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1 Prefazione V Prefazione alla quarta edizione IX Prefazione alla terza edizione XIII Prefazione alla seconda edizione XVII Parte Prima NOZIONI INTRODUTTIVE CAPITOLO I INTRODUZIONE CAPITOLO II I PROFILI STORICI ED I RISVOLTI COSTITUZIONALI DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 1. Considerazioni preliminari I Tribunali del contenzioso amministrativo La L. 20 marzo 1865 n All. E La tutela degli interessi legittimi e la istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato La istituzione della V e della VI Sezione. L Adunanza Plenaria delle Sezioni giurisdizionali La giustizia amministrativa nella Costituzione del 1948: i lavori dell Assemblea Costituente e le determinazioni finali La disposizione transitoria VI e la L. 6 dicembre 1971 n La riforma del 1998 e la L. 21 luglio 2000 n Il giusto processo Il procedimento di formazione del D.Lg. 2 luglio 2010 n Il Codice del nuovo processo amministrativo Conclusioni

2 XX INDICE SOMMARIO Parte Seconda I RICORSI AMMINISTRATIVI CAPITOLO I I RICORSI AMMINISTRATIVI IN GENERALE 1. Generalità I ricorsi amministrativi come strumenti di riesame Segue Caratteristiche comuni dei ricorsi amministrativi: a) l obbligo della decisione Segue: b) l obbligo della chiamata dei controinteressati CAPITOLO II IL RICORSO GERARCHICO 1. Generalità Cenni sul concetto di gerarchia Gerarchia e ricorso gerarchico La natura del ricorso gerarchico Le situazioni giuridiche soggettive tutelabili con il ricorso gerarchico L obbligo della pronuncia ed il silenzio-rigetto Cenni sulle regole di procedura La decisione Segue: il contenuto della decisione Gli effetti della decisione Segue: la definitività processuale La sospensione dell efficacia del provvedimento impugnato CAPITOLO III I RICORSI ATIPICI 1. Considerazioni generali Il ricorso gerarchico improprio L opposizione CAPITOLO IV IL RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 1. Considerazioni introduttive Le fonti normative ed i dubbi sulla costituzionalità del ricorso straordinario La natura del ricorso straordinario e gli oneri processuali del ricorrente I soggetti preposti al ricevimento del gravame ed alla istruttoria. I termini per la sua proposizione

3 XXI 5. I motivi di ricorso La devoluzione nella sede giurisdizionale ed i soggetti abilitati a chiederla La trasmissione della documentazione al Consiglio di Stato e l assegnazione dell affare alle Sezioni consultive. Eccezioni Il parere ed il suo contenuto La decisione: natura ed effetti Il controllo della Corte dei Conti sulla decisione L esecuzione della decisione Le impugnative della decisione: a) il ricorso al Giudice amministrativo Segue: b) la revocazione Il problema della sospensione dell esecuzione del provvedimento impugnato Il ricorso straordinario nella Regione Sicilia Parte Terza LA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO CAPITOLO I LA MATERIA DELLA GIURISDIZIONE ORDINARIA 1. Esegesi della L. n. 2248/1865 All. E Le controversie di competenza del Giudice ordinario I criteri di ripartizione La teoria della doppia tutela Segue: critica a tale teoria Ricapitolazione delle ipotesi prospettabili Giurisdizione ordinaria e discrezionalità Discrezionalità tecnica e sindacato giurisdizionale La discrezionalità mista CAPITOLO II LE AZIONI PROPONIBILI AVANTI AL GIUDICE ORDINARIO 1. Le caratteristiche della L. n. 2248/1865 sotto alcuni profili processuali Tipologia delle sentenze del Giudice ordinario La giurisdizione piena e le controversie attribuite ex lege al Giudice ordinario La esperibilità delle azioni possessorie nei confronti della Pubblica Amministrazione CAPITOLO III I LIMITI ALL ATTIVITÀ DEL GIUDICE ORDINARIO 1. Considerazioni introduttive

4 XXII INDICE SOMMARIO 2. Le ipotesi prospettabili Gli effetti dell atto in relazione all oggetto dedotto in giudizio Il c.d. divieto di annullamento e di riforma La disapplicazione Segue: la disapplicazione nel processo penale L impugnativa dei regolamenti CAPITOLO IV CENNI SUL PROCESSO ESECUTIVO 1. Generalità L esecuzione delle sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro Segue: l inerzia della Pubblica Amministrazione ed i poteri della Corte dei Conti: il danno erariale ed il danno all immagine Le sentenze di accertamento: rinvio CAPITOLO V CENNI SULLA LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE 1. La rappresentanza e difesa dell Amministrazione L autorizzazione a stare in giudizio Segue: considerazioni conclusive Parte Quarta LA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO CAPITOLO I GLI ORGANI DELLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA 1. Profili generali I Tribunali Amministrativi Regionali Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana CAPITOLO II LA COMPETENZA PER MATERIA 1. Premesse La giurisdizione di legittimità: profili e caratteri generali Segue: i supporti normativi La natura della giurisdizione di legittimità: giurisdizione soggettiva o oggettiva?

