IL MONOPOLIO NATURALE E LA GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

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1 IL MONOPOLIO NATURALE E LA GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

2 SOMMARIO 1. COS E IL MONOPOLIO NATURALE 2. LE DIVERSE OPZIONI DI GESTIONE a) gestione diretta b) regolamentazione c) gara d appalto 3. I SERVIZI PUBBLICI LOCALI IN ITALIA: UN ACCENNO IN VISTA DI LUNEDI

3 LUNEDI: un tuffo nella realtà Dott. Giovanni Lenzerini (Capo dello Staff del Sindaco di Ferrara, Dirigente del Servizio Aziende Partecipate del Comune di Ferrara) Ci parlerà di come, nella pratica quotidiana, i Comuni gestiscono i servizi pubblici locali e di tutte le evoluzioni della normativa negli ultimi due anni.

4 1. IL MONOPOLIO NATURALE Il monopolio naturale emerge all interno di un settore caratterizzato da una struttura di costi tali per cui l equilibrio concorrenziale (P=MC) si verifica sempre al di sotto della curva dei costi medi, per cui l impresa concorrenziale non può sopravvivere in tale mercato. Tale situazione risulta quindi strutturalmente incompatibile con una forma di mercato concorrenziale.

5 Definizione alternativa (ma complementare) Si verifica un monopolio naturale quando siamo in presenza di un subadditività dei costi: il costo di fornire una data quantità Q da parte di una sola impresa è inferiore alla somma dei costi che potrebbero sopportare due o più imprese ciascuna una porzione della quantità totale Q. C(Q) < C(Q 1 ) + C(Q 2 ) dove Q = Q 1 + Q 2

6 Ma quand è che si verifica una cosa così strana?! Questa situazione emerge soprattutto quando vi sono costi fissi molto elevati, e costi marginali particolarmente ridotti. Vale a dire, quando i costi di impianto delle reti e delle infrastrutture sono particolarmente proibitivi, mentre il costo di servire un cliente addizionale è particolarmente basso.

7 Non a caso, i settori di monopolio naturale sono spesso i servizi pubblici: - distribuzione di gas, energia elettrica - servizio idrico integrato - smaltimento dei rifiuti - trasporto pubblico locale Ne parleremo dopo.

8 2. LE DIFFERENTI OPZIONI DI GESTIONE In caso di monopolio naturale, la combinazione ottimale prezzo-quantità (cioè l equilibrio di monopolio) pone due problemi: 1) Equità: il monopolista realizza un profitto economico (il rettangolo Π) 2) Efficienza: P>MC e questo genera una perdita di surplus del consumatore (il triangolo S).

9 Figura 12-20: Monopolio naturale

10 E perché questo rappresenta un problema?! Perché, come accennato, i settori di monopolio naturale sono spesso settori in cui si producono/consumano beni fondamentali/primari - acqua - energia - smaltimento rifiuti

11 Non è pertanto socialmente accettabile che in questi mercati la quantità prodotta sia bassa (e il prezzo alto) come normalmente avviene in monopolio, dove il produttore massimizza i suoi profitti. In altri termini, la massimizzazione del profitto del monopolista (che quindi produce in corrispondenza di MR=MC) non è socialmente accettabile, in quanto si tratta di beni primari e necessari per lo sviluppo di una comunità.

12 Insomma Nei settori di monopolio naturale: a) l equilibrio concorrenziale non è efficiente (perché l impresa produrrebbe in perdita) b) l equilibrio monopolistico non è equo (perché la combinazione prezzo-quantità è incompatibile con la natura dei beni venduti in quei settori)

13 Le autorità di politica economica possono intervenire in diversi modi per affrontare i problemi di equità ed efficienza legati al monopolio naturale: a) Gestione diretta da parte dell ente pubblico b) Regolamentazione c) Gara di appalto

14 a) GESTIONE DIRETTA DA PARTE DELL ENTE PUBBLICO Il servizio viene gestito direttamente dall ente pubblico (Stato, Regione, Provincia, Comune). Il prezzo viene fissato al livello del costo marginale (P=MC), e le perdite vengono coperte dalla fiscalità generale (le imposte generiche) Problemi: - impatto sulle finanze pubbliche - inefficienza X : insufficiente impegno a minimizzare i costi e a ricercare l efficienza.

