illecito di persone (smuggling), comprensivo di tutte quelle condotte tese ad agevolare, a scopo di lucro, l ingresso e la permanenza illegale nel territorio di uno Stato, e la tratta di persone (trafficking), riferita a tutte quelle azioni preordinate allo sfruttamento degli individui, indipendentemente dal fatto che la vittima sia giunta nello Stato in cui avviene lo sfruttamento in maniera regolare o meno. Pertanto, l immigrazione clandestina comporta gravi problemi di carattere umanitario e sociale, con la conseguenza che gli Stati sono tenuti a contemperare le proprie esigenze di ordine e sicurezza pubblica con la tutela dei diritti fondamentali dell uomo e di tutti i principi a questi connessi, come consolidati nella tradizione giuridica di tutti i Paesi democratici. La legislazione nazionale in materia di stranieri, a seguito della recrudescenza dell illecito fenomeno migratorio, è stata oggetto di un intenso processo evolutivo che ha portato all adozione di una disciplina organica, frutto del recepimento dei principi e delle disposizioni derivanti dai Trattati internazionali ratificati dallo Stato e dagli obblighi derivanti dall appartenenza all Unione Europea e dell adeguamento degli strumenti normativi esistenti alle esigenze di politica criminale e di ordine pubblico, anche alla luce delle posizioni giurisprudenziali espresse dai massimi organi giurisdizionali dello Stato. In altre parole, l esame della disciplina nazionale relativa al contrasto dell immigrazione clandestina deve essere necessariamente accompagnato dall analisi dei principi di diritto internazionale e comunitario esistenti in materia di tutela e salvaguardia dei diritti fondamentali dell uomo e dalle disposizioni contenute nel corpus normativo comunitario inerente la gestione delle frontiere esterne. Infatti, il primo intervento normativo in tale ambito, si è avuto con la Legge n. 943 del 30 Filodiritto Editore 5

7 dicembre 1986 che, sostanzialmente, era finalizzata a consentire l attuazione della Convenzione dell'oil n. 143 del 24 giugno 1975 e si aggiungeva alle frammentarie e scarse disposizioni esistenti nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza di cui al Regio Decreto 18 giugno 1931, n Allo stesso modo, la successiva Legge 28 febbraio 1990 nr.39, c.d. legge Martelli, recante Norme urgenti in materia di asilo politico, ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari e apolidi già presenti nel territorio dello Stato, era dettata dalla necessità di contemperare l attuazione dei principi contenuti nella Convenzione relativa allo status di rifugiato, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e nel relativo Protocollo di New York del 1967, con le esigenze di ordine interno. L attuale disciplina, contenuta nel D.Lgs. nr.286/1998, risultante dalle modifiche apportate dalla Legge nr.189/2002 (c.d. Legge Bossi-Fini), dal D.L. nr.92/2008 (c.d. Decreto Sicurezza) ) e, da ultimo, dalla Legge 15 Luglio 2009 nr.94, è stata introdotta nell ordinamento al fine di avere una legislazione in materia di stranieri idonea ad ottenere il placet dei partners Europei per l'ingresso nell'area di Schengen, attraverso una previsione di norme più rigide sui respingimenti alla frontiera e sulle espulsioni. In conclusione, la vigente disciplina in materia di stranieri ha coniugato un approccio garantista ed estensivo dei diritti civili nei confronti degli stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale e dei diritti fondamentali della persona umana, previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale, generalmente riconosciuti allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato, con una serie di disposizioni, sostanzialmente improntate alla tutela dell ordine pubblico, finalizzate a rendere maggiormente efficace il sistema delle espulsioni per gli stranieri irregolari e a contrastare l immigrazione clandestina tramite un inasprimento dell impianto sanzionatorio. L Italia, anche in ragione della particolare posizione geografica, è meta di un intenso fenomeno migratorio illecito per le vie marittime e, di conseguenza, si è reso necessario codificare determinate procedure di intervento. La c.d. Legge Bossi-Fini, pertanto, ha introdotto, nell art.12 del D.Lgs. nr.286/1998, i commi 9 bis, ter, quater e quinquies inerenti le procedure di contrasto all immigrazione clandestina via mare. Attraverso le richiamate disposizioni, si è statuito che: la nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale o nella zona contigua, una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato; le navi della Marina militare, ferme restando le competenze istituzionali in materia di difesa nazionale, possono essere utilizzate per concorrere alle attività di contrasto all immigrazione clandestina; i poteri de quibus possono essere esercitati anche al di fuori delle acque territoriali, oltre che da parte delle navi della Marina militare, anche da parte delle navi in servizio di polizia, nei limiti consentiti dalla legge, dal diritto Filodiritto Editore 6

