LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

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1 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA I giudizi innanzi al TAR e al Consiglio di Stato Nel CD Rom allegato la normativa, le sentenze del TAR, Cassazione e Consiglio di Stato Rosanna De Nictolis Passo dopo passo, una guida che spiega l istituto del processo amministrativo davanti al Tar e al Consiglio di Stato. Un volume sintetico ma nello stesso tempo completo, indispensabile per non perdere la bussola in un settore dove le norme processuali sono spesso arcaiche (il regolamento di procedura risale al 1907) e affastellate in una pluralità di testi normativi. Per ogni istituto il volume offre un quadro delle norme vigenti e della elaborazione giurisprudenziale, di cui sono riportati solo gli orientamenti consolidati e prevalenti. Al lettore viene proposta, inoltre, un analisi dettagliata delle questioni di giurisdizione e della disciplina della competenza territoriale. Particolare attenzione è infine dedicata alla tutela cautelare, alle problematiche dell appello, ai nuovi riti speciali quali il rito in materia di silenzio della Pubblica Amministrazione, il rito abbreviato comune a determinate materie, il giudizio immediato, il giudizio in materia di accesso a documenti. Un capitolo ad hoc è dedicato ai profili fiscali del processo amministrativo. Il CD rom permette un agevole consultazione dell intero volume in formato elettronico, della normativa, delle sentenze del TAR, Cassazione e Consiglio di Stato.

2 INDICE GENERALE Elenco delle principali abbreviazioni...31 CAPITOLO 1 I GIUDICI AMMINISTRATIVI Ruolo e oggetto del processo amministrativo I Tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato: profili costituzionali e fonti L organizzazione e la composizione dei Tribunali amministrativi regionali L organizzazione e la composizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana L Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato L astensione e la ricusazione dei giudici amministrativi Le fonti di disciplina La forma, il contenuto e l organo destinatario dell istanza di ricusazione Gli effetti dell istanza di ricusazione sul processo pendente La composizione del Collegio che decide sull istanza di ricusazione La forma e il contenuto della pronuncia sulla ricusazione CAPITOLO 2 IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA GIUDICE AMMINISTRATIVO E GIUDICE ORDINARIO Profili generali del riparto di giurisdizione: giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva, giurisdizione di merito La giurisdizione generale di legittimità

3 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Osservazioni generali: il riparto di giurisdizione in ordine a provvedimenti, atti negoziali, comportamenti della pubblica amministrazione Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: irrilevanza della prospettazione di parte, e necessità di un criterio oggettivo Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio che si basa sulla distinzione tra atti discrezionali e vincolati Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio che si basa sulla distinzione tra atti di imperio e atti di gestione Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio che si basa sulla distinzione tra norme di azione e norme di relazione Il riparto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti: il criterio, prevalente, che si basa sulla distinzione tra carenza di potere e cattivo uso del potere Osservazioni generali Le singole ipotesi Casistica giurisprudenziale significativa Osservazioni generali Contenzioso tributario davanti al giudice amministrativo Il fermo tributario di veicoli Provvedimenti in materia di prezzi Concessione di finanziamenti e sovvenzioni Casistica normativa: ipotesi normative di giurisdizione di legittimità Contenzioso elettorale Atti ablatori diversi dalle espropriazioni immobiliari Indennizzi e indennità Lavoro pubblico e privato e tutela sindacale Albi professionali e registri di imprese e associazioni Cittadini extracomunitari Nulla osta cinematografico Amministrazione straordinaria di imprese in crisi Provvedimenti di esercizio di poteri speciali da parte dell ex azionista pubblico Collaboratori di giustizia

4 INDICE GENERALE Silenzio della pubblica amministrazione. Rinvio Impugnazione di statuti e regolamenti di enti autonomi da parte del Ministro vigilante La giurisdizione esclusiva Excursus storico e caratteri generali della giurisdizione esclusiva Profili costituzionali La giurisdizione esclusiva in materia di servizi pubblici La giurisdizione esclusiva in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi, forniture La giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica, edilizia, espropriazioni L art. 34, D.Lgs. n. 80 del Il T.U. delle espropriazioni La giurisdizione esclusiva in materia di accesso a documenti amministrativi. Rinvio La giurisdizione esclusiva in materia di accordi tra amministrazione e privato La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici La giurisdizione esclusiva sui provvedimenti di talune Autorità indipendenti Altre ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo previste dalle norme vigenti La giurisdizione di merito Caratteri generali della giurisdizione di merito Profili costituzionali e ruolo attuale della giurisdizione di merito Il giudizio di ottemperanza. Rinvio Il contenzioso elettorale Il nulla osta cinematografico e il rilascio dei passaporti Il potere di modificare le sanzioni irrogate dall Autorità antitrust e da altre Autorità indipendenti Altre ipotesi di giurisdizione di merito Gli strumenti processuali per rilevare il difetto di giurisdizione Momento determinante della giurisdizione Il rilievo del difetto di giurisdizione: eccezione e rilievo di ufficio in ogni stato e grado di giudizio

