XI LEGISLATURA V COMMISSIONE PERMANENTE SOTTOCOMMISSIONE AUTONOMIA SPECIALE DELLA REGIONE E RIFORME COSTITUZIONALI.

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1 XI LEGISLATURA V COMMISSIONE PERMANENTE SOTTOCOMMISSIONE AUTONOMIA SPECIALE DELLA REGIONE E RIFORME COSTITUZIONALI Nota di analisi La riforma della parte seconda della costituzione nel testo approvato in prima deliberazione dal Senato l 8 agosto 2014 e dalla Camera il 10 marzo 2015 Nota n Aprile 2015 (versione corretta 20/10/2015) Gruppo di lavoro: Luisa Geromet, Chiara Gregori, Katja Gregori, Dora Lo Giudice, Anna Leone, Franco Zubin

2 SOMMARIO PREMESSA... 3 STRUTTURA DEL PARLAMENTO - COMPOSIZIONE E FUNZIONI DELLE CAMERE... 4 Struttura bicamerale del Parlamento... 4 Denominazione della nuova Camera territoriale... 4 La nuova composizione del Senato della Repubblica... 5 Differenziazione delle funzioni di ciascuna Camera... 8 Status dei Senatori LA REVISIONE DELL ORDINAMENTO DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI (TITOLO V) Abolizione delle Province e nuova articolazione della Repubblica Il regionalismo differenziato di cui al terzo comma dell art. 116 Cost Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni La nuova potestà legislativa esclusiva statale L eliminazione della potestà legislativa concorrente La potestà legislativa esclusiva regionale La clausola di supremazia Potestà regolamentare Funzioni amministrative L autonomia finanziaria di Regioni, Comuni e Città metropolitane L esercizio del potere sostitutivo Sistema di elezione e status del Presidente della Giunta regionale, degli altri componenti della Giunta regionale e dei consiglieri regionali Parere del Senato per lo scioglimento dei Consigli regionali e la rimozione del Presidente della Giunta regionale LA CORTE COSTITUZIONALE DIVIETO DI CORRISPONDERE TRASFERIMENTI MONETARI A CARICO DELLA FINANZA PUBBLICA AI GRUPPI POLITICI CONSILIARI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ORDINAMENTI DELLE AUTONOMIE SPECIALI LA QUESTIONE DEGLI ACCORPAMENTI DELLE REGIONI

3 Premessa Il 10 marzo 2015, la Camera dei deputati ha approvato, con modificazioni, in sede di prima deliberazione, il disegno di legge costituzionale recante Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri Renzi e dal Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento Boschi e già approvato in prima deliberazione dal Senato della Repubblica l 8 agosto La presente nota di analisi si propone di illustrare i contenuti di maggior rilievo della riforma, con riferimento agli aspetti di interesse regionale, evidenziando gli elementi di continuità o di novità rispetto al testo del Governo oggetto della precedente nota di analisi. I profili di interesse regionale sono molteplici. Il nuovo bicameralismo differenziato ridisegna la composizione, la natura e le funzioni del Senato, che viene posto al di fuori del circuito fiduciario Governo-Parlamento e nel contempo diventa la Camera che rappresenta le autonomie territoriali con funzioni di raccordo tra i diversi livelli di governo della Repubblica. In quanto Camera espressamente votata al concorso nella formazione e attuazione del diritto dell'unione europea, il Senato diviene anche la sede peculiare di esercizio delle prerogative parlamentari di partecipazione alle decisioni delle Istituzioni europee, riconosciute dal Trattato di Lisbona anche ai parlamenti regionali con poteri legislativi, e dunque destinato a fungere quale sede privilegiata di raccordo tra i Consigli regionali e tali Istituzioni. L altro aspetto di interesse regionale della riforma, è rappresentato dalla revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione e dal riassetto del sistema delle autonomie territoriali, che innova la riforma del 2001, sotto il duplice profilo del novero degli enti territoriali costitutivi della Repubblica e del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, con il riaccentramento di talune materie e la eliminazione di una delle tre 1 Vedi A.S. n B 3

4 tipologie di competenza legislativa, quella concorrente (sostituita, in talune delle materie legislative esclusive statali, dal concorso tra disposizioni generali e comuni statali e disposizioni regionali speciali ). Questa parte della riforma non trova però immediata applicazione alle autonomie speciali, in forza di una clausola di esonero contenuta nelle disposizioni transitorie, introdotta dal Senato e confermata dalla Camera. Lo status costituzionale delle autonomie speciali non viene in tal modo alterato dal testo di riforma; anzi la specialità viene ulteriormente rafforzata dalla necessità di conseguire l intesa con la Regione per l adeguamento degli statuti speciali alle innovazioni recate dal nuovo titolo V. Si ricorda che il testo del Governo era stato oggetto di numerose osservazioni da parte degli organismi di rappresentanza delle Giunte e delle Assemblee regionali: in particolare contenute in un primo documento del 20 febbraio 2014 della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee delle Regioni e Province autonome, in un documento del 19 marzo della Conferenza delle Regioni e Province autonome ed infine in documento di lavoro congiunto delle due Conferenze a firma dei rispettivi Presidenti, di data 27 marzo 2014, fatto proprio dal Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia con la mozione n. 49 del 2 aprile Struttura del Parlamento - composizione e funzioni delle Camere Struttura bicamerale del Parlamento Il testo licenziato dalla Camera conferma una struttura del Parlamento che supera il vigente assetto costituzionale di bicameralismo paritario introducendo una forma di bicameralismo di tipo differenziato per composizione, rappresentatività e funzioni, che è stato sostanzialmente condiviso dalle due Conferenze rappresentative delle autonomie regionali nei citati documenti. Denominazione della nuova Camera territoriale Il Senato diventa camera territoriale, rappresentativa delle autonomie, ma mantiene la denominazione originaria di Senato della Repubblica, mutando il nome prescelto nella proposta del Governo di Senato delle Autonomie. Si ricorda che il nome della nuova camera territoriale non era condiviso dalle due Conferenze, che proponevano invece la denominazione Senato delle Regioni e delle Autonomie. 4

