DIRITTO AMMINISTRATIVO (PROF. GUIDO CLEMENTE DI SAN LUCA) a.a (19 CFU) PROGRAMMA DEL CORSO

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1 DIRITTO AMMINISTRATIVO (PROF. GUIDO CLEMENTE DI SAN LUCA) a.a (19 CFU) PROGRAMMA DEL CORSO Il corso del 1 semestre è strutturato per offrire la conoscenza di base delle parti fondamentali in cui si articola la disciplina. In particolare, dopo una introduzione avente ad oggetto i tratti essenziali della materia, vengono affrontate in successione le seguenti diverse parti del programma: le Fonti; l Organizzazione della P.A.; i Beni pubblici; l Azione della P.A.; le Situazioni giuridiche soggettive; la Giustizia amministrativa. Il corso del 2 semestre si caratterizza per il taglio di approfondimento specialistico di alcuni aspetti fondamentali concernenti ciascuna delle parti in cui si articola la disciplina. In particolare, dopo una introduzione avente ad oggetto i profili problematici che caratterizzano la materia nell era attuale, vengono trattati, con riguardo alle diverse parti del programma, rispettivamente, i seguenti argomenti. Per le Fonti: la estensione della normazione agli atti amministrativi generali fonte del diritto obiettivo. Per l Organizzazione della P.A.: la problematica attuazione della sussidiarietà verticale; nonché il profilo strutturale e funzionale delle Autorità Amministrative Indipendenti, e le problematiche relative alla loro indipendenza. Per l Azione della P.A.: l essenza contenutistica della discrezionalità, amministrativa e tecnica, ed il sindacato giurisdizionale su di esse attraverso il vizio di eccesso di potere; la peculiare morfologia giuridica dell interesse pubblico alla tutela della concorrenza. Per le Situazioni giuridiche soggettive: la persistente attualità dell interesse legittimo ed i limiti alla risarcibilità dei danni derivanti dalla sua lesione. E infine, per i Beni pubblici: la qualificazione/conformazione giuridica finalizzata a garantire la funzione sociale della proprietà privata (art. 42, co. 2, Cost., le ccdd. limitazioni interne ) ed i vincoli amministrativi sui singoli diritti di proprietà privata (art. 42, co. 3, Cost., le ccdd. limitazioni esterne ). Quanto, poi, alla Giustizia amministrativa, vengono studiati, in particolare, il processo davanti al giudice amministrativo ed i mezzi di gravame. 1) Le Fonti del diritto amministrativo. Libertà e democrazia, metodo democratico e libertà fondamentali, libertà negativa e libertà positiva Il sistema delle fonti del diritto ed i criteri per la loro classificazione: dalla gerarchia alla gerarchia attenuata delle fonti; la cittadinanza multilivello Il principio di legalità La Costituzione: integrazione, modifiche e revisione; le conseguenze del mutamento della legge elettorale in senso maggioritario sul meccanismo predisposto dall art. 138 Cost. Sovranità nazionale e autonomie territoriali La normazione ultraprimaria: le fonti della Unione Europea La normazione primaria e sub-primaria: la distribuzione del potere legislativo dopo la riforma del Titolo V Cost.; la potestà legislativa statale e regionale (art. 117, co. 2, 3 e 4, Cost.) La normazione secondaria: la distribuzione del potere amministrativo normativo dopo la riforma del Titolo V Cost. (art. 117, co. 6 Cost.); la potestà statutaria e regolamentare La classificazione dei regolamenti La delegificazione e i regolamenti autorizzati La deregulation e i regolamenti indipendenti La consuetudine, le norme interne e la prassi amministrativa. Fonte del diritto obiettivo e norma giuridica La nozione di norma giuridica e la distinzione fra questa e l atto normativo la forma ed il regime giuridico degli atti normativi Le prerogative del regime giuridico In particolare: la questione della pubblicazione necessaria Il principio di legalità La differenza tra fonti primarie e fonti secondarie ed i criteri per la classificazione delle fonti La categoria degli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo L applicabilità del trattamento giuridico proprio degli atti normativi anche agli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo non normativi Fondatezza ed utilità teorica e pratica della categoria degli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo Classificazione degli atti amministrativi fonte del diritto obiettivo Gli atti normativi formalmente tali (i regolamenti) La classificazio-ne dei