5 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Il regolamento di giurisdizione L appello per questioni di giurisdizione Il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione e la denuncia in ogni tempo dei conflitti di giurisdizione. Rinvio CAPITOLO 3 LA COMPETENZA TERRITORIALE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO E IL REGOLAMENTO DI COMPETENZA Osservazioni generali Momento determinante della competenza La competenza territoriale Il criterio della sede dell Autorità emanante Il criterio dell efficacia dell atto La regola La casistica Il foro speciale del pubblico impiego La competenza territoriale per i giudizi di accertamento e di condanna Rapporto tra i tre criteri di competenza territoriale La competenza per materia quale corollario del criterio territoriale In generale Il giudizio di ottemperanza La speciale competenza del T.R.G.A. sezione di Bolzano Le materie di competenza del TAR Lazio - Roma per espresso dettato normativo La competenza per grado Ipotesi di competenza inderogabile In generale Competenza per grado Ipotesi di competenza inderogabile previste dalla legge Ipotesi di competenza inderogabile di elaborazione giurisprudenziale La competenza per connessione Il regolamento di competenza

6 INDICE GENERALE La deduzione dell incompetenza: osservazioni generali e ambito del regolamento di competenza La natura giuridica del regolamento di competenza La legittimazione attiva La legittimazione passiva La forma e il contenuto del ricorso Il termine di notificazione del ricorso per regolamento di competenza Le modalità della notificazione Il termine per il deposito del ricorso per regolamento di competenza Le modalità del deposito L adesione delle altre parti all eccezione di incompetenza Gli effetti della proposizione del regolamento di competenza sul giudizio in corso La sommaria delibazione da parte del TAR dell incidente di competenza L introduzione e lo svolgimento della fase di delibazione sommaria Il rigetto dell istanza con sentenza semplificata del TAR La pronuncia del TAR sulle spese L impugnazione della sentenza semplificata del TAR che respinge il ricorso per regolamento di competenza L ordinanza di rimessione degli atti al Consiglio di Stato Lo svolgimento del giudizio davanti al Consiglio di Stato L oggetto del giudizio del Consiglio di Stato sulla competenza La decisione del Consiglio di Stato sulla competenza La prosecuzione del giudizio dopo la decisione del Consiglio di Stato sulla competenza Il regolamento di competenza e gli atti presupposti e consequenziali L eccezione di «incompetenza interna» I conflitti di competenza tra Tribunale regionale amministrativo di Trento e sezione autonoma di Bolzano

7 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO 4 IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO DAVANTI AL TAR Le fonti di disciplina L onere del patrocinio Gli atti impugnabili I vizi di legittimità del provvedimento che si impugna Patologia del provvedimento in generale L illegittimità del provvedimento amministrativo La nullità del provvedimento amministrativo L inesistenza L irregolarità I vizi di forma del provvedimento e i vizi del procedimento che non comportano annullamento: illegittimità o irregolarità? L interesse al ricorso Il contenuto del ricorso. La nullità del ricorso Il ricorso cumulativo Il ricorso collettivo Il termine per il ricorso La decorrenza del termine per il ricorso I controinteressati Le modalità di notifica del ricorso In generale Notificazione alle amministrazioni statali Notificazione a mezzo posta e momento del suo perfezionamento Notificazione a mani proprie Notificazione nella residenza, dimora o domicilio Notificazione agli irreperibili o in caso di rifiuto di ricevere la notificazione Notificazione fuori dal territorio dello Stato Notificazione alle persone giuridiche Notificazione a mezzo di pubblici proclami Forme di notificazione ordinate dal giudice Il deposito del ricorso

8 INDICE GENERALE 4.14 La costituzione delle altre parti. Il ricorso incidentale L intervento in causa I motivi aggiunti di ricorso I motivi aggiunti prima della L. n. 205 del I motivi aggiunti nella L. n. 205 del 2000: il termine per la proposizione I motivi aggiunti nella L. n. 205 del 2000: avverso atti connessi con quello impugnato L istruttoria e la tutela cautelare: rinvio L istanza di fissazione dell udienza e l istanza di prelievo La riunione, l abbinamento e la separazione dei ricorsi L istanza di parte La riunione disposta di ufficio Il provvedimento di riunione L abbinamento dei ricorsi La separazione dei ricorsi La cancellazione della causa dal ruolo La perenzione La perenzione ordinaria La perenzione dei ricorsi ultradecennali L udienza di discussione Il rinvio dell udienza di discussione Il contenuto della sentenza Il contenuto formale della sentenza Il contenuto dispositivo della sentenza a) Le sentenze di rito b) Le sentenze di merito nella giurisdizione di legittimità c) Le sentenze di merito nella giurisdizione esclusiva d) Le sentenze di merito nella giurisdizione di merito e) Le statuizioni sulle spese L estinzione del giudizio dichiarata con decreto presidenziale I presupposti Il rito: la fase monocratica fuori udienza