5 La nuova composizione del Senato della Repubblica Il Senato della Repubblica si compone di: 1) membri elettivi: 95 Senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali (art.57 cost.) e individuati tra Sindaci e Consiglieri regionali. La scelta spetta ai Consigli regionali ed ai Consigli alle Province autonome di Trento e Bolzano che dovranno eleggere un senatore tra i sindaci dei rispettivi Comuni e gli altri rappresentanti tra i propri componenti con metodo proporzionale (per evitare che chi ha la maggioranza in ciascuna regione acquisisca tutti i seggi a disposizione in Senato). La durata dei mandati continua ad essere correlata alla durata degli organi cui appartengono e per l incarico non è percepita alcuna indennità. E mantenuto il divieto di vincolo di mandato (art.67 cost.). 2) membri che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica: al Capo dello Stato il potere di nominare 5 senatori fra cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, che rimangono in carica per sette anni e non possono essere nuovamente nominati: il testo approvato dalla Camera, confermando la modifica votata al Senato, ha ridotto da 21 a 5 il numero di tali componenti (la richiesta delle due Conferenze era peraltro più radicale chiedendo di eliminare tale componente). Complessivamente quindi, il Senato si compone di 100 membri di cui: 74 consiglieri regionali e di province autonome; 21 sindaci (uno per ciascuna regione e provincia autonoma) 5 personalità illustri di nomina presidenziale. La ripartizione dei seggi tra le Regioni è attuata in proporzione alla rispettiva popolazione, quale risulta dall ultimo censimento generale, ma non possono essere eletti meno di due senatori rappresentativi per ciascuna Regione. Ciascuna delle due Province autonome di Trento e di Bolzano ha peraltro 2 senatori; per quelli eletti dal Consiglio provinciale di Bolzano una delle disposizioni finali prevede che i senatori di tale Provincia autonoma siano eletti tenendo conto della consistenza dei gruppi linguistici in base all ultimo censimento. Secondo tali parametri si potrebbe quindi simulare una situazione come quella che si 5

6 riporta di seguito (in tale simulazione si ipotizza una rappresentatività elettiva limitata alle Province autonome di Trento e Bolzano, escludendo quella della Regione Trentino Alto Adige) 2 : Regione/prov.aut. popolazione seggi totali Piemonte Valle d'aosta Liguria Lombardia Provincia Autonoma Bolzano Provincia Autonoma Trento Veneto Friuli Venezia Giulia Emilia-Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Campania Molise Puglia Basilicata Calabria Sicilia La tabella che segue è stata corretta in data 20/10/

7 Sardegna Totale La disciplina sulle modalità di ripartizione dei seggi, da attribuire secondo i voti espressi e la composizione di ciascun Consiglio, nonché di elezione dei membri o sostituzione in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale, dovrà essere determinata con una apposta legge bicamerale da approvarsi entro sei mesi dalla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati successiva alla data di entrata in vigore del disegno di legge costituzionale in esame. Tuttavia, in attesa dell entrata in vigore della predetta legge bicamerale, vige la disciplina transitoria di cui all art. 39, commi da 1 a 5, che regola l elezione del primo Senato, secondo la nuova composizione prevista dalla riforma. Tale elezione dovrà aver luogo entro dieci giorni dalla data della prima riunione della Camera dei deputati successiva alle elezioni svolte dopo la data di entrata in vigore del disegno di legge costituzionale in esame (art. 39, comma 6). Infatti la legge costituzionale si applica a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere", fatte salve alcune disposizioni specificamente individuate. In base alla disciplina di prima applicazione, in ciascuna regione (e provincia autonoma), ogni consigliere potrà votare per un unica lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei comuni compresi nel relativo territorio. I seggi saranno attribuiti alle liste secondo il metodo proporzionale del quoziente naturale (costituito dal risultato della divisione del totale dei voti validi espressi diviso il numero di seggi spettanti alla regione) sulla base dei quozienti interi e qualora ci siano ancora seggi da attribuire - dei più alti resti. Nell'ambito della lista, saranno eletti i candidati secondo l'ordine di presentazione. Per la lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti, si dispone che possa essere esercitata l'opzione per l'elezione del sindaco o, in alternativa, di un consigliere e che, in caso di cessazione di un senatore dalla carica di consigliere regionale o di sindaco, è proclamato eletto, rispettivamente, il consigliere o sindaco che era risultato come il primo tra i non eletti della stessa lista. Viene altresì previsto che, quando alla data di svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati si svolgono anche elezioni di Consigli regionali o dei Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano, i medesimi Consigli sono convocati in collegio elettorale entro tre giorni dal loro insediamento. 7