5 XXIII 5. Segue: la teoria del diritto alla legittimità degli atti amministrativi Segue: la teoria della prospettazione alterna Segue: la teoria degli interessi coincidenti I vizi di legittimità: considerazioni generali Segue: le interpretazioni estensive della giurisprudenza amministrativa e l art. 113 della Costituzione I singoli vizi di legittimità: l incompetenza Segue: la violazione di legge Segue: l eccesso di potere; nozione e natura Segue: l eccesso di potere come vizio del motivo Segue: lo sviamento Segue: le figure sintomatiche Il difetto di motivazione La giurisdizione generale di legittimità e la reintegrazione patrimoniale La giurisdizione di merito: sua origine storica Estensione del concetto di merito : fatto e opportunità Natura della giurisdizione di merito: la giurisdizione di merito come competenza aggiuntiva a quella generale di legittimità Poteri del giudice e dell Amministrazione sulla pronuncia giurisdizionale anche nel merito La giurisdizione esclusiva: origini storiche e supporti normativi La natura della giurisdizione esclusiva: gli atti autoritativi e gli atti paritetici e gli effetti sulla giurisdizione La giurisdizione esclusiva dopo le leggi-delega n. 412/1992 e n. 59/1997 ed i relativi decreti delegati Gli orientamenti giurisprudenziali e le perplessità in dottrina. La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 500/ Il disegno di legge contenente disposizioni in materia di giustizia amministrativa e la pronuncia della Corte costituzionale n. 292/ La giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo nella L. 21 luglio 2000 n. 205 prima dell entrata in vigore del Codice del processo amministrativo Segue: il concreto ambito di applicazione delle norme contenute nella L. n. 205/ Segue: la disciplina vigente: l art. 133 del Codice del processo amministrativo I limiti della giurisdizione esclusiva: l incidente di falso e le questioni sullo stato e la capacità. Diverso atteggiamento sull effetto della cosa giudicata, anche con riferimento alla giurisdizione generale di legittimità Segue: i diritti patrimoniali conseguenziali La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la risarcibilità degli interessi legittimi Le norme contenute nel D.Lg. n. 80/1998, nella L. n. 205/2000 e nel Codice del processo amministrativo Profili processuali relativi ai diritti soggettivi di natura patrimoniale Gli ulteriori dubbi di costituzionalità e la sentenza della Corte costituzionale n. 204/ Giurisdizione esclusiva e pubblico impiego

6 XXIV INDICE SOMMARIO 37. Il richiamo a norme processuali ed il riparto delle giurisdizioni Segue: l accertamento pregiudiziale sull efficacia, la validità e l interpretazione di clausole contenute nei contratti collettivi nazionali Segue: la difesa dell Amministrazione Segue: la competenza territoriale Il giudizio per la repressione della condotta antisindacale Il c.d. regime transitorio CAPITOLO III LA COMPETENZA PER TERRITORIO 1. Premesse e supporti normativi I criteri per la determinazione della competenza territoriale sono: a) il criterio soggettivo Segue: b) il criterio dell efficacia territoriale dell atto impugnato La speciale competenza territoriale del Tribunale amministrativo Regionale del Lazio Segue: i giudizi avverso i provvedimenti delle Autorità garanti Il foro del pubblico impiego La eccezione di incompetenza territoriale ed il regolamento di competenza La eccezione di incompetenza per le Sezioni staccate dei Tribunali Amministrativi Regionali Parte Quinta PROFILI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO CAPITOLO I PRINCIPI GENERALI 1. Generalità I caratteri del processo amministrativo L oggetto del processo amministrativo Le azioni ammissibili avanti al Giudice amministrativo CAPITOLO II I SOGGETTI 1. Generalità Il ricorrente L Amministrazione resistente I contraddittori e, in particolare, il controinteressato formale Segue: i contraddittori sostanziali I cointeressati Gli interventori

7 XXV CAPITOLO III L INTERESSE A RICORRERE 1. Profili generali: l interesse a ricorrere e l interesse protetto Gli interessi semplici I caratteri dell interesse a ricorrere: a) la immediatezza e la attualità. L interesse strumentale Segue: b) la personalità. L interesse degli eredi La tutela dell interesse morale Gli interessi diffusi Gli interessi collettivi Le azioni popolari CAPITOLO IV IL PROVVEDIMENTO IMPUGNABILE 1. Profili generali. I provvedimenti già sottratti ad impugnativa giurisdizionale e l art. 113 della Costituzione I caratteri dell atto impugnabile: a) la sua provenienza da una Autorità amministrativa Segue: b) la sua natura provvedimentale Segue: c) la sua perfezione ed efficacia. Il problema dell atto annullato in sede di autotutela e quello della dichiarazione di intenti L impugnativa dei regolamenti e delle circolari amministrative Gli atti presupposti e gli atti preparatori Gli atti endoprocedimentali Gli atti meramente esecutivi di precedenti provvedimenti Gli atti politici Segue: gli atti di alta amministrazione Gli atti confermativi Gli atti di controllo L impugnativa del silenzio: rinvio CAPITOLO V CENNI SUL PROCEDIMENTO 1. L atto introduttivo del giudizio Il ricorso collettivo ed il ricorso cumulativo La notifica I termini per la proposizione del ricorso e loro decorrenza: il problema della piena conoscenza Segue: l errore scusabile Il deposito presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo L istanza di fissazione di udienza La costituzione dei soggetti intimati I motivi aggiunti Il ricorso incidentale