9 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Il rito: la fase collegiale in udienza L appello avverso l ordinanza che decide sull opposizione al decreto di perenzione La revocazione dell ordinanza che decide sull opposizione al decreto di perenzione La correzione di errore materiale La notificazione della sentenza CAPITOLO 5 GLI INCIDENTI PROCESSUALI La sospensione del processo L incidente di falso La pregiudiziale costituzionale La norma La rilevanza e non manifesta infondatezza della questione Atti aventi forza di legge Proponibilità e rilevabilità di ufficio della questione di costituzionalità in ogni stato e grado del giudizio Riproponibilità della questione di costituzionalità nei gradi di giudizio successivi al primo Sospensione del giudizio in cui viene sollevato l incidente di costituzionalità Riassunzione del processo a seguito della pronuncia della Corte costituzionale Effetti della pronuncia di incostituzionalità Incostituzionalità della norma dichiarata in diverso giudizio La pregiudiziale comunitaria L interruzione del processo Il regolamento di competenza e il regolamento di giurisdizione, l astensione e la ricusazione del giudice, l incidente cautelare, l istruttoria: rinvio CAPITOLO 6 LA TUTELA CAUTELARE Quadro di sintesi I presupposti della tutela cautelare nel processo amministrativo

10 INDICE GENERALE 6.3 La tutela cautelare mediante sospensione dell atto impugnato Le nuove misure cautelari tipiche e atipiche introdotte dalla L. n. 205 del Il carattere anticipatorio della tutela cautelare Il procedimento della fase cautelare L istanza di parte L udienza in camera di consiglio La motivazione dell ordinanza cautelare Le spese della fase cautelare La fase cautelare e il merito Revoca e modifica delle misure cautelari L esecuzione delle misure cautelari L appello cautelare La revocazione delle ordinanze cautelari Perdita di efficacia delle ordinanze cautelari Procedimento cautelare e perenzione del processo Procedimento cautelare e questioni di giurisdizione o competenza Tutela cautelare e questioni di costituzionalità Il giudizio immediato in esito all udienza cautelare. Rinvio La tutela cautelare ante causam Prima del D.Lgs. n. 80/ Dopo il D.Lgs. n. 80/ Dopo la L. n. 205/ Dopo l intervento della Corte di Giustizia europea La tutela cautelare ante causam nei processi in materia di pubblici appalti La fonte di disciplina Profili disciplinatori tratti dal processo civile e adattabili al processo amministrativo, e profili autonomi Esame in dettaglio della nuova disciplina

11 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO 7 L ISTRUTTORIA Il sistema probatorio nel processo amministrativo prima della L. n. 205/ Il sistema probatorio nel processo amministrativo dopo la L. n. 205/ Verificazione e consulenza tecnica di ufficio La consulenza tecnica di ufficio in relazione agli interessi legittimi La consulenza tecnica di ufficio nei giudizi risarcitori davanti al giudice amministrativo; l alternativa dello speciale procedimento liquidatorio di cui all art. 35, D.Lgs. n. 80/ La consulenza tecnica di ufficio: le modalità di assunzione del mezzo istruttorio La prova documentale L ammissione e l assunzione delle prove: in generale, e l ordinanza presidenziale L ammissione e l assunzione delle prove: l ordinanza del giudice delegato L ammissione e l assunzione delle prove: l ordinanza collegiale; la fissazione della data di udienza; altri provvedimenti istruttori Non impugnabilità dei provvedimenti istruttori L accertamento tecnico preventivo Il fascicolo di parte CAPITOLO 8 IL REGIME FISCALE DEL PROCESSO E IL PATROCINIO A SPESE DELLO STATO Osservazioni generali La disciplina del contributo unificato Nozione La regola Le esenzioni Gli importi La prenotazione a debito L obbligo di pagamento

12 INDICE GENERALE I controlli L omesso o insufficiente pagamento Le variazioni degli importi Il bollo La disciplina transitoria Le questioni interpretative in relazione al contributo unificato In generale Le impugnazioni davanti al medesimo giudice Gli incidenti processuali Le domande cautelari I processi esenti Le integrazioni del contributo Il processo per decreto ingiuntivo I processi esecutivi Il diritto di copia La disciplina a regime La disciplina transitoria La disciplina transitoria del bollo Le spese di istruttoria Tipologia La liquidazione delle spese Le modalità di pagamento delle spese Il patrocinio a spese dello Stato Presupposti e istanza di parte I provvedimenti sull istanza di gratuito patrocino Le statuizioni sulle spese in caso di patrocinio a spese dello Stato CAPITOLO 9 IL GIUDICATO Il giudicato formale Il giudicato sostanziale La intangibilità del giudicato e le sopravvenienze L ambito oggettivo del giudicato Il giudicato e le questioni pregiudiziali Le statuizioni inidonee a dar luogo a giudicato