8 Il potere di proclamazione dei senatori eletti dal Consiglio regionale (o provinciale) è attribuito al Presidente della Giunta regionale (e della Giunta delle provincia autonoma di Trento e di Bolzano). Gli attuali senatori a vita permangono nella carica nel nuovo Senato. Tuttavia, in base all art. 40, comma 5, essi sono computati ai fini del limite di 5 senatori di nomina presidenziale previsti dalla riforma. Nel quadro sopra delineato si evidenzia, rispetto al testo del Governo, il venir meno della categoria di membri di diritto (Presidenti delle Giunte regionali e delle Province autonome e Sindaci dei capoluoghi regionali) ed una diminuzione della rappresentatività dei Comuni (da due Sindaci si è passati ad uno per ciascuna Regione e Provincia autonoma, con estromissione del collegio elettorale dei Sindaci per la loro elezione, ora rimessa ai Consigli delle Regioni e delle Province autonome). La rappresentanza delle istituzioni territoriali regionali, inoltre, non è più sostanzialmente paritaria ma correlata al rispettivo peso demografico, come era stato chiesto dalle due Conferenze. E invece mantenuta la durata degli incarichi agganciata a quella degli organi di appartenenza (durata del mandato di Consigliere o Sindaco, in linea di coerenza con il carattere di rappresentatività istituzionale dei Senatori eletti). Tutti i membri elettivi del nuovo Senato della Repubblica sono individuati pertanto con elezioni di secondo grado. Merita sottolineare che il principio di rappresentatività istituzionale, enunciato dal nuovo art. 55, quinto comma, (secondo cui Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ), e ribadito dall art. 57 cost non fa venir meno il divieto di mandato imperativo, mantenuto anche per i senatori nel testo dell art.67 cost. Non è stata infatti recepita la proposta, avanzata da taluni, del voto per delegazioni, proprio di altre Camere territoriali. Un aspetto problematico è dato dalla incertezza interpretativa sulla formulazione dell articolo 57, secondo comma, cost., che non chiarisce se la rappresentanza elettiva del Trentino- Alto Adige/Sùdtirol debba essere distinta e vada ad aggiungersi a quella ascrivibile alla due Province autonome, con conseguente squilibrio rispetto alle altre istituzioni territoriali. Differenziazione delle funzioni di ciascuna Camera Il nuovo assetto costituzionale di bicameralismo differenziato prefigurato dal testo in esame, prevede: 8

9 -una Camera dei deputati, i cui membri rappresentano la Nazione e che è titolare esclusiva del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione legislativa e le funzioni di indirizzo politico e di controllo sull operato del Governo; ne consegue, tra l altro, che solo la Camera dei deputati può essere sciolta dal Presidente della Repubblica, ove si determini una crisi del rapporto fiduciario (vedi nuovo art. 88); -Il Senato della Repubblica, che rappresenta le istituzioni territoriali, concorre paritariamente alla funzione legislativa solo nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione (con un nuovo tipo di fonte primaria, la legge bicamerale ) e al quale spettano le altre funzioni espressamente indicate dall articolo 55 del testo della Costituzione modificato. La differenziazione delle funzioni delle due Camere, per quanto riguarda la produzione delle leggi, si ripercuote sulla nuova disciplina del procedimento legislativo che configura un procedimento legislativo monocamerale ordinario e due procedimenti speciali, quello bicamerale, nei casi espressamente previsti dalla Costituzione, e quello monocamerale con ruolo rinforzato del Senato, per le sole leggi che applicano la cosiddetta clausola di supremazia, prevista dal nuovo quarto comma dell'articolo 117. Nel procedimento legislativo ordinario il ruolo deliberativo spetta solo alla Camera dei Deputati, residuando al Senato un ruolo meramente partecipativo al procedimento, che consiste nel potere di disporre, entro 10 giorni dalla trasmissione del disegno di legge approvato dalla Camera, che lo stesso sia sottoposto al proprio esame (cd. potere di richiamo ), e nel potere di proporre, nei 30 giorni successivi, modifiche al testo approvato dallo Camera. Quest ultima ha il dovere di esaminare le proposte del Senato dovendo pronunciarsi in via definitiva su di esse, senza però che ciò comporti alcun aggravamento del quorum. Varianti di tale procedimento sono previste per i disegni di legge di bilancio, in quanto il loro esame da parte del Senato, dopo l'approvazione della Camera, avviene in via automatica ed il termine per deliberare le eventuali proposte di modificazione è abbreviato a 15 giorni, e per i disegni di legge di conversione dei decreti leggi, per i quali il potere di richiamo va esercitato entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati e il termine per deliberare eventuali proposte di modifica è abbreviato a 10 giorni. Come detto, in un unico caso (le leggi che attuano la clausola di supremazia), l esercizio del potere di richiamo comporta un aggravamento del quorum di approvazione, in quanto la Camera dei Deputati, per non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato, deve raggiungere nella votazione finale il quorum della maggioranza assoluta dei 9

