L'ATTRIBUZIONE DEL PREMIO DI MAGGIORANZA NEI COMUNI CON PIU' DI ABITANTI

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1 L'ATTRIBUZIONE DEL PREMIO DI MAGGIORANZA NEI COMUNI CON PIU' DI ABITANTI NOTA A CONSIGLIO DI STATO - SEZ. V, n del A CURA DI DANILO MENNA Massima: Il criterio della cifra decimale si applica nei soli casi espressamente previsti dal Tuel. Nell'ipotesi di cui all'art. 73, comma 10, D.Lgs 267/2000 (elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a abitanti) non è possibile applicare analogicamente il metodo della cifra decimale per l'attribuzione del premio di maggioranza in quanto l arrotondamento per difetto dei seggi da assegnare alla coalizione di liste del candidato sindaco vincente non consentirebbe di raggiungere la percentuale minima di seggi alle stesse riservati dalla legge (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1197/2012). Il criterio della cifra decimale è quel metodo che permette, a parità di numero intero, l'arrotondamento all'unità superiore quando la cifra di riferimento contiene centesimi superi a 50 (artt. 71 e 75 D.lgs. 267/2000 TUEL). In materia elettorale, ed in particolare nelle elezioni amministrative relative ai consigli comunali e provinciali, la ripartizione dei seggi avviene con il metodo matematico D'Hont, con o senza premio di maggioranza. Nel primo caso, con premio di maggioranza, viene riservata una quota fissa dei posti consiliari alla lista o coalizione vincente, mentre i restanti seggi vengono assegnati alle altre liste con il metodo D'Hont (ossia dividendo la cifra elettorale di ogni lista o coalizione per 1,2,3... sino al raggiungimento del numero dei posti a disposizione e poi eleggendo tra i quozienti più alti). Nell'altra ipotesi, invece, tutti i seggi vengono ripartiti con il suddetto metodo matematico. In entrambi i casi può verificarsi che due liste o coalizioni si ritrovino con il medesimo quoziente intero ma con una cifra decimale diversa, sorge allora il problema di come attribuire il seggio controverso. Per l'elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione inferiore a 1

2 abitanti, l'art 71 del Tuel stabilisce che se nell'attribuzione del premio di maggioranza si riscontra una cifra decimale superiore a 0,50, il seggio dovrà essere attribuito per eccesso alla coalizione vincente. In tal senso anche l'art. 75 del Tuel riguardante l'elezione dei consigli provinciali. L'art. 73, comma 10, del Tuel, invece, prevede soltanto che per l'elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a abitanti, qualora una lista o coalizione abbia diritto alla riserva legale, a questa dovrà essere attribuito il del 60% dei seggi; viene poi precisato che i posti consiliari residui vengono assegnati alle altre liste. L'ipotesi fatta propria da una parte della giurisprudenza è che vi sia stata una dimenticanza del legislatore nella redazione delle norma ma, a ben guardare, non è così. La norma era stata concepita per generare solo numeri interi nel calcolo del premio di maggioranza. Il problema dei numeri decimali è sorto, infatti, solo dopo l'approvazione della finanziaria per il 2010 che ha alterato il numero dei seggi consiliari. In particolare, la questione in diritto è legata alla recente novella normativa introdotta con l'art. 1. comma 2, della legge n. 42 del 2010, che modificando e integrando l'art. 2, commi da 183 a 187, della legge n. 191 del 2009 (finanziaria per il 2010) in materia di contenimento delle spese degli enti locali, ha disposto la graduale riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori, sia provinciali che comunali, nella misura del 20% del numero dei componenti esistenti al momento della sua entrata in vigore. Il legislatore, nel disciplinare la riduzione su base percentuale di cui sopra, non ha tenuto conto del fatto che, nel calcolo del premio di maggioranza, si sarebbe potuto determinare un numero di componenti degli organismi collegiali tale da determinare un quoziente con cifre decimali, diversamente da quanto avveniva nel sistema previgente, nel quale, le modalità di arrotondamento non erano previste in quanto qualunque sia la entità dei membri dei consigli comunali in proporzione alla popolazione è sempre possibile calcolare il 60% ottenendo un quoziente intero (TAR Lombardia sent. 4753/2008) 1. Nel vuoto normativo creatosi a seguito di detto intervento legislativo, diversi 1 Nota a Tar Pescara n. 490 e 572 del 2011 e Tar Lomardia n del 2011 a cura di Danilo Menna, pubblicata il 21 febbraio 2012 sul sito della rivista giuridica il diritto amministrativo (Allegato I) 2