2 regolamenti La delegificazione e i regolamenti autorizzati La deregulation e i regolamenti indipendenti Gli atti amministrativi fonte non normativi. 2) L Organizzazione della P.A. I concetti di ente pubblico, organo e ufficio La identificazione ed il regime giuridico degli enti pubblici L autarchia e l autotutela La classificazione degli enti, degli organi e degli uffici Il rapporto organico e la responsabilità civile della P.A. nei confronti dei terzi Il rapporto di servizio e la responsabilità amministrativa patrimoniale e disciplinare; il procedimento e le sanzioni disciplinari L organizzazione dello Stato centrale: i Ministeri Il decentramento organico Le Agenzie ministeriali e non Le Amministrazioni o Aziende autonome La Presidenza del Consiglio e il Consiglio dei Ministri Gli organi dello Stato-comunità di rilevanza costituzionale con competenze amministrative: il Presidente della Repubblica, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, il Consiglio nazionale dell economia e del lavoro Il decentramento autarchico e il policentrismo autarchico Gli enti istituzionali, strumentali e au-siliari Le Autorità amministrative indipendenti Il pluralismo istituzionale e autonomistico L autonomia di indirizzo politico-amministrativo Gli enti territoriali infranazionali: Regione, Città metropolitana, Provincia, Comune Gli altri enti locali: Comunità montane, Unioni di Comuni, Consorzi fra enti locali La definizione delle materie di competenza degli enti territoriali locali Il superamento del parallelismo delle funzioni e la sussidiarietà verticale fra livelli istituzionali centrali e periferici La differenza fra sussidiarietà verticale e orizzontale L unità del sistema organizzativo: le relazioni interorganiche e le relazioni intersoggettive La gerarchia, la direzione, il coordinamento, il controllo La leale collaborazione e gli organi di raccordo. Il significato dell art. 5 Cost.: il concetto di Repubblica Sovranità nazionale ed autonomie locali Autonomia locale e decentramento amministrativo Le tappe fondamentali del processo istituzionale di effettiva realizzazione dell ordinamento regionale e delle autonomie locali La distribuzione del potere legislativo e del potere amministrativo dopo la riforma del Titolo V Cost. La potestà legislativa statale e regionale (art. 117, co. 2, 3 e 4, Cost.) La potestà regolamentare (art. 117, co. 6 Cost.) La potestà amministrativa in senso stretto Il principio di sussidiarietà fra livelli di governo (enti territoriali) centrale e periferici La definizione delle materie di competenza degli enti locali: funzioni fondamentali, attribuite, proprie e conferite Le autorità indipendenti; il loro fondamento costituzionale; la natura giuridica, la collocazione istituzionale e la classificazione; il profilo strutturale: la competenza tecnica; la nomina; la questione della indipendenza fra imparzialità e neutralità; il profilo funzionale: le funzioni di tipo normativo e regolativo, di tipo amministrativo in senso tecnico, e di tipo giustiziale; la responsabilità fra politica e amministrazione; la tutela giurisdizionale nei confronti degli atti da essa emanati. 3) I Beni pubblici. Proprietà pubblica e proprietà privata nell art. 42, co. 1, Cost.; proprietà soggettivamente pubblica e proprietà collettiva Lo statuto proprietario della proprietà pubblica e della proprietà privata La classificazione ed il regime giuridico dei beni pubblici: beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili; i beni del patrimonio disponibile La regolazione pubblicistica del diritto di proprietà privata La proprietà individualizzata in appartenenza soggettiva privata Gli interventi di qualificazione/conformazione (ccdd. limitazioni interne ) dei beni. I vincoli amministrativi alla proprietà individualizzata in appartenenza soggettiva privata La qualificazione/conformazione giuridica finalizzata a garantire la funzione sociale della proprietà privata, secondo l art. 42, co. 2, Cost.: le ccdd. limitazioni interne Beni privati di interesse pubblico e beni privati a destinazione pubblica La qualificazione/conformazione giuridica dei beni per categorie: a) ad opera della legge; b) ad opera di atti amministrativi fonte di diritto obiettivo (piani regolatori e strumentazione urbanistica in genere) I vincoli amministrativi sui singoli diritti di proprietà privata, secondo l art. 42, co. 3, Cost.: le ccdd. limitazioni esterne I vincoli amministrativi su singoli beni: a) ablatori (integralmente o parzialmente) espropriativi (perché indennizzabili); b) ablatori non espropriativi (perché non indennizzabili) Il rapporto fra

3 contenuto minimo del diritto di proprietà privata e funzione sociale di questa La cd. perequazione urbanistica. 4) L Azione della P.A. Gli interessi pubblici ed i compiti corrispondenti: il labile confine teorico tra pubblico e privato Il ruolo della politica nella delineazione del confine tra pubblico e privato e la scelta di diritto positivo come indispensabile parametro di riferimento per la scienza giuridica I principi ed i valori costituzionali quali paradigmi imprescindibili per l analisi giuridica Stato di diritto e Stato sociale nella Costituzione italiana Compiti di conservazione, di organizzazione e di benessere La identificazione in astratto dell interesse pubblico: la libertà dell uomo come fondamento e teleologia costituzionali dell amministrazione pubblica La determinazione in concreto dell interesse pubblico: i principi costituzionali dell azione amministrativa L interesse pubblico e l azione amministrativa secondo