10 suoi componenti. Nel procedimento bicamerale, invece le due Camere hanno una posizione paritaria. Rispetto al testo del Governo, prima il Senato e poi la Camera hanno notevolmente ampliato l elenco delle leggi bicamerali, accogliendo con ciò, almeno in parte, i rilievi delle due Conferenze: si ricorda infatti che il testo del Governo considerava leggi bicamerali solo le leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Rispetto al testo del Senato sono state eliminate dal novero delle leggi bicamerali le leggi nelle materie di cui all art. 29 e 32, secondo comma, cost. (quindi famiglia, matrimonio, trattamenti sanitari obbligatori), mentre sono state aggiunte le seguenti ulteriori fattispecie di leggi bicamerali (oltre alle leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali già presenti nel testo governativo): la legge di cui all art. 57 cost., che regola le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale; la legge di cui all articolo 65, primo comma, che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l ufficio di senatore; le leggi di attuazione di disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum e le altre forme di consultazione di cui all art. 71 (iniziativa popolare delle leggi, referendum propositivi e di indirizzo e altre forme di consultazione); le leggi di cui all art. 80 cost. che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all appartenenza dell Italia all Unione europea; la legge sull ordinamento di Roma capitale di cui all art. 114, terzo comma; le leggi rinforzate di cui all art. 116, terzo comma, sul regionalismo differenziato (che possono attribuire sulla base di intesa con la Regione interessata ulteriori forme e condizioni particolari di autonomie in talune materie), inizialmente soppresse dalla proposta governativa; le leggi di cui all art. 117, secondo comma, lett. p), come novellato dalla riforma, che determinano l ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di 10

11 principio sulle forme associative dei Comuni; la legge di cui all art. 117, quinto comma, che disciplina la procedura di partecipazione delle Regioni e Province autonome alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell Unione europea e di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea la legge di cui all art. 117, nono comma, che disciplina i casi e le forme con cui le Regioni, nelle materie di loro competenza possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato; la legge di cui all art. 119, sesto comma, con cui sono determinati i principi generali in materia di patrimonio dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Regioni; la legge di cui all art. 120, secondo comma, che definisce le procedure di esercizio del potere sostitutivo del Governo agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane e dei Comuni e, dopo la novella apportata dalla riforma, nonché i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell ente; la legge di cui all art. 122, primo comma, che determina i principi fondamentali in materia di sistema elettorale, di ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente e degli altri componenti la Giunta regionale e dei consiglieri regionali, che stabilisce la durata degli organi elettivi e, dopo la novella apportata dalla riforma, i relativi emolumenti, nonché i princìpi fondamentali per promuovere l equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. le leggi rinforzate di cui all art. 132, secondo comma, con cui si provvede al distacco dei Comuni da una Regione e la loro aggregazione ad un altra Regione. Il Senato ha anche aggiunto la disposizione secondo cui le leggi bicamerali devono avere oggetto proprio e possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa da altre leggi bicamerali. Oltre a concorrere con la Camere alla funzione legislativa, il nuovo Senato, sempre in concorso con la Camera svolge le seguenti funzioni non legislative: esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l Unione europea; 11

12 valuta le politiche pubbliche e l attività delle pubbliche amministrazioni, e verifica l attuazione delle leggi dello Stato (tale funzione nel testo del Governo era invece intestata solo al Senato) esprime i pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge; partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all attuazione degli atti normativi e delle politiche dell Unione europea. Una nuova funzione attribuita al Senato e non presente nel testo del Governo è il potere di promuovere il giudizio preventivo di legittimità costituzionale da parte della Corte costituzionale sulle leggi che disciplinano l elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, potere che nel testo del Governo spettava solo ad una minoranza qualificata della Camera dei deputati, mentre ora spetta anche ad almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica. Il potere di inchiesta del Senato della Repubblica, è infine limitato alle materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali (previsione già contenuta nel testo presentato dal Governo). Status dei Senatori E stata confermata la modifica all art. 69 cost. in base al quale l indennità parlamentare spetta solo ai deputati, e non più a senatori (sul presupposto che questi ultimi godano già di un trattamento indennitario in qualità di consiglieri regionali o di sindaci). Infatti come si è visto, il requisito per l elezione a senatore è lo status di consigliere regionale o di sindaco, venendo meno il quale si decade dalla carica di senatore, con la conseguente necessità di una nuova elezione da parte del Consiglio regionale interessato. Come già rilevato la disciplina sulle modalità di elezione dei membri o di sostituzione in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale (oltre alla ripartizione dei seggi), dovrà essere determinata con legge bicamerale (riserva di legge). Sono invece rimessi al regolamento interno del Senato i casi in cui l elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato possono essere limitate in ragione dell esercizio di funzioni di governo regionali o locali (art.63 come già nel testo proposto dal Governo) e le garanzie dei diritti delle minoranze. Il Senato giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause ostative alla prosecuzione del mandato dei senatori è data comunicazione dal suo Presidente (art.66). 12