3 uffici elettorali decidevano di interpretare il 10 comma dell'art. 73 del Tuel nel senso di ammettere l'applicazione analogica del criterio della cifra decimale giacché previsto negli altri casi (artt. 71 e 75 Tuel). Con l'applicazione di tale metodo però, quando il seggio non viene assegnato alla coalizione vincente, si produce, se pur di poco, una violazione formale della riserva legale prevista dalla norma in parola. Solo alcuni uffici elettorali sceglievano di attenersi all'impostazione letterale della norma e, quindi, di garantire prima di tutto il premio di maggioranza ai vincenti. In siffatto contesto, dei candidati consiglieri non eletti, ricorrevano al giudice amministrativo onde verificare la legittimità delle operazioni elettorali. Come si è avuto modo di osservare nella nota a Tar Pescara n. 490 e 572 del 2011 e Tar Lombardia n del 2011 pubblicata il 21 febbraio 2012 sul sito della rivista giuridica il diritto amministrativo, il giudice amministrativo pescarese e quello lombardo, esprimendosi sulla questione, elevavano a criterio generale in materia elettorale il metodo della cifra decimale sulla motivazione che, in mancanza di disposizioni normative precise circa le modalità di ripartizione dei seggi, il metodo decimale risulta una ragionevole soluzione. Accadeva però che il Tar Calabria, chiamato anch'esso a risolvere una situazione analoga creatasi in Crotone, con la sentenza n del 27 luglio 2011 affermava il principio opposto, vale a dire che nel silenzio della norma dev'essere prima di tutto garantita la riserva di legge alla coalizione vincente. Tale decisione veniva confermata dal Consiglio di Stato con la sentenza n del 1 marzo 2012, secondo cui: l arrotondamento per difetto dei seggi da assegnare alla coalizione di liste del candidato sindaco vincente non consentirebbe di raggiungere la percentuale minima di seggi alle stesse riservati dalla legge e ciò non corrisponderebbe né alla ratio della norma, nè alla volontà del legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore governabilità dei medi e grandi comuni; Quando tale criterio è applicabile nelle elezioni amministrative, ciò è espressamente previsto dal T.U.E.L.. Con tale argomentazione, il Supremo Consesso amministrativo, ha dichiarato pienamente legittima l'assegnazione del premio di maggioranza di 20 consiglieri alla coalizione vincente sulla base del quoziente di 19,20 seggi. 3

4 Va da sé che tra l'orientamento giurisprudenziale del tribunale amministrativo (pescarese e lombardo) e quello del Consiglio di Stato, deve ritenersi corretta l'interpretazione operata da quest'ultimo trattandosi del massimo giudice amministrativo. Ciò non basta, tuttavia, a risolvere la situazione che vede in diversi comuni italiani dei consiglieri comunali proclamati eletti ingiustamente in danno di altri candidati, questo a causa dell'erronea interpretazione dell'art. 73, comma 10, D.Lgs 267/2000 posta in essere dagli uffici centrali elettorali e confermata da alcuni Tar. Solo un intervento urgente del Governo potrebbe, probabilmente, risolvere in tempi utili la situazione sopra descritta e verificatasi alle scorse elezioni amministrative del Danilo Menna