8 internazionale o da accordi bilaterali o multilaterali, se la nave batte la bandiera nazionale o anche quella di altro Stato, ovvero si tratti di una nave senza bandiera o con bandiera di convenienza. Le disposizioni di cui sopra sono state oggetto di attuazione per il tramite del D.I che ha delineato le modalità di intervento delle navi della Marina militare ed il raccordo operativo con le attività svolte dalle altre unità navali in servizio di polizia. Successivamente, è stato siglato il 29 luglio 2004 ed aggiornato il 14 settembre 2005 un accordo tecnico - operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell immigrazione clandestina via mare tra lo Stato Maggiore della Marina Militare, il Comando Generale della Guardia di Finanza, Il Comando Generale dell Arma dei Carabinieri, il Comando Generale delle Capitanerie di Porto ed il Direttore Centrale dell Immigrazione e della Polizia delle Frontiere. L accordo de quo, in estrema sintesi, delinea le procedure di intervento operativo e le differenti competenze e responsabilità del coordinamento dei mezzi aeronavali impegnati nel dispositivo di contrasto all immigrazione clandestina in ragione di due distinte tipologie di situazioni operative. Il provvedimento tecnico in analisi, pertanto, opera una netta distinzione tra lo scenario operativo che si configura nel momento in cui viene individuato un natante trasportante clandestini in relazione ai quali non viene constatato un serio ed immediato pericolo di vita e lo scenario che si verifica a seguito della localizzazione del medesimo natante in situazione di serio ed immediato pericolo di vita per gli occupanti. La responsabilità del coordinamento delle attività di prevenzione e contrasto del traffico illecito di migranti in acque internazionali viene attribuita alla Marina Militare, mentre il coordinamento di tali interventi nelle acque territoriali e nella zona contigua è demandato al Corpo della Guardia di Finanza. Per quanto concerne, invece, le attività di soccorso restano ferme le competenze dei Comandi delle Capitanerie di Porto, Organizzazione di soccorso in mare, così come stabilito nel D.P.R. 28 settembre 1994 nr.662, di attuazione della Legge 3 aprile 1989 nr.147 con la quale l Italia ha proceduto a ratificare la Convenzione di Amburgo del 27 aprile Un aspetto di rilevante importanza in merito agli interventi in mare connessi con il trasporto illecito di migranti riguarda i limiti spaziali entro i quali lo Stato può esercitare la propria giurisdizione a carico di navi di diversa nazionalità, implicate nel fenomeno criminoso di cui trattasi. Quanto sopra in ragione del fatto che le disposizioni presenti nella Convenzione sul diritto del mare di Montego Bay del 1982 ribadiscono i principi di libertà di navigazione in acque internazionali e di giurisdizione esclusiva dello Stato di bandiera, derogabili solo al verificarsi dei casi tassativamente disciplinati dagli artt.110 e 111, inerenti l inchiesta di bandiera, la tratta degli schiavi, la pirateria e le trasmissioni non autorizzate, il diritto di inseguimento e la presenza costruttiva. In altre parole, in alto mare, gli interventi repressivi del fenomeno illecito di cui trattasi, devono essere posti in essere nel rispetto della disciplina internazionale. A tal proposito, il c.d. Protocollo di Palermo del 2000, Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità organizzata transnazionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, rappresenta sicuramente uno strumento di grande importanza, almeno dal punto di vista morale, poiché dimostra la consapevolezza raggiunta in seno al consesso internazionale circa Filodiritto Editore 7

9 la necessità di adottare idonei strumenti di cooperazione e collaborazione nella lotta del traffico di clandestini. Il Trattato de quo viene adottato a normative invariate, visto che non viene introdotta alcuna deroga al principio di diritto internazionale del mare in ragione del quale l esercizio della giurisdizione in alto mare e, quindi, l esercizio dei relativi poteri di polizia a carico delle navi private è riservato allo Stato di bandiera delle navi stesse ad eccezione dei tassativi casi disciplinati dagli artt.110 e 111 della Convenzione di Montego Bay del Nel Protocollo di Palermo, comunque, viene sancito un obbligo di cooperazione da parte di tutti gli Stati e viene disciplinata la possibilità di interferire con il principio di libertà di navigazione esercitata in alto mare da unità navali private battenti bandiera di altro Stato qualora sia stata acquisita la necessaria e preventiva autorizzazione dello Stato di appartenenza e sussista un fondato motivo di ritenere che tale nave venga utilizzata per il trasporto illecito di migranti. Sempre in merito all esercizio dei poteri di polizia in mare a contrasto dell immigrazione clandestina, a seguito dell entrata in vigore della Legge nr.189/2002, sono sorti rilevanti dubbi interpretativi in merito all ambito di applicazione del comma 9-bis dell art.12 del D.Lgs. nr.286/1998, nella parte in cui consente l esercizio della giurisdizione nazionale anche in quella fascia di mare internazionalmente definita come zona contigua. Poiché tale zona, ai sensi dell art.33 della Convenzione di Montego Bay, deve essere oggetto di apposita proclamazione, si è da più parti sostenuto che l Italia continua a non avere una zona contigua, con la conseguenza che, in linea di principio, l esercizio dei relativi poteri di enforcement e l integrazione delle fattispecie illecite connesse con il favoreggiamento dell immigrazione clandestina possono aver luogo solo nelle acque territoriali in quanto sottoposte alla giurisdizione nazionale. In realtà, alla luce di diversi interventi a contrasto dell immigrazione clandestina verificatisi nella fascia di mare internazionalmente definita come zona contigua, sembra che la prassi operativa e giurisprudenziale abbiano talvolta abbracciato una visione funzionalistica degli istituti di diritto internazionale. Filodiritto Editore 8

10 Nicola Monfreda Funzionario della Pubblica Amministrazione, laureato in giurisprudenza, in economia e commercio ed in scienze delle pubbliche amministrazioni, è autore di numerosi volumi e di pubblicazioni su riviste specializzate in materia di diritto penale e di diritto tributario. Serena Aveta Funzionario della Pubblica Amministrazione, è laureata in scienze delle pubbliche amministrazioni ed in scienze della sicurezza economico- ISBN Prezzo: 9,00