13 La revisione dell ordinamento delle autonomie territoriali (titolo V) Abolizione delle Province e nuova articolazione della Repubblica Uno dei capisaldi dell'intervento di riassetto dei livelli territoriali di governo disposto dalla nuova riforma del Titolo V è costituito dall'eliminazione delle Province dal novero degli enti di cui si compone la Repubblica, che in tal modo non sarebbero più enti costituzionalmente necessari. In proposito è stato mantenuto intatto il testo del Governo, che elimina dalla Costituzione qualunque menzione delle Province, strutturando l articolazione della Repubblica su Stato, Regioni, Comuni e Città metropolitane, quali uniche entità territoriali di rilievo costituzionale. Il Consiglio della Regione Friuli Venezia Giulia, considerando che tali modifiche non avrebbero alcun effetto per le province della Regione, in quanto lo statuto contempla le province quali enti necessari, ha proposto al Parlamento una revisione dello statuto speciale che si muove sulla stessa direttrice di riforma e che attualmente è all esame del Senato. In concomitanza con la soppressione delle Province quali enti territoriali, viene abrogato il procedimento per il distacco della Provincia e la sua annessione ad altra Regione. Rimane invariata la procedura per il distacco dei Comuni e viene abrogato l art. 133 Cost., che disciplinava il mutamento delle circoscrizioni provinciali. Il regionalismo differenziato di cui al terzo comma dell art. 116 Cost. Il ddl governativo proponeva di abrogare il terzo comma dell art. 116 cost., aggiunto dalla riforma del 2001 e mai applicato, che prevede la possibilità di introdurre forme e condizioni particolari di autonomia per le altre Regioni (diverse da quella ad autonomia speciale) in talune materie (cd. regionalismo differenziato o a geometria variabile ). Il Senato e ora la Camera hanno emendato il ddl ripristinando, in una diversa formulazione, il terzo comma dell'articolo 116 della Costituzione oggi in vigore. In conseguenza della prevista soppressione delle materie concorrenti di cui all art. 117, terzo comma, risulta ridotto l elenco delle materie per le quali è ammessa l attribuzione di maggiore autonomia: tolto infatti il riferimento alle materie concorrenti di cui all art. 117, terzo comma, resta il riferimento alle seguenti materie: 13

14 organizzazione della giustizia di pace, istruzione e ordinamento scolastico; istruzione universitaria; programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; tutela dell ambiente e dei beni culturali; governo del territorio; formazione professionale; attività culturali; turismo; ordinamento sportivo; politiche attive del lavoro. Il testo approvato dai due rami del Parlamento introduce inoltre la condizione che la Regione sia in equilibrio di bilancio affinché possa ottenere l attribuzione delle ulteriori funzioni nella materie anzidette. Questa attribuzione è effettuata con legge dello Stato, anche su richiesta della Regione interessata (l iniziativa della Regione non sarebbe più quindi una condizione necessaria, come nella vigente costituzione), sentiti gli enti locali e nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge che attribuisce queste ulteriori forme di autonomia resta una legge bicamerale rinforzata, in quanto deve essere preceduta da un'apposita intesa tra lo Stato e la Regione interessata, mentre viene eliminato il quorum della maggioranza assoluta dei componenti per l approvazione. Si rafforza così un modello di regionalismo a due velocità, che consente alle Regioni che hanno dimostrato di saper governare virtuosamente, essendo in equilibrio di bilancio, di acquisire ulteriori funzioni legislative (e quindi amministrative), funzioni che invece rimarrebbero accentrate allo Stato per le altre Regioni. Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni Il disegno di legge prevede un'ampia revisione e razionalizzazione delle competenze legislative: la principale innovazione è costituita dall'eliminazione della competenza legislativa concorrente con il conseguente riassetto delle materie di competenza 14

15 esclusiva, statale e regionale. Inoltre, alla competenza regionale residuale, già prevista nell art. 117 vigente, si aggiungono ora talune competenze regionali enumerate. Infine, in base alla clausola di supremazia, la legge statale, su proposta del Governo, può intervenire su materie che non sono di competenza legislativa dello Stato ai fini della tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, nonché della tutela dell'interesse nazionale. La nuova potestà legislativa esclusiva statale Secondo il testo approvato dalla Camera, lo Stato avrebbe legislazione esclusiva nelle seguenti materie (in grassetto le parti aggiunte rispetto all art. 117 vigente): a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'unione europea; b) immigrazione: c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari e assicurativi; tutela e promozione della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l'uniformità sul territorio nazionale; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali 15