5 (ALLEGATO I) IL METODO DELLA CIFRA DECIMALE ELEVATO A CRITERIO GENERALE IN MATERIA ELETTORALE Nota a cura di Danilo Menna TAR ABRUZZO SEZ. DI PESCARA n. 490 del 29 luglio 2011; TAR ABRUZZO SEZ. DI PESCARA n. 572 del 20 ottobre 2011; TAR LOMBARDIA - SEZ. IV n del 12 dicembre ***** Al fine di facilitare la lettura della nota è opportuno subito chiarire che il criterio della cifra decimale è quel metodo che permette, a parità di numero intero, l'arrotondamento all'unità superiore quando la cifra di riferimento contiene centesimi superi a 50 (artt. 71 e 75 D.lgs. 267/2000_TUEL). Massima: - In mancanza di una norma che stabilisca con quale criterio effettuare gli arrotondamenti è necessario ricorrere al criterio che normalmente si adotta in casi analoghi e cioè quello dell arrotondamento per difetto laddove il decimale non sia superiore alla metà dell unità di riferimento o per eccesso in caso superi detta soglia. (Tar Lombardia, sez. IV, n. 3137/2012); - Il criterio della cifra decimale previsto dagli artt. 71 e 75 del D.Lgs 267/2000 (TUEL) è applicabile anche per l'elezione del consiglio comunale nei comune con popolazione superiore ai abitanti essendo l arrotondamento frazionale, in minus o in plus, finalizzato alla ragionevole soluzione di situazioni del genere. (Tar Abruzzo, sez. Pescara n. 572/2011). ************************ Le tre sentenze sopra indicate si concentrano principalmente sull'interpretazione dell'art. 73 del D.Lgs. 267/2000 avente ad oggetto l elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore ai abitanti (in particolare i Comuni di Vasto, Lanciano e Limbiate) e, più 5

6 precisamente, della norma di cui al comma 10 che disciplina la ripartizione percentuale dei seggi. É in particolare accaduto che, l'ufficio centrale elettorale degli indicati Comuni ha assegnato alle coalizioni vincenti il premio di maggioranza pari al 60% dei seggi. Si è verificato però che mentre nel caso di Vasto e Lanciano sono stati assegnati, in favore dei sindaci eletti, n. 14 consiglieri comunali, al primo cittadino di Limbiate ne sono stati attribuiti 15. La discrasia è riconducibile alla diversa interpretazione effettuata dai citati Uffici in ordine della modifica legislativa operata con finanziaria 2010, con la quale il legislatore nazionale ha previsto una riduzione del 20 % del numero dei consiglieri ed assessori, sia comunali che provinciali, senza tuttavia esplicitamente premurasi del fatto che all esito della indicata modifica la riserva del 60% dei seggi prevista in favore della lista o coalizione vincente non è più rispondente ad un numero intero, come accadeva prima della riforma, ma alla cifra decimale di14,40. Con la conseguenza che, non essendo prevista dall'art. 73 del TUEL l'ipotesi di cifra decimale, si è posto il problema se l arrotondamento andasse praticato per eccesso (ossia arrotondando la cifra a quindici come avvenuto a Limbiate) ovvero per difetto (a quattordici come avvenuto nei due comuni abruzzesi). In particolare nel caso di Vasto e Lanciano il premio di maggioranza veniva calcolato per difetto attraverso l'utilizzo, in analogia, del metodo dell'arrotondamento previsto dagli artt. 71 e 75 del TUEL; a Limbiate, invece, veniva operata una stretta interpretazione letterale della norma e quindi assegnato per eccesso il seggio in questione. Insorgevano: dinanzi al Tar Pescara i candidati consiglieri risultati primi non eletti nelle liste delle rispettive coalizioni vincenti di Vasto e Lanciano e dinanzi al TAR Lombardia il candidato primo non eletto della lista perdente di Limbiate. In tutti e tre i casi i ricorrenti, dopo aver dimostrato il possesso della legittimazione e dell'interesse a ricorrere, avendo riportato i quozienti più alti rispetto agli altri candidati, invocavano la correzione del risultato elettorale in proprio favore. ******************** La questione in diritto è, come visto, legata alla recente novella normativa 6

