Traduzione esterna PARLAMENTO EUROPEO. Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni DOCUMENTO DI LAVORO

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1 Traduzione esterna PARLAMENTO EUROPEO Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni 4 febbraio 2003 DOCUMENTO DI LAVORO sulle Convenzioni ONU sulle sostanze stupefacenti Commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni Relatrice: Kathalijne Maria Buitenweg DT\ doc PE

2 Premessa Il 16 e 17 aprile 2003 si riunirà a Vienna la sezione ministeriale del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite. Un altro incontro è già previsto per il Queste riunioni coincidono con le due date prefissate per il raggiungimento degli obiettivi definiti dalla Assemblea Generale nel Il 2003 è la data stabilita per presentare programmi e strategie nuovi o potenziati di riduzione della domanda di sostanze stupefacenti predisposti in stretta collaborazione con gli organismi di pubblica sanità e di assistenza sociale nonché con quelli preposti all applicazione della legge. Il 2003 rappresenta altresì la data ultima per la presentazione dei programmi e della legislazione a livello nazionale di attuazione del Piano d'azione contro la fabbricazione illecita, il traffico e l'abuso di stimolanti di tipo anfetaminico e dei relativi precursori approvato dall Assemblea Generale nel Inoltre è fatta richiesta agli Stati che ancora non avessero ottemperato di approvare entro il 2003 programmi e una legislazione nazionale contro il riciclaggio di denaro sporco conformemente alle disposizioni in materia contenute nella Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope del 1988, nonché i provvedimenti per contrastare il riciclaggio di denaro sporco, approvati nella sessione del La seconda data obiettivo è il Per quella data gli Stati mirano all eliminazione o perlomeno a una significativa riduzione della produzione illecita, commercio e traffico delle sostanze elencate nelle Convenzioni. La conferenza che si svolgerà nell aprile 2003 è quindi da considerarsi un occasione di tutto rilievo per riaffermare le politiche vigenti o illustrare e proporre modifiche e riserve. L Unione europea sarà rappresentata da una delegazione ufficiale che dovrebbe essere composta da membri delle tre istituzioni. E in questo contesto che il Parlamento europeo ha deciso di esprimere il proprio parere su alcuni aspetti discussi a Vienna. Le tre convenzioni delle Nazioni Unite A livello internazionale, le politiche di lotta agli stupefacenti sono definite da tre Convenzioni delle Nazioni Unite: la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 e la Convenzione di Vienna contro il traffico illecito di stupefacenti del La Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 stipula che "il possesso, l uso, il commercio, la distribuzione, l importazione, l esportazione, la fabbricazione e la produzione di sostanze stupefacenti sono consentiti limitatamente ai fini medici e scientifici. Per raggiungere questo risultato, le Parti della Convenzione hanno stabilito principi portanti, la cui attuazione è affidata ad organi di controllo internazionali. In sintesi, il testo illustra due forme complementari di intervento e controllo: la prima, di natura preventiva, riguarda il mercato lecito, scientifico e medico; la seconda, di natura repressiva, concerne il traffico illecito, l abuso di sostanze stupefacenti e le tossicodipendenze. PE /6 DT\ doc

3 Il controllo del mercato lecito si basa su una serie di misure preventive nazionali e internazionali, che si applicano a sostanze classificate come stupefacenti (artt. 2 e 3). Questi provvedimenti obbligano gli Stati a fornire agli organi di controllo - la Commissione sugli stupefacenti del Consiglio economico e sociale e l Organo internazionale di controllo degli stupefacenti INCB (artt. 5-18) stime sulle misure nazionali di lotta agli stupefacenti (art. 19), statistiche sulla produzione (art. 20) e relazioni periodiche per informarli sulla situazione nel proprio paese. Conformemente alla Convenzione unica del 1961, il controllo del traffico illecito dovrebbe partire dal controllo delle coltivazioni. La produzione illegale