13 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 9.7 L ambito soggettivo del giudicato L estensione soggettiva del giudicato da parte della pubblica amministrazione CAPITOLO 10 LE IMPUGNAZIONI: L APPELLO Le fonti di disciplina Le caratteristiche dell appello al Consiglio di Stato (effetto devolutivo e divieto del jus novorum) Le pronunce appellabili e la rinuncia all appello Le pronunce appellabili Le pronunce inappellabili Le sentenze parziali e la riserva di appello L appello cumulativo La rinuncia all appello e l acquiescenza alla sentenza La soccombenza e la legittimazione attiva all appello La soccombenza L appellante già ricorrente L appellante già resistente o controinteressato L appellante già interveniente Le parti del giudizio di appello diverse dall appellante L appellato Le altre parti necessarie del giudizio di appello L integrazione del contraddittorio in appello Le parti non necessarie in appello La forma e il contenuto dell appello. La specificità dei motivi. L appello parziale I requisiti formali del ricorso in appello Il patrocinio Il domicilio eletto I motivi di appello. La questione della specificità dei motivi L appello parziale Il termine per l appello La disciplina legale dei termini

14 INDICE GENERALE Il luogo di notificazione della sentenza di primo grado, al fine del decorso del termine breve per appellare La notifica della sentenza ad amministrazioni statali La comunicazione della sentenza di primo grado Il termine breve e la sua decorrenza Il termine annuale L interruzione del termine per appellare Le modalità di notificazione dell appello Osservazioni generali La notifica dell appello nel domicilio eletto in primo grado La notifica dell appello nel domicilio eletto in sede di notificazione della sentenza Il luogo di notifica dell appello ad amministrazioni statali e ad enti pubblici patrocinati dall Avvocatura dello Stato La notifica dell appello alla parte personalmente Il trasferimento del domiciliatario e il mutamento di domicilio non comunicato La notifica presso la segreteria del giudice La notifica dell appello ad una pluralità di parti domiciliate presso il medesimo procuratore La nullità della notifica dell appello e relativa sanatoria Il deposito dell appello La costituzione delle altre parti in appello L appello incidentale La disciplina positiva Le tipologie di appello incidentale I termini per l appello incidentale autonomo La tesi secondo cui si applicano i termini di cui all art. 37, T.U. n. 1054/ La tesi secondo cui si applicano i termini di cui all art. 28, L. TAR La notifica e il deposito dell appello incidentale L intervento in appello La disciplina positiva Inammissibilità dell intervento in appello di chi potrebbe proporre ricorso in via autonoma

15 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA L intervento ad opponendum L intervento ad adiuvandum L intervento ad adiuvandum di chi era già interveniente adesivo in primo grado Gli effetti dell intervento I motivi aggiunti in appello Lo svolgimento del giudizio, gli incidenti, la fase decisoria: rinvio al giudizio di primo grado La tutela cautelare in appello Le peculiarità dell istruttoria in appello L avviso di udienza e il deposito di memorie e documenti La riunione degli appelli Le questioni che il giudice di appello può esaminare di ufficio In generale Le questioni di rito attinenti al giudizio di primo grado Il rilievo di ufficio del difetto di giurisdizione I motivi assorbiti in primo grado Il principio di consumazione dell impugnazione Il contenuto e la forma della decisione di appello Le decisioni di rito inerenti al giudizio di appello Le decisioni di accoglimento o rigetto dell appello Le decisioni di annullamento con rinvio al primo giudice Osservazioni di carattere generale Rapporto e differenze tra art. 35, L. TAR e art. 354 c.p.c Le singole ipotesi di annullamento con rinvio a) Erronea declinatoria della giurisdizione b) Mancata integrazione del contraddittorio c) Mancata concessione di termine a difesa d) Mancata comunicazione della data di udienza e) Violazione di termini a difesa f) Illegittima fissazione dell udienza nel periodo feriale g) Illegittima costituzione del giudice

16 INDICE GENERALE h) Mancata concessione dell errore scusabile i) Un caso controverso: l erronea declaratoria della perenzione l) Vizi della sottoscrizione della sentenza Annullamento con rinvio e riti speciali Casi in cui il giudice di appello decide nel merito senza rinviare al giudice di primo grado a) Erronea declaratoria, da parte del giudice di primo grado, della irricevibilità, inammissibilità, decadenza del ricorso b) Erronea dichiarazione, da parte del giudice di primo grado, della improcedibilità o della estinzione del giudizio c) Mancata ammissione di un mezzo di prova d) Erronea declaratoria di difetto assoluto di giurisdizione per mancanza di situazione soggettiva tutelabile e) Omessa pronuncia su una o più censure e vizi della motivazione della sentenza Prosecuzione del giudizio a seguito di annullamento con rinvio Le decisioni di annullamento senza rinvio Ipotesi di annullamento senza rinvio Difetto di giurisdizione Difetto di competenza Irricevibilità del ricorso originario Inammissibilità del ricorso originario Cessazione della materia del contendere e improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse Rinuncia al ricorso Errore scusabile a) Nozione b) Ambito applicativo c) Giudice competente d) Concedibilità di ufficio e) Presupposti per la scusabilità dell errore Le statuizioni sulle spese

