Consiglio di Stato. Adunanza generale del 15 maggio 2003

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1 Consiglio di Stato Adunanza generale del 15 maggio 2003 N. Sezione 4055/2002 N. Gab. 3/2003 OGGETTO Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio Quesito circa l operatività, o meno, della disposizione contenuta nell art. 12, comma 5, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, a seguito delle modifiche apportate al titolo V della parte II della Costituzione con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il Consiglio Vista la relazione trasmessa con il foglio 30 ottobre 2002, n. DCN/3D/19888/2002, del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (Direzione generale per la conservazione della natura), con la quale viene chiesto il parere del Consiglio di Stato sul quesito in oggetto; Esaminati gli atti e udita la relatrice-redattrice, consigliere Rosalia Maria Pietronilla Bellavia; norm/zac

2 2 PREMESSO: Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio chiede di conoscere il parere di questo Consiglio di Stato circa: a) la possibilità, o meno, della nomina ministeriale di un commissario ad acta, ex art. 12, comma 5, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, per l ipotesi in cui il piano di un parco nazionale, già approvato dal consiglio direttivo dell ente parco, non sia adottato da una regione a statuto ordinario, entro il prescritto termine di legge (90 giorni dal suo inoltro ad iniziativa del detto ente); b) la natura e il contenuto dei poteri riconosciuti alla regione in sede di adozione del menzionato piano. CONSIDERATO: 1. Ai fini di una migliore comprensione delle questioni che sono state proposte in questa sede, conviene, innanzitutto, riferire la normativa che disciplina il procedimento di formazione ed approvazione dei piani dei parchi nazionali (l art. 12 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, come successivamente modificato dall art. 2, comma 30, della legge 9 dicembre 1998, n. 426). Secondo tale disciplina, il piano è predisposto dall ente parco, entro diciotto mesi dalla costituzione dei suoi organi, in conformità della seguente procedura: La Comunità del parco partecipa alla definizione dei criteri riguardanti la predisposizione del piano del parco indicati dal consiglio direttivo del parco ed esprime il proprio parere sul piano stesso. Il piano, approvato dal consiglio direttivo, è adottato dalla regione, entro novanta giorni dal suo inoltro da parte dell ente parco (art. 12, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394). Il piano adottato è depositato per quaranta giorni presso le sedi dei comuni, delle comunità montane e delle regioni che vi hanno interesse, perché possa esserne presa visione ed estratta copia.

3 3 Entro i successivi quaranta giorni possono essere presentate, da chiunque, osservazioni scritte al piano, sulle quali l ente parco esprime il proprio parere entro trenta giorni. Entro i centoventi giorni dal ricevimento di tale ultimo parere, la regione si pronuncia sulle osservazioni presentate ed emana il provvedimento di approvazione, d intesa con l ente parco nonché con i comuni interessati per quanto concerne le aree ove siano previsti sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attività agro turistiche (art. 12, comma 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 394). Ove non siano osservati i termini di cui al comma 3 dell art. 12 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, il Ministro dell'ambiente ora Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio provvede entro i medesimi termini con un commissario ad acta (art. 12, comma 5, della legge 6 dicembre 1991, n. 394). 2. Va esaminato prioritariamente il secondo quesito posto dal richiedente Ministero, rivolto ad individuare il contenuto dei poteri dei quali dispone la regione in sede di adozione del piano. Sembra da riconoscere in tale sede alla regione la potestà solo di prendere atto di quanto - anche con il suo intervento (la regione è una delle componenti della comunità del parco) - è stato disposto ai fini dell assetto del parco medesimo. Ovvio corollario di una tale ricostruzione è la necessità di escludere ogni potestà regionale di svolgere interventi incisivi sul piano, apportando allo stesso modifiche di carattere sostanziale. Né, d altra parte, l impossibilità per le regioni di apportare, in sede di adozione, modifiche sostanziali ai piani dei parchi nazionali comporta una limitazione della potestà di governo del territorio, della quale esse dispongono. Le regioni, infatti, attraverso le comunità dei parchi, cui partecipano, concorrono alla elaborazione dei criteri di formazione dei piani (art. 12, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394), all elaborazione dei medesimi, nonché alla contestuale predisposizione dei piani pluriennali economici e sociali (art. 14, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394) e alla formulazione sui piani

4 4 predisposti del prescritto parere obbligatorio, prima che essi siano approvati dai consigli direttivi dei parchi (art. 10, comma 2, lett. b), della legge 6 dicembre 1991, n. 394). Né va trascurato che la procedura non si conclude, in alcun modo, con l adozione regionale, stante il fatto che ad essa fa seguito una ulteriore fase (l approvazione), a conclusione della quale, soltanto, nasce il piano finale del parco, con il concorso determinante questa volta dell ente parco e della regione o, nel caso di mancato raggiungimento d intesa tra tali istituzioni, con l intervento governativo (art. 12, comma 4, della legge 6 dicembre 1991, n. 394). 3. L ulteriore quesito (il primo di quelli proposti) concerne la disposizione contenuta nell art. 12, comma 5, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, avanti riferita, che riconosce ad un commissario nominato dal Ministro dell ambiente e della tutela del territorio la competenza a sostituirsi alla regione, quando quest ultima ometta di procedere all adozione del piano nei termini di legge. Va rilevato che la competenza del commissario ad acta - di minore ampiezza di quella della regione surrogata - deve ritenersi rivolta ad aprire quella fase - successiva all adozione regionale nella quale è consentito a chiunque di prendere visione, nelle sedi indicate nel citato art. 12, comma 4, del piano elaborato dall ente parco con i contributi regionali e di presentare eventualmente proprie osservazioni. Nessun intervento ulteriore, al di là del compito meramente strumentale ed esecutivo della trasmissione del piano e dei relativi allegati ai comuni, alle comunità montane e alle regioni, può ritenersi consentito al commissario ad acta, implicando l inerzia regionale, in sede di adozione del piano, la perdita di ogni potere di modifica (ancorché di carattere non sostanziale) che la regione avrebbe potuto esercitare ove avesse provveduto ad espletare direttamente i propri compiti. In tale situazione, atteso il carattere strumentale ed esecutivo delle funzioni alle quali è chiamato il commissario, risulta non pertinente qualunque richiamo alle norme costituzionali in tema di riparto delle competenze introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

5 5 Né, nella specie, può ritenersi come pure adombra il Ministero richiedente che il controllo sostitutivo ministeriale debba considerarsi caducato, a seguito del novellato art. 120 della Costituzione, comma 2, che ammette l ingerenza del Governo non dei Ministri su atti delle istituzioni regionali e subregionali in vista di caducare soltanto provvedimenti che mettano a repentaglio valori essenziali dell ordinamento (mancato rispetto di norme comunitarie, di trattati internazionali, pericolo per l incolumità e la sicurezza pubblica, tutela dell unità giuridica o economica della Repubblica, tutela delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali). Ed invero, nel caso in esame come si è detto l intervento ministeriale non va ricondotto nell alveo del controllo, concretandosi, piuttosto, in una misura procedimentale rivolta a consentire l ulteriore sviluppo della procedura. P.Q.M. nelle considerazioni che precedono è il parere dell Adunanza generale. Visto: Il Presidente (Alberto de Roberto) Per estratto dal verbale Il Segretario generale (Marcello Borioni)