di papavero da oppio, foglie di coca e cannabis costituisce infatti la principale fonte del traffico di stupefacenti. Non potendo intervenire alla fonte, il diritto internazionale spera di scoraggiare tale produzione con misure repressive volte a dissuadere i trafficanti di stupefacenti. A questo proposito la Convenzione unica prevede tre disposizioni: una raccomandazione agli Stati in base alla quale i reati gravi commessi nell ambito del traffico di stupefacenti siano passibili di pene adeguate (art. 36), una misura relativa alla confisca delle sostanze sequestrate (art. 37) e provvedimenti per la cooperazione e l assistenza internazionale in ambito criminale, in particolare relativamente all estradizione (art. 35). Il principio della cooperazione è stato ulteriormente ribadito nella Convenzione di Vienna del 1988 contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope che rafforza il rigore delle disposizioni precedenti sull estradizione (art. 6), l assistenza giudiziaria internazionale reciproca (art. 7), le procedure repressive (art. 8) e i provvedimenti sulla coltivazione illecita (art. 14), oltre ad istituire una procedura specifica per individuare i trafficanti di stupefacenti tramite consegne controllate (art. 11), e la possibilità di creare nuovi reati internazionali quali l istigazione. La Convenzione del 1971, che riprende per molti versi la Convenzione unica, istituisce un controllo internazionale manifestamente meno rigoroso per le cosiddette sostanze psicotrope, generalmente prodotte dall industria farmaceutica. La formulazione simile dei due testi permette di conseguenza la trasposizione degli emendamenti proposti alla Convenzione unica, mutatis mutandis, nella Convenzione del La Convenzione del 1988 è oltremodo controversa. Essa integra e rafforza le Convenzioni precedenti. Le Convenzioni del 1961 e del 1971 sono volte a limitare l uso di sostanze stupefacenti e psicotrope a scopi medici e/o scientifici. Richiedono alle parti di creare reati punibili per controllare l uso di determinati stupefacenti e di istituire controlli sulla fabbricazione, produzione, coltivazione, importazione, acquisto o possesso. La Convenzione del 1988 si spinge oltre richiedendo alle parti di definire violazioni delle proprie disposizioni attribuendo la natura di reato penale, ai sensi del proprio ordinamento giuridico interno, al possesso, l acquisto e la coltivazione di stupefacenti illegali destinati al consumo personale. Nei dibattiti a livello locale, regionale, nazionale ed europeo sull efficacia e le conseguenze delle attuali politiche antidroga, le Convenzioni delle Nazioni Unite sono spesso additate come le ragioni che rendono impossibili i cambiamenti. Tuttavia, queste Convenzioni sono redatte e ratificate dagli Stati membri e gli stessi Stati membri hanno la possibilità di proporre emendamenti e/o abrogare le Convenzioni. Durante la conferenza sopraccitata, dovrebbero essere trattati due temi importanti: un iniziativa per una valutazione dell efficacia delle tre Convenzioni delle Nazioni Unite e dei metodi scelti per lottare contro i problemi derivanti dall abuso di sostanze stupefacenti; l opportunità di emendare la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 per razionalizzare la classificazione delle sostanze in essa elencate. DT\ doc 3/6 PE

4 VALUTAZIONE Esiste probabilmente un ampio consenso a livello mondiale sulla necessità urgente di ridurre i danni causati dalle sostanze stupefacenti. Tuttavia è anche in corso un vivace dibattito sull efficacia dei metodi scelti, costituiti principalmente da misure volte a ridurre l offerta illegale e la domanda di stupefacenti. Si potrebbe proporre l organizzazione di una conferenza sotto l egida delle Nazioni Unite per il 2004 con l obiettivo di valutare gli effetti delle Convenzioni ONU sugli stupefacenti e, laddove possibile, trarre lezioni per il futuro. Tale valutazione dovrebbe portare a una maggiore cognizione dell efficacia delle Convenzioni delle Nazioni Unite in particolare in merito a: -la riduzione della diffusione e della domanda di sostanze stupefacenti illecite, -le conseguenze sociali e quelle connesse alla salute, in