17 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO 11 LE IMPUGNAZIONI: LA REVOCAZIONE Osservazioni generali e piano dell esposizione Natura del rimedio La revocazione ordinaria: i motivi Errore di fatto (art. 395, n. 4, c.p.c.) In generale L omessa pronuncia su domande o eccezioni quale errore di fatto revocatorio Il contraddittorio non integro quale errore di fatto revocatorio Errori di diritto che non danno luogo a revocazione Contrasto di giudicati (art. 395, n. 5, c.p.c.) La revocazione straordinaria: i motivi Dolo di una parte in danno dell altra (art. 395, n. 1, c.p.c.) Prove false (art. 395, n. 2, c.p.c.) Ritrovamento di documenti decisivi (art. 395, n. 3 c.p.c.) Il rito processuale davanti al TAR Le fonti di disciplina Rapporto tra il rimedio della revocazione e il rimedio dell appello Il termine per la notifica e per il deposito del ricorso per revocazione Il giudice a cui si propone il ricorso Il contenuto del ricorso per revocazione Il deposito per il caso di soccombenza La costituzione delle altre parti La sospensione della sentenza oggetto di ricorso per revocazione La fase rescindente e la fase rescissoria I rimedi contro le decisioni emesse in sede di giudizio di revocazione Il rito processuale davanti al Consiglio di Stato Le fonti di disciplina Il giudice a cui si propone la domanda di revocazione Il termine per il ricorso

18 INDICE GENERALE Il termine per il deposito del ricorso per revocazione delle decisioni del Consiglio di Stato Il deposito per il caso di soccombenza. La costituzione delle altre parti. Il giudizio rescindente e il giudizio rescissorio. Rinvio I rimedi contro le decisioni emesse in sede di giudizio di revocazione CAPITOLO 12 LE IMPUGNAZIONI: L OPPOSIZIONE DI TERZO L introduzione del rimedio da parte della Corte costituzionale Le sentenze opponibili Il giudice competente Tesi secondo cui l opposizione di terzo si propone davanti al giudice che ha reso la pronuncia lesiva Tesi secondo cui l opposizione di terzo si propone davanti al Consiglio di Stato La legittimazione attiva Il termine per l impugnazione Il rapporto tra l opposizione di terzo e l appello La decisione sull opposizione di terzo CAPITOLO 13 LE IMPUGNAZIONI: IL RICORSO PER CASSAZIONE PER MOTIVI DI GIURISDIZIONE E LA DENUNCIA IN OGNI TEMPO DEI CONFLITTI DI GIURISDIZIONE Il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato Profili generali Termini del ricorso per cassazione Forma e contenuto del ricorso Deposito del ricorso Controricorso Sospensione della decisione del Consiglio di Stato gravata da ricorso in cassazione Udienza di discussione Statuizioni della Cassazione sulla giurisdizione, modalità, contenuto ed effetti

19 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 13.2 Il rilievo del difetto di giurisdizione in via di azione: la denuncia in ogni tempo dei conflitti di giurisdizione (art. 362, co. 2, c.p.c.) Osservazioni generali Storia della norma Coordinamento tra art. 362, co. 2, c.p.c. e art. 134 Cost Presupposti del rimedio: i conflitti «reali» di giurisdizione Presupposti del rimedio: la identità di lite davanti a giudici diversi Limiti temporali della denuncia di conflitto L interesse alla denuncia Regole processuali La pronuncia della Corte sulla denuncia di conflitto La conversione della denuncia di conflitto in altri rimedi sulla giurisdizione CAPITOLO 14 IL RITO SPECIALE AVVERSO IL SILENZIO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE I profili sostanziali del silenzio della Pubblica Amministrazione I termini per la formazione del silenzio inadempimento Il silenzio accoglimento La tutela giurisdizionale avverso il silenzio: evoluzione giurisprudenziale e normativa La natura della giurisdizione sul silenzio della Pubblica Amministrazione Ambito applicativo del rito processuale avverso il silenzio Le parti in causa nel rito sul silenzio Struttura del rito processuale avverso il silenzio Il termine per l azione Il rito del giudizio avverso il silenzio: la fase di cognizione La tutela cautelare nel rito sul silenzio

20 INDICE GENERALE L oggetto del giudizio sul silenzio La natura del giudizio sul silenzio dopo la L. n. 80 del 2005: l accertamento della fondatezza della istanza L esecuzione della sentenza sul silenzio Poteri dell amministrazione dopo la nomina del commissario ad acta Rito avverso il silenzio e rito in materia di accesso Rito avverso il silenzio (art. 21 bis) e rito abbreviato comune a determinate materie (art. 23 bis) Rito avverso il silenzio e tutela risarcitoria Il rito avverso il silenzio e il provvedimento espresso sopravvenuto in corso di causa La conversione del rito speciale in rito ordinario CAPITOLO 15 IL RITO SPECIALE DELL ACCESSO Ambito della trattazione Profili generali L ambito Le parti I termini La tutela cautelare L accesso in corso di causa La difesa personale nel giudizio sull accesso Poteri del giudice nel giudizio sull accesso La tutela in materia di accesso davanti al difensore civico e alla commissione per l accesso CAPITOLO 16 IL RITO SPECIALE COMUNE A DETERMINATE MATERIE Il giudizio abbreviato e il giudizio immediato introdotti dalla L. n. 205/2000. Quadro generale e differenze con la previgente disciplina