16 che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare; n) disposizioni generali e comuni sull'istruzione; ordinamento scolastico; istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; o) previdenza sociale, ivi compresa la previdenza complementare e integrativa; tutela e sicurezza del lavoro; politiche attive del lavoro; disposizioni generali e comuni sulla formazione professionale p) ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane; disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; commercio con l estero; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati, dei processi e delle relative infrastrutture e piattaforme informatiche dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente e ecosistema; ordinamento sportivo; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo; t) ordinamento delle professioni e della comunicazione; u) disposizioni generali e comuni sul governo del territorio; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile; v) produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell'energia; z) infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale. Questo lungo elenco comprende gran parte delle materie di competenza concorrente, che sono enumerate nel terzo comma dell art.117 cost. vigente, con la conseguenza, tra l altro che lo Stato riacquista, in tali materie, la potestà regolamentare che ora è riservata alle Regioni dal vigente art. 117, sesto comma Tuttavia questo riaccentramento di competenze è attenuato da due elementi. 16

17 In primo luogo alcune delle materie di competenza concorrente sembrano restare sostanzialmente tali, anche se diversamente configurate, in quanto la competenza esclusiva statale è limitata alle disposizioni generali e comuni. La legislazione statale è generale e comune nelle materie seguenti: governo del territorio, formazione professionale, tutela della salute, politiche sociali (che, peraltro, nella vigente costituzione, è regionale); materia esclusiva sicurezza alimentare; istruzione. In tali materie permane quindi un concorso tra fonti legislative statali e regionali (che risulta confermato anche dalla materie regionali enumerate, tra le quali ci sono l organizzazione dei servizi sanitari, sociali e scolastici, la pianificazione del territorio e della mobilità regionale). Ma questo concorso non sarebbe più tra principi fondamentali e norme di dettaglio, ma tra disposizioni statali generali e comuni e disposizioni regionali speciali. Non è tuttavia chiaro il rapporto che si instaurerà tra fonte statale generale e comune e fonti regionali speciali: si può ipotizzare, in una prospettiva di valorizzazione delle autonomie, che esso dovrà essere regolato dal principio di specialità, secondo cui la norma generale deve cedere di fronte a quella speciale, fatti salvi gli altri limiti derivanti dalla costituzione, ma è probabile che sarà la legge dello Stato a poter decidere quali norme saranno cedevoli e quali no. Il concorso tra principi e norme di dettaglio rimarrebbe ancora configurabile nelle seguenti materie: forme associative dei Comuni; patrimonio di Regioni, Comuni e Città metropolitane (ex art. 119, sesto comma) sistema di elezione e casi di ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale e dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma). In secondo luogo per le infrastrutture strategiche, le grandi reti di trasporto e di navigazione, i porti e aeroporti civili, il riaccentramento è limitato dall interesse nazionale 17

18 o internazionale dell infrastruttura, lasciando quindi uno spazio legislativo alle regioni per le infrastrutture di interesse sub-nazionale. Nonostante queste considerazioni, la nuova stesura dell art. 117 evidenzia un forte riaccentramento delle competenze in capo allo Stato. Si segnalano in particolare le seguenti materie, ora di competenza concorrente o non espressamente enumerate, che diverrebbero di competenza esclusiva statale: le norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l'uniformità sul territorio nazionale (materie non enumerate nel testo vigente, anche se la disciplina del rapporto di lavoro pubblico è stato già ricondotto da una consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale nell ambito dell ordinamento civile); il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (ora materia concorrente); l ordinamento scolastico (materia non enumerata nel testo vigente e che va ad aggiungersi alle norme generali sull istruzione dell attuale art. 117 cost.); l istruzione universitaria (materia non enumerata nel testo vigente); la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica (ora materia concorrente, anche se la competenza statale viene limitata alla programmazione strategica, lasciando quindi spazi alla legislazione regionale); la tutela e sicurezza del lavoro (ora materia concorrente): si noti che la Camera ha tolto anche il carattere generale e comune della legislazione statale in questa materia, eliminando dunque qualunque spazio legislativo alle Regioni; le politiche attive del lavoro (materia non enumerata nel testo vigente); la protezione civile (ora materia concorrente); l ordinamento della comunicazione(ora materia concorrente) ; l ordinamento delle professioni (ora materia concorrente); l ordinamento sportivo (ora materia concorrente); l ordinamento di Comuni e Città metropolitane (materia non enumerata nel testo vigente dell art. 117, in quanto la legislazione statale esclusiva riguarda solo le elezioni, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di tali enti). Al riguardo 18

19 occorre però considerare anche la disposizione finale di cui all art. 40, secondo cui per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale. Il mutamento delle circoscrizioni delle Città metropolitane è stabilito con legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione. L eliminazione della potestà legislativa concorrente Viene mantenuta la previsione del testo proposto dal Governo che elimina il terzo comma dell art. 117, che elenca le materie di competenza concorrente, nella forma del concorso tra principi fondamentali e norme di dettaglio, al fine di prevenire i problemi interpretativi legati alla enucleazione dei principi fondamentali delle materie. La potestà legislativa esclusiva regionale Sotro questo profilo, la novità principale della riforma, che mantiene una virtuale competenza generale-residuale regionale (su ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato ), è la esplicita enumerazione di talune materie di competenza esclusiva regionale. Il nuovo terzo comma dell art. 117 Cost. infatti individua le seguenti materie spettanti alle Regioni: rappresentanza delle minoranze linguistiche; pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno; dotazione infrastrutturale; programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali; promozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese; organizzazione in ambito regionale della formazione professionale; servizi scolastici e promozione del diritto allo studio, anche universitario, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche; disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali, della promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici; valorizzazione e organizzazione regionale del turismo; 19