particolare rispetto alla strategia di limitazione del danno, -la criminalità collegata alla droga, intesa sia come piccola criminalità sia come reti di criminalità organizzata, e le loro conseguenze sull intera società compresi i processi decisionali, l economia e la finanza. MODIFICA DELLE CONVENZIONI ONU L esistenza parallela della Convenzione unica e della Convenzione del 1971 ha condotto ad alcuni effetti illogici come per esempio il fatto che una pianta (cannabis) contenente al massimo il 3% dell elemento principale sia classificata come più pericolosa della sostanza pura al 100% (tetraidrocannabinolo o THC). Per rimediare a questo stato di cose è necessaria una riclassificazione di determinate sostanze. La riclassificazione di alcune sostanze incluse nella Convenzione unica e la sua possibile riclassificazione nella Convenzione di Vienna in realtà modificano solamente le disposizioni sull uso e non quelle sul divieto di coltivazione (artt. 26 e 28 della Convenzione unica). Il divieto di coltivazione di piante non può essere infatti abolito con una semplice riclassificazione. L eliminazione di questo controllo può avvenire unicamente emendando il trattato. Questa restrizione, applicabile specificatamente alle piante coltivate controllate a livello internazionale, riduce in una certa misura l interesse della tecnica di riclassificazione delle sostanze stupefacenti naturali coltivate. L articolo 47 della Convenzione unica prevede la possibilità per le parti contraenti di richiedere la modifica della Convenzione mediante la procedura degli emendamenti. Estremo interesse riveste per il perfezionamento della Convenzione nel breve periodo l articolo sulla riclassificazione (articolo 3). 1. La tecnica di riclassificazione in base all articolo 3. La tecnica di riclassificazione illustrata nell articolo 3 della Convenzione unica è interessante poiché consente la modifica sia delle sostanze classificate sia del regime che sta alla base. Inoltre si può fare ricorso ad essa in qualsiasi momento, dietro iniziativa di una delle Parti contraenti, e ha il vantaggio di affrontare uno degli aspetti più discutibili del controllo PE /6 DT\ doc

5 internazionale: la classificazione delle sostanze stupefacenti così come risulta dalle tabelle della Convenzione unica. Giova ricordare a tal proposito che la Convenzione recensisce oltre cento sostanze, classificandole in quattro tabelle suddivise come segue: - Tabella I: comprendente le sostanze oppiacee naturali (oppio) e semi-sintetiche (morfina, eroina), i derivati della coca (cocaina) e della cannabis (hashish) oltre a numerose sostanze di sintesi (petidina, metadone...), - Tabella II: comprendente sostanze di uso medico e che richiedono un controllo meno rigido in considerazione del minor rischio di abuso. Vi rientrano una sostanza oppiacea naturale (codeina) e sostanze di sintesi (propiram, destropropossifene). - Tabella III: è la tabella delle esenzioni. Esclude una serie di preparati farmaceutici derivati da sostanze non inducenti abuso o effetti nocivi. Rientrano in questa tabella alcune polveri e liquidi contenenti un basso dosaggio di oppio. - Tabella IV: comprendente alcune sostanze stupefacenti della Tabella I ritenute particolarmente pericolose e dotate di un valore terapeutico estremamente ridotto. Vi rientrano sostanze oppiacee semi-sintetiche (eroina, desomorfina) o sintetiche (chetobemidone, etorfina), la cannabis e la resina di cannabis. Da queste tabelle emerge che il principale criterio utilizzato per la classificazione di una sostanza è il suo impiego medico. In base al principio per cui gli unici usi leciti sono quelli per fini medici o scientifici (art. 4), le piante o le sostanze prive di tale scopo sono automaticamente considerate particolarmente pericolose. E questo il caso della cannabis e della resina di cannabis, classificate assieme all eroina nella categoria IV unicamente per essere prive di valore terapeutico. Una ragione in ogni caso discutibile, in quanto la cannabis può avere numerosi impieghi medici. Una delle principali critiche che può essere mossa a questo sistema di classificazione riguarda la differenza di trattamento tra sostanze