moduli negoziali Le ambiguità dell aspirazione alla separazione fra politica e amministrazione La definizione di politica e di amministrazione La indiscutibile separazione fra politica e tecnica ed il conseguente rapporto fra tecnica e amministrazione L amministrazione pubblica in senso oggettivo e in senso soggettivo L amministrazione per atti e l amministrazione per servizi L attività di controllo svolta dalla Corte dei conti La nozione di servizio pubblico La distinzione fra servizi pubblici amministrativi (o sociali) e servizi pubblici di natura imprenditoriale (o economici) La distinzione fra regolazione e gestione dei servizi pubblici Il ruolo del privato sociale nella resa dei servizi pubblici: non profit, volontariato e ONLUS La sussidiarietà orizzontale. L attività autoritativa della P.A. Potere e funzione amministrativa Attività vincolata e attività discrezionale La discrezionalità ammini-strativa I principi di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost. Discrezionalità tecnica, mero accertamento tecnico e discrezionalità amministrativa a contenuto tecnico La nozione di atto amministrativo La classificazione degli atti amministrativi: atti normativi e di regolazione, atti di alta amministrazione, atti ricognitivi, atti manifestazioni di apprezzamento e di giudizio, atti manifestazioni di volontà, atti di controllo Gli elementi costitutivi e i caratteri dell atto amministrativo: l autoritatività I requisiti di esistenza, validità ed efficacia degli atti amministrativi Legittimità e merito (opportunità e convenienza) degli atti amministrativi La patologia dell atto: i vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge) e i vizi di merito Atti interni ad un procedimento e provvedimenti amministrativi La nozione di provvedimento I caratteri del provvedimento: la imperatività La classificazione dei provvedimenti: provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario (le concessioni, le autorizzazioni, le abilitazioni, le erogazioni finanziarie); provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinatario (i provvedimenti ablatori: il trasferimento in mano pubblica della proprietà privata attraverso i provvedimenti di espropriazione, occupazione, requisizione, confisca, acquisto coattivo e prelazione dei beni culturali) L autotutela, ovvero il riesercizio del potere I provvedimenti di secondo grado: annullamento, revoca, rimozione, convalida, conferma, ratifica, conversione La negoziabilità del potere amministrativo Gli accordi fra P.A. e privati Gli accordi fra diverse amministrazioni Discrezionalità ed autonomia negoziale L attività di diritto civile della P.A.; la scelta del contraente; i capitolati Il procedimento amministrativo e le sue fasi Garanzia (partecipazione) ed efficienza (semplificazione) dell azione amministrativa Ragionevolezza e proporzionalità Obbligo di conclusione del procedimento e sua derogabilità: la questione della inerzia della P.A. Obbligo di motivazione del provvedimento Responsabile del procedimento La partecipazione procedimentale: dovere di comunicazione dell avvio del procedimento; soggetti e regole della partecipazione al procedimento; la comunicazione ostativa all accoglimento dell istanza La semplificazione procedimentale: la conferenza dei servizi; i pareri e le valutazioni tecniche; l autocertificazione; la segnalazione certificata di inizio attività; il silenzio, le sue diverse forme e la relativa disciplina: il silenzio-inadempimento ed il silenzio significativo; il silenzio-assenso, il silenzio-rigetto, il silenzio-rifiuto e il silenzio diniego La conclusione del procedimento: silenzio, provvedimento o accordo La disciplina dell accesso agli atti amministrativi. Gli interessi pubblici ed i compiti corrispondenti: i nuovi confini dell interesse pubblico fra individuazione e determinazione in concreto I principi costituzionali dell azione amministra-

4 tiva Il principio di legalità I principi di imparzialità e buon andamento nell art. 97 Cost. e nella giurisprudenza costituzionale ed amministrativa L interesse pubblico e l azione amministrativa: le ambiguità dell aspirazione alla separazione fra politica e amministrazione; la indiscutibile separazione fra politica e tecnica; il rapporto fra tecnica e amministrazione Potere e funzione amministrativa: attività vincolata e attività discrezionale Discrezionalità amministrativa, discrezionalità tecnica e mero accertamento tecnico Discrezionalità amministrativa a contenuto tecnico L applicabilità dei principi di cui all art. 97 Cost. alla discrezionalità tecnica Il fenomeno del cd. scivolamento della discrezionalità tecnica in discrezionalità amministrativa L interesse pubblico e la tutela della concorrenza La peculiare morfologia giuridica dell interesse pubblico alla tutela della concorrenza ed i riflessi sulla qualificazione delle situazioni giuridiche soggettive nella e della concorrenza. 