7 introdotta con l'art. 1. comma 2, della legge n. 42 del 2010, che modificando e integrando l'art. 2, commi da 183 a 187, della legge n. 191 del 2009 (finanziaria per il 2010) in materia di contenimento delle spese degli enti locali, ha disposto la graduale riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori, sia provinciali che comunali, nella misura del 20% del numero dei componenti esistenti al momento della sua entrata in vigore. Il legislatore, nel disciplinare la riduzione su base percentuale di cui sopra, non ha tenuto conto del fatto che, nel calcolo del premio di maggioranza, si sarebbe potuto determinare un numero di componenti degli organismi collegiali tale da determinare un quoziente con cifre decimali, diversamente da quanto avveniva nel sistema previgente, nel quale, le modalità di arrotondamento non erano previste in quanto qualunque sia la entità dei membri dei consigli comunali in proporzione alla popolazione è sempre possibile calcolare il 60% ottenendo un quoziente intero (TAR Lombardia sent. 4753/2008). In siffatto contesto, gli uffici centrali elettorali presso i comuni nei quali si svolgevano le elezioni per il rinnovo dei consigli comunali, decidevano, discrezionalmente, se applicare analogicamente il criterio della cifra decimale, attribuendo un premio di 14 consiglieri (Vasto e Lanciano), ovvero rispettare il tenore letterale dell'art. 73 ed assegnarne 15 (Limbiate). L art. 73 del D.LGS. n. 267/ Elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a abitanti - al 10 comma dispone che: Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già superato nel turno 7

8 medesimo il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8. E' opportuno subito chiarire che per seggi devono intendersi i posti riservati ai soli membri consiglieri (T.A.R. Abruzzo, sez. L'Aquila, n. 511/2010) con esclusione, dunque, del posto riservato al candidato Sindaco eletto (TAR Lombardia - Milano, sent. 14/10/2008 n. 4753). Con riferimento alle sentenze in commento, si è verificato che dal quoziente intero (60% di 30) pari a 18 seggi, previsto per il premio di maggioranza, si è passati ad un quoziente decimale (60% di 24) pari a 14,4 seggi. Nei casi di Vasto e Lanciano i ricorrenti evidenziavano, dinanzi al Collegio giudicante, che l'arrotondamento per difetto avrebbe prodotto, oltre la violazione formale della riserva di legge del 60% dei seggi prevista dall'art. 73 del TUEL, l'alterazione dello scarto tra maggioranza e opposizione: passato da 6, quando vi erano 30 consiglieri (cioè uno scarto pari ad 1/3 rispetto ai consiglieri di maggioranza), a 4 con gli attuali 24 consiglieri, cioè inferiore ad 1/3. A sostegno della propria tesi i ricorrenti evidenziavano, ancora, che a differenza delle ipotesi previste per l'elezione dei consigli comunali con popolazione inferiore a abitanti e di quella per l'elezione dei consigli provinciali, dove le rispettive norme attribuiscono specificatamente il 40% dei seggi alla minoranza, nel caso di specie, l'art. 73 del TUEL assegna il 60% alla coalizione vincente e solo I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8.In buona sostanza, in quest'ultimo caso, il legislatore si sarebbe premurato di garantire quanto meno il 60% dei seggi alla coalizione vincente e solamente ciò che residua alle altre liste. Il Tar Abruzzo ed il Tar Lombardia hanno palesato un diverso orientamento in entrambi i casi basato sul principio di governabilità dell ente sufficientemente garantito anche dall arrotondamento per difetto. Il giudice amministrativo pescarese ritiene, infatti, in entrambe le decisioni assunte, che la materia elettorale amministrativa locale sia strutturata su due principi basilari: 1) il garantire la reale rappresentanza politico-amministrativa, mediante la divisione della cifra elettorale di ciascun gruppo sino a 8