20 regolazione, sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica. La clausola di supremazia La riforma in esame introduce (nuovo art. 117, quarto comma) una clausola secondo cui Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell interesse nazionale. Tale clausola, presente in varie costituzioni di Stati federali o regionali, riconosce il potere statale di intervenire con proprie leggi in materie di competenza regionale: intervento peraltro che la Corte costituzionale ha più volte già legittimato anche dopo la riforma del titolo V del 2001, fondandolo sul principio di sussidiarietà di cui all art. 118, che, secondo tale giurisprudenza, legittima l assunzione di funzioni amministrative (e dunque anche legislative, per il principio di legalità dell azione amministrativa) quando sia necessario assicurarne l esercizio unitario a livello statale. Si noti che la legge statale con cui lo Stato esercita questo potere non è una legge bicamerale, bensì una legge monocamerale, ancorché il ruolo del Senato è rinforzato dal fatto che la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti (nuovo art. 70, quarto comma). Potestà regolamentare Il riparto della potestà regolamentare tra Stato, Regioni, Comuni e Città Metropolitane non presenta particolari novità. Il sesto comma del novellato articolo 117 Cost. ribadisce il parallelismo tra potestà legislativa e regolamentare, fatta salva la facoltà dello Stato di delegare alle Regioni l'esercizio della potestà regolamentare nelle materie di propria competenza. Inoltre Comuni e Città metropolitane mantengono la propria potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Il nuovo testo chiarisce, risolvendo un dubbio che si era posto in dottrina, la superiorità gerarchica della legge (posto che tale potestà va esercitata nel rispetto della legge statale o regionale. ) 20

21 Funzioni amministrative Il riparto costituzionale delle funzioni amministrative, di cui all art. 118 cost., non presenta particolari novità, con la conferma che la distribuzione di tali funzioni spetta alla legge ordinaria secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L unica innovazione riguarda la costituzionalizzazione di alcuni principi che devono informare le funzioni amministrative: queste infatti devono essere esercitate in modo da assicurare la semplificazione e trasparenza dell azione amministrativa secondo criteri di efficienza e responsabilità degli amministratori. Principi che, per il loro carattere generale, sarebbe stato più corretto collocare all art. 97 (il cui nuovo testo menziona infatti la trasparenza, accanto all imparzialità al buon andamento). L autonomia finanziaria di Regioni, Comuni e Città metropolitane L art. 119 cost., non presenta significative innovazioni, limitandosi, anche in questo caso, a costituzionalizzare taluni principi già introdotti nell ordinamento dalla legislazione ordinaria. In particolare si tratta del principio secondo cui i costi delle funzioni pubbliche di Regioni, Comuni e Città metropolitane e i fabbisogni finanziari conseguenti devono conformarsi ad indicatori di riferimento che promuovano condizioni di efficienza nell esercizio delle medesime funzioni (cd. costi e fabbisogni standard). L art. 119 riserva la definizione di tali indicatori ad una legge dello Stato (legge monocamerale). A ciò si aggiunge che l autonomia finanziaria di entrata di Comuni, Città metropolitane e Regioni (tributi ed entrate propri e compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio) sarà stabilita non più da principi ma da norme di dettaglio contenute nelle leggi dello Stato di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. L esercizio del potere sostitutivo L art. 34 del ddl modifica l art. 120, secondo comma, cost., prevedendo che, ai fini dell'esercizio del potere sostitutivo previsto da tale disposizione, il Governo debba acquisire il parere del Senato, che deve essere reso entro quindici giorni, salvo i casi di motivata urgenza. Inoltre la legge (bicamerale) che definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione, stabilisce anche i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall'esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell'ente. 21