21 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 16.2 Ambito applicativo quanto agli organi giurisdizionali Il tribunale superiore delle acque pubbliche Il giudice ordinario: i giudizi in materia di esecuzione degli appalti Fasi del processo amministrativo che si svolgono davanti ad altri organi giurisdizionali Ricorsi amministrativi, e in particolare ricorso straordinario al Presidente della Repubblica Momenti di raccordo tra ricorsi amministrativi e ricorso giurisdizionale L ambito oggettivo di applicazione: i provvedimenti Gli atti autoritativi, gli atti privatistici, i comportamenti I provvedimenti di secondo grado I giudizi non impugnatori Gli atti diversi da quelli specificamente indicati Gli atti connessi L ambito oggettivo di applicazione Gli incarichi di progettazione (lett. a) I pubblici appalti di lavori (lett. b) I pubblici appalti di forniture, gli appalti e le concessioni di servizi (lett. c) I provvedimenti delle Autorità amministrative indipendenti (lett. d) I lavori parlamentari e i precedenti normativi L ambito soggettivo: le Autorità indipendenti L ambito oggettivo: i provvedimenti Le privatizzazioni (lett. e) I provvedimenti di nomina previa delibera del Consiglio dei Ministri (lett. f) I provvedimenti di scioglimento degli enti locali e quelli connessi (lett. g) Altre materie a cui si applica il rito di cui all art. 23 bis Presupposto del rito speciale: la domanda cautelare La riduzione a metà dei termini processuali

22 INDICE GENERALE 16.7 Rapporto tra rito abbreviato e rito immediato La fissazione dell udienza di merito a breve La tutela cautelare Il termine per il deposito di memorie e documenti La pubblicazione del dispositivo Il contenuto della motivazione Statuizioni sulle spese L appello cautelare L appello avverso la sentenza L appello avverso il dispositivo L appello avverso la motivazione La domanda di sospensione della sentenza appellata Rito speciale in primo grado e in appello Quadro di sintesi sui termini per l appello al Consiglio di Stato Rapporto tra il rito abbreviato di cui all art. 23 bis e gli altri riti Rito abbreviato e rito immediato Rito abbreviato e rito silenzio Rito abbreviato, rito dell accesso, rito dell accesso in corso di causa Rito abbreviato ed estinzione del giudizio con decreto presidenziale Rito abbreviato e prassi del rinvio al merito La speciale regola in tema di C.T.U. in caso di provvedimenti sanzionatori di talune Autorità indipendenti Le abrogazioni Disciplina transitoria Il giudizio speciale in materia di infrastrutture Ambito di applicazione Le novità del rito La restrittiva tutela cautelare Le limitazioni alla tutela restitutoria

23 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO 17 IL GIUDIZIO IMMEDIATO Profili generali e quadro sintetico Il presupposto dell udienza cautelare o dell udienza fissata a seguito di esame istruttorio Il presupposto della situazione manifesta Il presupposto della completezza del contraddittorio Il presupposto dell istanza di fissazione dell udienza La iniziativa del giudice per la definizione immediata Audizione delle parti Giudizio immediato e termini a difesa Tesi della necessità del rispetto dei termini a difesa Tesi della non necessità del rispetto dei termini a difesa, salva espressa istanza di parte Giudizio immediato e ricorso incidentale La sentenza «succintamente motivata» Le spese del giudizio immediato Impugnazione delle decisioni rese nel giudizio immediato Giudizio immediato e giudizio abbreviato Giudizio immediato, rito speciale in materia di silenzio, rito speciale dell accesso Giudizio immediato «speciale» e udienza cautelare Giudizio immediato e regolamento di competenza CAPITOLO 18 IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA Nozione e fonti di disciplina La giurisdizione di merito ed esclusiva La natura giuridica del giudizio di ottemperanza L ottemperanza e le sopravvenienze successive al giudicato

24 INDICE GENERALE 18.5 Rapporto tra il giudizio di ottemperanza e l azione esecutiva innanzi al giudice ordinario Il riparto di competenza tra TAR e Consiglio di Stato Il giudizio di ottemperanza in relazione alle sentenze passate in giudicato Il presupposto del giudicato Le decisioni suscettibili di ottemperanza Le pronunce del giudice amministrativo Le pronunce del giudice ordinario Le pronunce di giudici speciali I lodi arbitrali I decreti di decisione di ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica Pronunce che non danno luogo a giudicato e giudicati insuscettibili di ottemperanza Il presupposto della previa diffida Diffida e modalità della notifica Momento di notifica della diffida Termine dilatorio per la proposizione del ricorso, dopo la diffida Casi in cui non è necessaria la previa diffida Il presupposto dell inottemperanza Osservazioni generali L ottemperanza parziale e gli atti solo preparatori L elusione del giudicato La violazione del giudicato Il dovere dell amministrazione, in sede di esecuzione del giudicato, di riesaminare la vicenda una sola volta e nella sua interezza, senza possibilità di nuove e ulteriori valutazioni Il termine dell azione di ottemperanza Il ricorso in ottemperanza: forma e contenuto L azione di ottemperanza e l azione di risarcimento del danno La notifica e il deposito del ricorso L ottemperanza nei confronti di soggetti privati La comunicazione del ricorso all amministrazione inottemperante