9 concorrenza del numero di consiglieri da eleggere, scegliendo i quozienti più alti (art. 75, n. 6, D.Lgs. n. 267/2000); 2) l assicurare la governabilità dell ente locale, garantendo, dopo il ballottaggio una maggioranza del 60% dei seggi in consiglio comunale. Ne consegue, pertanto, l'applicabilità del criterio della cifra decimale, previsto dagli artt. 71 e 75 del D.Lgs 267/2000 (TUEL), anche per l'elezione del consiglio comunale del comune con popolazione superiore ai abitanti poiché: La prima norma concerne i comuni inferiori a abitanti, la seconda é relativa al Consiglio provinciale; in entrambe non opera il voto disgiunto, ma ciò non è di ostacolo all applicazione analogica di tali disposizioni anche per l elezione del Consiglio comunale con abitanti superiore a abitanti, essendo l arrotondamento frazionale, in minus o in plus, finalizzato alla ragionevole soluzione di situazioni del genere. (Tar Abruzzo, sez. Pescara n. 572/2011). In tal senso si esprime anche il Collegio lombardo: In mancanza di una norma che stabilisca con quale criterio effettuare gli arrotondamenti è necessario ricorrere al criterio che normalmente si adotta in casi analoghi e cioè quello dell arrotondamento per difetto laddove il decimale non sia superiore alla metà dell unità di riferimento o per eccesso in caso superi detta soglia. (Tar Lombardia, sez. IV, n. 3137/2012). Né la vicenda è stata scalfita dalla sollevata questione di legittimità costituzionale nel giudizio sollevato davanti al TAR pescarese. La questione era sollevata per violazione degli artt. 1 e 51 della Costituzione, ove interpretabile nel senso di consentire un arrotondamento per difetto della quota di seggi spettante alla coalizione legata al sindaco vincente tale da comportare una quota inferiore al 60% dei seggi consiliari. Tale questione veniva dichiarata infondata dall'adito Tar in quanto: il sistema dell arrotondamento, oltre ad essere una necessità, nulla toglie alla governabilità dell Ente, potendo la maggioranza contare sempre su un sostanzioso margine numerico (14 consiglieri ed il Sindaco, contro 10 consiglieri di minoranza), senza ignorare che trattasi di un premio di maggioranza, dato a scapito della rappresentatività politico-amministrativa della minoranza. 9

10 In conclusione si osserva che, il dubbio sulla corretta interpretazione del decimo comma dell'art. 73 del Tuel ha impegnato, probabilmente, tutti i presidenti dei vari uffici centrali elettorali presso i comuni dove è stato attribuito il premio di maggioranza. L'applicazione della cifra decimale è certamente il metodo più agevole per risolvere la problematica giuridica in questione, tuttavia si deve fare notevole sforzo per accettare che il disposto dell'art. 73 del TUEL, nella parte in cui dispone che solo i restanti seggi sono attribuiti ai partiti di minoranza (cioè dopo aver attribuito il 60% alla maggioranza), sia stata una semplice svista del legislatore poiché nelle altre ipotesi (comuni con meno di abitanti e consigli provinciali) viene stabilita specificatamente la riserva del 40% dei seggi alle minoranze. In altre parole, nel caso di specie, la norma non pone la minoranza in posizione equiordinata rispetto alla maggioranza nella ripartizione dei seggi ma residuale cosicché, almeno formalmente, sembrerebbe escludersi la possibilità di utilizzo del criterio della cifra decimale nell'assegnazione del seggio controverso. Però, come sopra rappresentato, la giurisprudenza è di diverso avviso. Danilo Menna