22 L art. 120, secondo comma, cost. è stato modificato anche dall art. 38, comma 9 (recante Disposizioni consequenziali e di coordinamento ) aggiungendo dopo le parole Province, le parole autonome di Trento e di Bolzano. Con tale modifica si chiarisce (in deroga alla clausola di esonero contenuta all art. 39, comma 12) che il potere sostitutivo si applica anche alle autonomie speciali. Tuttavia lo stesso art. 39, comma 12, aggiunge che Fino alla revisione dei predetti statuti speciali, resta altresì ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall articolo 120 della Costituzione, con ciò intendendo che le norme degli statuti speciali e di attuazione degli stessi prevalgono sulla legge bicamerale prevista dall art. 120, secondo comma, cost. (si pensi ad es. alla partecipazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio dei ministri). Sistema di elezione e status del Presidente della Giunta regionale, degli altri componenti della Giunta regionale e dei consiglieri regionali La novella apportata all art. 122, primo comma, riguarda i contenuti della legge statale quadro che disciplina il sistema elettorale regionale: tale legge sarebbe competente anche a determinare gli emolumenti (oltre che la durata) degli organi elettivi, nel limite dell'importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione. Inoltre la stessa legge sarà competente anche a stabilire i princìpi fondamentali per promuovere l equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. In ragione della disposizione transitoria, la legge statale in questione non trova applicazione per le autonomie speciali. Parere del Senato per lo scioglimento dei Consigli regionali e la rimozione del Presidente della Giunta regionale L'articolo 126 cost. novellato, che disciplina lo scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Regione prevede che il relativo decreto motivato del Presidente della Repubblica debba essere adottato previo parere del Senato della Repubblica. Tale parere sostituisce la previsione, recata dal testo in vigore, secondo la quale il decreto è adottato "sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica" (la Commissione bicamerale per le questioni regionali). Viene così meno il riferimento costituzionale all'istituzione di tale Commissione, che non avrebbe più senso mantenere nel nuovo assetto del Parlamento, in presenza di una Camera rappresentativa delle istituzioni territoriali. L intento di sopprimere la Commissione bicamerale risulta tra l altro 22

23 esplicitato dalla rubrica dell articolo che reca la novella. A tal riguardo sarà necessario adeguare l art. 23 dello statuto speciale, che analogamente all art. 126 cost. vigente prevede il parere della Commissione bicamerale per le questioni regionali. La Corte costituzionale Merita un accenno la questione della elezione dei 15 giudici della Corte costituzionale. Come è noto, da tempo le autonomie regionali rivendicano un ruolo nel procedimento di elezione dei 15 giudici, dal quale sono escluse in base al vigente art. 135, primo comma, cost., nonostante l evidente importanza delle decisioni della Corte costituzionale nel conformare l assetto dei rapporti Stato-Regioni, dando concretezza a formule costituzionali spesso vaghe. Il testo del Governo Renzi prevedeva che, in luogo dei cinque giudici eletti dal Parlamento in seduta Comune, tre fossero eletti dalla Camera dei deputati e due dal Senato delle autonomie. La norma è stata approvata senza modifiche dal Senato, ma a seguito di una modifica approvata in sede referente alla Camera, è stato ripristinato il testo vigente, per cui rimane in capo al Parlamento in seduta comune la nomina di cinque giudici della Corte costituzionale. Divieto di corrispondere trasferimenti monetari a carico della finanza pubblica ai gruppi politici consiliari L art. 40 (recante Disposizioni finali ), al comma 2 contiene una disposizione, presente nel testo presentato dal Governo e non modificata da Camera e Senato, secondo cui Non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali. Effetti della riforma sugli ordinamenti delle autonomie speciali Il Consiglio regionale, con la mozione n. 49 del 2 aprile 2014, aveva fatto voti al Governo e al Parlamento affinché, in occasione della revisione del titolo V della parte II della Costituzione, si inserisca, tra le norme finali e transitorie, una clausola di salvaguardia della specialità, che faccia espressamente salve le competenze previste dagli statuti speciali, estendendo alle autonomie speciali solo le norme di maggior favore, e si integri l art

24 con una disciplina costituzionale delle procedure di revisione degli statuti speciali da attuarsi con la clausola pattizia ispirata al principio di leale collaborazione, con particolare riferimento all assetto delle relazioni finanziarie con lo Stato. Una specifica clausola di salvaguardia delle autonomie speciali era contenuta nel progetto di legge del Governo presentato al Senato l 8 aprile L art. 33, comma 13, prevedeva infatti che Le disposizioni di cui al Capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano sino all adeguamento dei rispettivi statuti. Nel corso dell esame al Senato la disposizione transitoria in esame è stata integrata con l aggiunta della frase sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome Infine, nel corso dell esame da parte dell aula della Camera dei deputati è stato presentato dall On. Gigli ed altri l emendamento , tendente ad aggiungere al comma il seguente periodo: Sino alla revisione dei predetti statuti speciali, restano ferme le competenze già attribuite dai medesimi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonché le forme di autonomia più ampie derivanti dall'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 Tale emendamento è stato subemendato ( ) su proposta della Commissione, diventando il testo definitivo dell art. 39, comma 11, che prevede: Le disposizioni di cui al Capo IV della presente legge costituzionale non si applicano alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano sino all'adeguamento dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome. Fino alla revisione dei predetti statuti speciali, resta altresì ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall articolo 120 della Costituzione. Il Capo IV del progetto di legge costituzionale contiene tutte le modifiche apportate al Titolo V della Parte II della Costituzione: tale clausola di esonero pertanto fa sì che l intera riforma relativa al riparto delle funzioni legislative e amministrative non si applichi immediatamente alle Regioni ad autonomia speciale e alle Provincie autonome di Trento e Bolzano. Sebbene il tenore letterale e il significato giuridico della norma appaia chiaro, restano alcuni interrogativi. Un primo interrogativo si pone in riferimento a quale sia la normativa previgente, che 24