stupefacenti e sostanze psicotrope. Storicamente questo è il risultato del rifiuto (per un voto o poco più, durante le discussioni preparatorie della Convenzione unica) a classificare i barbiturici tra le sostanze controllate internazionalmente. Questo stesso rifiuto sta anche parzialmente all origine della Convenzione sulle sostanze psicotrope approvata a Vienna nel Questa Convenzione è stata richiesta dai paesi in via di sviluppo, i quali non comprendevano la differenza tra sostanze psicotrope naturali (oppio, coca, cannabis) e sostanze psicotrope sintetiche derivate dall industria farmaceutica (anfetamine, barbiturici, allucinogeni...). Pertanto, per esempio, anche se i barbiturici, le anfetamine e gli allucinogeni di sintesi (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sono senza dubbio più potenti e danno maggiore assuefazione della cannabis o della foglia di coca, all epoca non erano soggetti a nessun controllo internazionale. Questo squilibrio porta quindi le Nazioni Unite a inserire le sostanze psicotrope tra quelle controllate. Le sostanze psicotrope sono attualmente classificate dalla Convenzione di Vienna (art. 1) in quattro tabelle: - Tabella I: comprendente sostanze stupefacenti pericolose che creano un rischio grave per la salute pubblica e il cui valore terapeutico è dubbio o nullo. Include gli DT\ doc 5/6 PE

6 allucinogeni di sintesi (LSD 25, DMT) e il tetraidrocannabinolo (THC). - Tabella II: comprendente gli eccitanti di tipo anfetaminico, di limitato valore terapeutico, e alcuni analgesici, come la fenciclidina, che non ha alcun valore terapeutico per l uomo. - Tabella III: comprendente i prodotti barbiturici a breve o media durata di azione, oggetto di gravi abusi anche se terapeuticamente utili. - Tabella IV: comprendente gli ipnotici, i tranquillanti (benzodiazepine) e gli analgesici che generano una considerevole dipendenza ma il cui uso è principalmente terapico. Questa classificazione riprende il criterio del valore terapeutico ma in realtà si basa, in linea di massima, sull appartenenza della sostanza a una delle quattro categorie farmacologiche: allucinogeni (Tabella I), anfetamine (Tabella II), barbiturici (Tabella III), tranquillanti (Tabella IV). E sorprendente notare come un raffronto della classificazione delle sostanze stupefacenti e delle sostanze psicotrope non coincida per niente con la pericolosità sociale e per la salute rappresentata dai prodotti in questione. Le sostanze che inducono soltanto una leggera dipendenza sono classificate come sostanze stupefacenti mentre quelle che provocano un elevata assuefazione sono classificate tra le sostanze psicotrope. Pertanto è sorprendente apprendere che nel diritto internazionale, il LSD, la mescalina, la psilocina e altri allucinogeni sintetici, DMT, STP... non sono sostanze stupefacenti ma sostanze psicotrope. Meglio ancora, mentre la pianta di cannabis è classificata tra gli stupefacenti più pericolosi, il suo principale elemento, il tetraidrocannabinolo, o THC, è soltanto una sostanza psicotropa. E difficile spiegare come una pianta che contenga tutt al più il 3% di un elemento principale sia classificata come più pericolosa della sostanza pura al 100%. Sarebbe pertanto utile un tentativo di riorganizzazione delle tabelle tramite una procedura di riclassificazione per un certo numero di sostanze stupefacenti in modo che possano essere trasferite da una tabella all altra, riclassificate come sostanze psicotrope o semplicemente depennate dall elenco delle sostanze controllate a livello internazionale. Le norme relative alle proposte di modifica delle tabelle create con la Convenzione del 1961 sono contemplate nell Articolo 3 che definisce le condizioni per la modifica dell ambito del controllo internazionale. Gli Stati Uniti si sono già avvalsi di questa procedura una volta allorché hanno proposto la riclassificazione del destropropossifene. Oltre alle succitate tecniche (riclassificazione e emendamento), le Convenzioni stesse contengono disposizioni per la presentazione di riserve (possibili unicamente in sede di firma, ratifica o adesione) e denunce, a cui si può ricorrere in qualsiasi momento. PE /6 DT\ doc