15 b) REGOLAMENTAZIONE La gestione viene lasciata ad un impresa (pubblica o privata), sotto la regolamentazione di un autorità pubblica. Che vuol dire? Un Autorità di Regolamentazione pubblica fissa il prezzo (=le tariffe) ad un livello tale da permettere la copertura dei costi. Cioè, in prossimità del punto in cui la curva di domanda incontra la curva del costo medio totale.

16 L Autorità di Regolamentazione quindi, osserva la struttura dei costi dell impresa monopolistica (=la sua curva di costo medio totale) e gli impone una tariffa da praticare agli utenti pari all ATC. L Autorità decide anche il livello di investimenti che l impresa deve fare al fine di garantire un servizio universale (il costo degli investimenti fa poi ovviamente parte del costo sostenuto dall impresa, che deve essere coperto dalla tariffa). L Autorità di Regolamentazione è un organismo tecnico, altamente qualificato, perché deve essere in grado di controllare la struttura dei costi dell impresa affidataria del servizio.

17 SERVIZIO AUTORITA LIVELLO Energia e gas Autorità per l Energia Elettrica ed il Gas (AEEG) Nazionale Servizio idrico integrato AEEG + organi regionali Nazionale/locale Smaltimento rifiuti Organi regionali Locale Trasporto pubblico locale Agenzie per la mobilità locale

18 Problemi: 1) Incentivo a sovracapitalizzare a scapito di altri input 2) Sussidi incrociati 3) Chi conosce esattamente la struttura dei costi dell impresa regolata?

19 Ma.l impresa affidataria è pubblica o privata? Sotto una gestione regolata, l Autorità di Regolamentazione decide sia il livello di investimenti da fare, sia il livello delle tariffe da praticare agli utenti. In linea di principio, quindi, non dovrebbe contare la proprietà pubblica o privata dell impresa a cui viene affidato il servizio. Nel mondo reale, invece, questa scelta ha contato molto.

20 Storicamente, la progressione tra opzione a) (gestione diretta da parte dell ente) a opzione b) (regolamentazione) è passata attraverso l opzione.. b1) : regolamentazione di un impresa pubblica Affidamento in-house: il servizio viene affidato direttamente (senza gara) ad una società a capitale interamente pubblico, sulla quale l ente eserciti un controllo analogo a quello che esercita sulle sue proprie strutture.

21 Cioe? Il Comune affida il servizio di monopolio naturale ad una sua società, di cui ha controllo diretto e totale (sulla quale cioè esercita il cosiddetto controllo analogo )

22 Lati positivi dell affidamento in-house C è una sorta di continuità con l opzione a), quindi maggiore garanzia di tutela dell interesse pubblico Il cittadino può essere più tranquillo, perché sa che a gestire il servizio di distribuzione dell acqua (o del gas, ecc) è comunque un soggetto a proprietà pubblica.

23 Lati negativi dell affidamento in-house 1) controllore (Autorità di regolamentazione pubblica) e controllato (azienda pubblica) rischiano di essere la stessa persona. Riuscirà il controllore a evitare il conflitto di interessi? 2).chi l ha detto che l azienda pubblica sia quella caratterizzata da una curva di costo medio totale più bassa? Cioè quella in grado di svolgere il servizio ad un prezzo più basso (e quindi far sì che l Autorità fissi una tariffa più bassa)?

24 c) GARA D APPALTO Concorrenza per il mercato. Gara d appalto pubblica indetta dall Autorità di Regolamentazione o dall ente per selezionare l operatore (privato o pubblico) con la struttura dei costi migliore. Chi è il produttore in grado di svolgere quel servizio al costo inferiore (=con la curva di costo medio totale più bassa), in modo da avere la tariffa più bassa possibile compatibilmente con gli standard di qualità del servizio fissati dall Autorità?

25 Lati positivi della gara d appalto Se la gara è fatta bene, abbiamo la garanzia di aver scelto l operatore migliore, cioè quello in grado di svolgere il servizio a prezzi più bassi. Non implica necessariamente una gestione privata..se l azienda pubblica è la migliore, vincerà la gara. Se non è così, a gestire il servizio sarà un operatore in grado di soddisfare maggiormente le esigenze degli utenti.