25 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Il rito in camera di consiglio Il contenuto della sentenza sul ricorso per ottemperanza Il commissario ad acta La natura giuridica del commissario ad acta I poteri del commissario ad acta L impugnazione dei provvedimenti del commissario ad acta Potere dell amministrazione di provvedere nonostante la nomina del commissario ad acta Provvedimenti di autotutela dell amministrazione in relazione agli atti del commissario ad acta Il compenso del commissario ad acta Rimedi in relazione alla sentenza resa nel giudizio di ottemperanza Il regolamento preventivo di giurisdizione L appello L opposizione di terzo La revocazione Il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato in tema di ottemperanza Rimedi a tutela dei terzi avverso i provvedimenti del commissario ad acta L esecuzione di sentenze non sospese Il quadro normativo Il dovere di eseguire le sentenze esecutive L inapplicabilità alle sentenze del giudice ordinario La necessità della previa diffida La necessità di previa notifica del ricorso per esecuzione La prova della mancanza di sospensione I poteri del giudice L esecuzione di sentenza di primo grado, e successivo passaggio in giudicato della sentenza della cui esecuzione si tratta L improcedibilità del giudizio esecutivo in caso di modifica della sentenza in appello La sorte degli atti di esecuzione della sentenza in caso di riforma della medesima L esecuzione spontanea e l acquiescenza

26 INDICE GENERALE CAPITOLO 19 I RICORSI AMMINISTRATIVI Osservazioni generali I ricorsi amministrativi ordinari Quadro di sintesi sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica Il ricorso straordinario in dettaglio Nozione Significato della «straordinarietà» Origine storica Fonti normative Natura giuridica La compatibilità del ricorso straordinario con la Costituzione e gli interventi della Corte costituzionale sul ricorso straordinario Il ruolo attuale del ricorso straordinario Gli atti impugnabili Gli atti definitivi: la definitività dopo la riforma della dirigenza Gli atti amministrativi regionali L impugnabilità del silenzio rifiuto Gli atti del rapporto di impiego Atti amministrativi relativi a materie devolute alla competenza del giudice ordinario Ricorso straordinario e materie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Atti delle autorità indipendenti Ricorso straordinario e materie per le quali sono previsti riti speciali Materie in cui non è ammesso il ricorso straordinario La regola dell alternatività: ragione, meccanismo operativo, corollari Il termine per il ricorso; presentazione e notificazione La costituzione dei controinteressati L opposizione dei controinteressati La relazione dell amministrazione e l istruttoria

27 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA L inerzia dell amministrazione in ordine all istruttoria Il contraddittorio I motivi aggiunti di ricorso straordinario Il parere del Consiglio di Stato Il termine per il parere del Consiglio di Stato La tutela cautelare La decisione del ricorso straordinario Lo scostamento del Governo dal parere del Consiglio di Stato e la richiesta di riesame del parere Il controllo della Corte dei conti I rimedi contro il provvedimento di decisione del ricorso straordinario L esecuzione della decisione del ricorso straordinario

28 I GIUDICI AMMINISTRATIVI 1 I giudici amministrativi 1.1 Ruolo e oggetto del processo amministrativo Il processo amministrativo è la sede istituzionale per la tutela dei destinatari di provvedimenti autoritativi della pubblica amministrazione, e, dunque, delle liti tra privati e pubbliche amministrazioni. Nel processo amministrativo trovano tutela i c.d. interessi legittimi, vale a dire le posizioni di vantaggio che l ordinamento riconosce ai privati destinatari dell esercizio del potere amministrativo. Invece, le liti «paritetiche» tra pubblica amministrazione e privati, che coinvolgono diritti soggettivi, sono di regola portate alla cognizione del giudice ordinario. Tuttavia, in particolari materie i diritti soggettivi dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione trovano tutela davanti al giudice amministrativo anziché davanti al giudice ordinario (c.d. giurisdizione esclusiva, su cui v. capitolo 2 a pag. 47). Tale sistema processuale è delineato dalla vigente Costituzione, a tenore della quale: - tutti possono agire n giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, co. 1, Cost.); - contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa (art. 113, co. 1, Cost.); - tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (art. 113, co. 2, Cost.). Sempre secondo la Costituzione, la legge ordinaria determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa. 37