5) Le Situazioni giuridiche soggettive. Il rapporto fra potere amministrativo e cittadino e fra potere amministrativo ed individuo Gli interessi semplici o di fatto, gli interessi amministrativamente protetti, gli interessi diffusi e collettivi, gli interessi legittimi, i diritti condizionati (in attesa di espansione e affievoliti), i diritti soggettivi Il problema della risarcibilità dei danni derivanti da provvedimenti amministrativi lesivi di interessi legittimi. Libertà e democrazia Libertà negativa e libertà positiva: diritti soggettivi e interessi legittimi Il complesso quadro delle situazioni giuridiche soggettive: gli interessi semplici o di fatto, gli interessi amministrativamente protetti, gli interessi diffusi e collettivi, gli interessi legittimi (oppositivi e pretensivi), i diritti condizionati (in attesa di espansione e affievoliti), i diritti soggettivi pieni La tutela giurisdizionale riconosciuta dalla Costituzione ai soggetti lesi nei propri diritti soggettivi e interessi legittimi Le novità introdotte dalla sentenza 500/1999 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e dalla L. 205/2000 circa la risarcibilità dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi pretensivi: la definizione di danno ingiusto; la identificazione del bene della vita; il giudizio prognostico, il criterio di normalità e la perdita di chances La questione della pregiudizialità amministrativa Gli orientamenti giurisprudenziali successivi alla sentenza 500/ ) La Giustizia amministrativa. Stato di diritto e garanzie giustiziali dei singoli nei confronti della P.A.: rimedi amministrativi, rimedi giurisdizionali e reciproche relazioni Cenni sul sistema dei rimedi amministrativi: natura, funzione e tipologia dei ricorsi amministrativi (il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) Elementi essenziali della tutela giurisdizionale: la disciplina costituzionale (artt. 24, co. 1, 25, co. 1 e 2; 28; 101; 102; 103; 111, co. 1, 2, 6 e 8; 113) Il riparto di giurisdizione: competenza e poteri del giudice ordinario e del giudice amministrativo Tutela caducatoria e tutela risarcitoria Cenni sulla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativa Il complesso giurisdizionale Tar/Consiglio di Stato Elementi essenziali del processo davanti al giudice amministrativo La giurisdizione generale di legittimità La giurisdizione esclusiva La giurisdizione di merito: il giudizio di ottemperanza I mezzi di prova nel processo amministrativo La tutela cautelare: la domanda incidentale di sospensione Le modifiche al sistema della giustizia amministrativa a seguito dell entrata in vigore del «Codice del processo amministrativo», approvato con D.Lgs. 2 luglio 2010, n Elementi essenziali della tutela giurisdizionale La storia del sistema della giustizia amministrativa in Italia La disciplina costituzionale (artt. 24, co. 1, 25, co. 1 e 2; 28; 101; 102; 103; 111, co. 1, 2, 6 e 8; 113) Il riparto di giurisdizione nella interpretazione della Corte costituzionale Cenni sui poteri del giudice ordinario La disciplina del Codice del Processo Amministrativo Il processo amministrativo Le parti e le condizioni dell azione: legittimazione ad agire ed interesse a ricorrere Il ricorso: contenuto, notifica, deposito, nullità La costituzione delle parti Il controricorso, il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale I motivi aggiunti Le

5 azioni proponibili dinanzi al G.A. e i relativi poteri: l azione di annullamento; l azione di condanna; la questione della pregiudizialità amministrativa: l azione avverso il silenzio; l azione avverso la nullità; l azione cautelare Mezzi di prova ed attività istruttoria I provvedimenti del giudice: pronunce di rito e di merito (sentenze, ordinanze e decreti) Cause di estinzione e di improcedibilità I mezzi di gravame: l appello; l appello incidentale; l effetto devolutivo ed il divieto di ius novorum; la revocazione; il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione; l opposizione di terzo I riti speciali (silenzio, accesso, rito abbreviato sugli appalti). TESTI CONSIGLIATI: per il programma del 1 semestre - G. CLEMENTE DI SAN LUCA, Lezioni di diritto amministrativo per il corso di base, Editoriale Scientifica, Napoli, 2012 (con Appendice sui ricorsi amministrativi: il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) nonché, per la parte del programma relativa alla Giustizia amministrativa (esclusa quella trattata nell Appendice sui ricorsi amministrativi): - A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012 ovvero, in alternativa, - E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012 per il programma del 2 semestre - G. CLEMENTE DI SAN LUCA, Approfondimenti di Diritto Amministrativo per il corso specialistico, Editoriale Scientifica, Napoli, 2012 nonché, per la parte del programma relativa alla Giustizia amministrativa: - A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Giappichelli, Torino, 2012 ovvero, in alternativa, - E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2012