26 Lati negativi della gara d appalto - preoccupazione per la qualità del servizio (esempio: gare pubbliche con la procedura del massimo ribasso) - difficoltà nel predisporre un bando talmente dettagliato da coprire ogni eventualità, per assicurarsi che l interesse collettivo venga preservato.

27 A PENSARCI BENE PERO. Tutto sta nella QUALITA DELLA REGOLAMENTAZIONE.

28 E l Autorità che fa le gare per assicurarsi di scegliere il migliore. E l Autorità che controlla il gestore, una volta scelto. E l Autorità che decide gli investimenti da fare. E l Autorità che fissa le tariffe che i cittadini dovranno pagare.

29 Il fatto che tutte queste cose, nella pratica, rappresentino sfide impegnative porta spesso alcuni a cercare una via più rassicurante : Gestione pubblica (o in-house, o addirittura gestione diretta). La natura dei beni venduti in questi mercati rende quest opzione a volte particolarmente appetibile. Non sempre però questa è la scelta che fa il miglior interesse degli utenti/cittadini.

30 3. I SERVIZI PUBBLICI LOCALI IN ITALIA Qualche breve accenno, in preparazione della lezione di lunedì (tutta dedicata all attualità).

31 Definizione di servizio pubblico locale Servizio pubblico locale: (art.112 TUEL): un servizio che abbia per oggetto la produzione di beni ed attività volte a realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali Servizio pubblico locale a rilevanza economica: un servizio pubblico per cui sia rilevante l equilibrio economico tra costi e ricavi, per cui quindi divenga socialmente utile la tutela della libera concorrenza (PER il mercato, in caso sia monopolio naturale)

32 Un accenno di storia Legge Giolitti (1903): municipalizzazione dei servizi pubblici (opzione a). Legge 142 (1990): si comincia a riconoscere timidamente la possibilità di gestione esterna a terzi ( quando ne sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale )

33 Legge 326 (2003): si concede la scelta tra 3 possibilità: 1) affidamento in-house a società interamente pubbliche (opzione b1) 2) affidamento diretto a società miste pubblico-privato (col socio privato scelto tramite gara) 3) affidamento tramite gara (opzione c) Art. 23 bis (leggi 2008 e 2009): obbligo di gara sempre, oppure cessione del 40% dell azienda in-house ad un privato (la modalità di gestione in-house viene lasciata come residuale)

34 IL PRIMO REFERENDUM SULL ACQUA Nel 2010 vengono raccolte un milione e mezzo di firme per un referendum sull abolizione dell art.23 bis. Vale a dire per l abolizione dell obbligo di gara (o di cessione del 40% ad un socio privato) per l affidamento di tutti i servizi pubblici locali a rilevanza economica.

35 La legge Galli del 1994 specificava chiaramente che sia l acqua che le infrastrutture idriche (acquedotti, impianti di depurazione, reti di distribuzione, ecc) sono e rimangono in ogni caso patrimonio pubblico inalienabile, sotto qualsiasi tipologia di gestione del servizio (pubblica, privata o mista). C è tuttavia da ricordare un incredibile lacuna dell art. 23 bis: non prevedeva un Autorità di Regolamentazione per il settore dell acqua.

36 Il referendum viene approvato nel giugno 2011 con oltre il 95% dei voti favorevoli. L abrogazione diviene esecutiva il 21 luglio, con un decreto del Presidente della Repubblica che attesta l esito della consultazione popolare. 23 giorni dopo viene approvato l art.4 del DL.138 (la manovra di Ferragosto ) che ripristina interamente l art. 23 bis. Con l esclusione del servizio idrico integrato.

37 La falla della mancanza di un Autorità di Regolamentazione del settore idrico viene parzialmente coperta tramite la previsione (confusa) di una non meglio specificata Agenzia per la tutela delle risorse idriche. Col decreto Salva Italia (dicembre 2011) il nuovo governo affida all AEEG il compito di Autorità di Regolamentazione del settore idrico.

38 In questi giorni sta per uscire il decreto attuativo dell art. 4. Di tutto questo parleremo in dettaglio lunedi.