29 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Salvi i casi di particolari giurisdizioni speciali (v. ad esempio il contenzioso tributario), il potere di annullamento dei provvedimenti amministrativi è attribuito ai giudici amministrativi davanti a cui si svolge il processo amministrativo, vale a dire i tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato. 1.2 I Tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato: profili costituzionali e fonti Il processo amministrativo si svolge innanzi ai Tribunali amministrativi regionali (d ora innanzi TAR) in primo grado e al Consiglio di Stato in grado di appello. I TAR sono stati istituiti dalla L. 6 dicembre 1971, n (d ora innanzi L. TAR). In precedenza, il processo amministrativo si svolgeva talora innanzi al Consiglio di Stato quale giudice di unico grado, e talora innanzi alle giunte provinciali amministrative quali giudici di primo grado (prima della declaratoria di incostituzionalità) e al Consiglio di Stato quale giudice di appello. Tale assetto emerge dalla vigente Costituzione 1, a tenore della quale: - il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie individuate dalla legge, anche dei diritti soggettivi (art. 103, co. 1, Cost.); - nelle Regioni sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, con legge statale; possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione (art. 125, co. 2, Cost.). Il processo amministrativo di primo grado è regolato in via principale dalla L. TAR, e successive modificazioni. Il processo amministrativo di appello è regolato dalla L. TAR, nei limiti di compatibilità, e dal T.U. delle leggi del Consiglio di Stato del 1924 e relativo regolamento, del Sull assetto costituzionale della giustizia amministrativa v. CERRINA FERRONI G., La giustizia amministrativa nella Costituzione, in AA. VV., Codice della giustizia amministrativa (a cura di MORBIDELLI G.), Giuffré, Milano, 2005,

30 I GIUDICI AMMINISTRATIVI 1.3 L organizzazione e la composizione dei Tribunali amministrativi regionali In attuazione dell art. 125, co. 2, Cost., ai sensi dell art. 1, L. TAR, sono istituiti tribunali amministrativi regionali, quali organi di giustizia amministrativa di primo grado. Le loro circoscrizioni sono regionali e comprendono le province facenti parte delle singole regioni. Essi hanno sede nei capoluoghi di regione. Nelle regioni Lombardia, Emilia - Romagna, Lazio, Abruzzi, Campania, Puglia, Calabria, Sicilia sono istituite sezioni staccate, le cui sedi e le cui circoscrizioni sono stabilite dalle norme di attuazione della L. TAR. In particolare, dispongono il D.P.R. 21 aprile 1973, n. 214, e il D.P.R. 18 aprile 1975, n Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, oltre una sezione staccata, ha tre sezioni con sede a Roma. L organizzazione del TAR Lazio è disciplinata in dettaglio dagli artt. 4, 5, 6, D.P.R. n. 214/1973, «Regolamento di esecuzione della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali», nonché dagli artt. 1 e 2, D.P.R. 11 agosto 1975, n. 552, «indicazione della sede e della circoscrizione della sezione staccata del tribunale amministrativo regionale per il Lazio». Una sezione staccata con ordinamento speciale è pure istituita nella regione Trentino - Alto Adige. Essa ha sede a Bolzano. Il TAR del Trentino Alto Adige è stato istituito con notevole ritardo, solo con il D.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, recante, appunto, «Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino - Alto Adige concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di Bolzano». Ha assunto la denominazione di Tribunale regionale di giustizia amministrativa (T.R.G.A.), e ha la sede principale a Trento, e una sezione autonoma a Bolzano. Fino a quando non è stato istituito l organo di giustizia amministrativa previsto dallo statuto speciale della Regione Trentino - Alto Adige (art. 90, D.P.R. n. 670/1972 e art. 1, co. 4, L. TAR), il Consiglio di Stato ha conservato 39

31 LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA la sua competenza giurisdizionale alla cognizione in unico grado delle impugnazioni degli atti amministrativi emanati dalla Regione Trentino - Alto Adige e dalle Province autonome di Trento e Bolzano, cognizione che è regolata dalle norme del R.D. n. 1054/1924, che appunto disciplinano l esercizio di quella giurisdizione; pertanto, nei relativi giudizi l ammissibilità del ricorso era condizionata alla definitività degli atti impugnati 2. I tribunali amministrativi regionali decidono con l intervento del presidente e di due magistrati amministrativi regionali. In mancanza del presidente, il collegio è presieduto dal magistrato amministrativo più anziano (art. 10, L. TAR). La sezione autonoma di Bolzano decide con l intervento di quattro componenti, appartenenti per la metà a ciascuno dei gruppi linguistici italiano e tedesco. Le decisioni della sezione autonoma di Bolzano sono assunte a maggioranza dei voti dei componenti del collegio, con il voto determinante del presidente in caso di parità di voti, salvo che, a termine dell art. 91, ultimo comma dello statuto, per i procedimenti concernenti i ricorsi avverso provvedimenti amministrativi ritenuti lesivi del principio di parità tra i gruppi linguistici, proposti dai consiglieri regionali provinciali o comunali ai sensi dell art. 92 dello statuto stesso, nonché per la procedura di approvazione dei bilanci regionali e provinciali di cui all art. 84 del ripetuto statuto (art. 7, D.P.R. n. 426 del 1984). 1.4 L organizzazione e la composizione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Contro le sentenze dei TAR è ammesso ricorso al Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (art. 28, co. 2, L. TAR). Il Consiglio di Stato si divide in sette sezioni: la prima, la seconda e la terza con funzioni consultive, la quarta, la quinta e la sesta con funzioni giurisdizionali (art. 1, co. 2, L. n. 186/1982); ha infine funzioni consultive la sezione consultiva per gli affari normativi, di più recente istituzione. Ogni sezione è presieduta dal Presidente proprio (art. 10, co. 3, primo periodo, R.D. n. 1054/1924). Le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato pronunciano con l inter- 2. C. Stato, VI, 2 dicembre 1980, n

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