8 XXVI INDICE SOMMARIO 11. L atto di intervento L udienza di discussione CAPITOLO VI LA TUTELA CAUTELARE 1. Generalità Il giudizio cautelare e quello di merito I supporti normativi I presupposti: a) il pregiudizio grave ed irreparabile (periculum in mora) Segue: il danno non patrimoniale b) Il fumus boni iuris Gli atti c.d. negativi ed il comportamento inerte della Pubblica Amministrazione Il processo cautelare e le questioni di legittimità costituzionale Cenni sul procedimento L ordinanza istruttoria e quella condizionata L abbinamento al merito Gli effetti dell ordinanza cautelare. La cauzione Il contenuto delle istanze cautelari Le misure cautelari provvisorie La caducazione dell ordinanza e la riproposizione dell istanza già rigettata L appellabilità delle ordinanze L esecuzione delle ordinanze La tutela ante causam nel D.Lg. n. 163/ Legislazione vigente: Codice del processo amministrativo Segue: art. 62 c.p.a. - Appello cautelare CAPITOLO VII LE QUESTIONI INCIDENTALI 1. Premesse Il regolamento preventivo di giurisdizione La sospensione in pendenza di processo penale L incidente di falso La questione di legittimità costituzionale L interruzione del processo CAPITOLO VIII L ISTRUTTORIA 1. Premesse Le fonti normative dell istruttoria L acquisizione processuale L acquisizione delle prove La regola del giudizio ed il principio del libero convincimento del giudice

9 XXVII 6. L assunzione dei mezzi di prova I mezzi di prova nella giurisdizione esclusiva I provvedimenti giurisdizionali relativi ai mezzi di prova ammessi e la loro esecuzione CAPITOLO IX L ESTINZIONE DEL PROCESSO 1. Premesse La rinuncia La cessazione della materia del contendere La perenzione La decadenza per mancata riassunzione L improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse CAPITOLO X LA SENTENZA 1. Considerazioni generali e terminologiche Il contenuto formale della sentenza Le categorie di sentenze: a) le pronunce in rito b) Segue: le pronunce in merito : le sentenze di rigetto e quelle di accoglimento Le sentenze meramente istruttorie e quelle parziali Il contenuto «sostanziale» della sentenza: l esame dei motivi e l assorbimento La condanna alle spese del giudizio La sentenza in forma abbreviata L esecutività della sentenza di primo grado CAPITOLO XI L APPELLO 1. Generalità I presupposti per l appello: a) la soccombenza Segue: b) l acquiescenza I soggetti legittimati a proporre appello L oggetto dell appello Segue: l impugnabilità delle ordinanze di sospensione dell efficacia del provvedimento impugnato L atto introduttivo del giudizio I motivi di appello: il suo effetto devolutivo ed il divieto di ius novorum La notifica ed il deposito dell atto di ricorso e della sentenza impugnata La costituzione delle parti intimate e l appello incidentale La cessazione del giudizio La sentenza

10 XXVIII INDICE SOMMARIO CAPITOLO XII ULTERIORI RIMEDI CONTRO LA SENTENZA DI APPELLO 1. Generalità Il ricorso per Cassazione Il ricorso per revocazione La correzione di errori materiali L opposizione di terzo CAPITOLO XIII IL GIUDICATO 1. Caratteri generali: la sacralità del giudicato Gli effetti del giudicato Segue: a) gli effetti processuali Segue: b) gli effetti sostanziali I limiti oggettivi del giudicato Segue: i limiti oggettivi del giudicato di rigetto I limiti soggettivi: i provvedimenti indivisibili ed i provvedimenti divisibili L estensione del giudicato ai soggetti estranei al processo CAPITOLO XIV IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA 1. Generalità: la situazione legislativa preesistente alla riforma del 1971 e la normativa vigente I soggetti L oggetto: le sentenze autoesecutive e quelle che abbisognano di ulteriori provvedimenti dell Amministrazione Segue: l ottemperanza delle ordinanze cautelari I presupposti: a) il passaggio in giudicato della sentenza Segue: b) l inerzia ed i provvedimenti elusivi Segue: c) la diffida Cenni sullo svolgimento del giudizio La sentenza ed il suo contenuto Il Commissario ad acta: nomina e sua qualificazione giuridica I poteri del Commissario ad acta ed il controllo del giudice dell ottemperanza L impugnativa delle sentenze di ottemperanza L ottemperanza ai giudicati sul pubblico impiego dopo la riforma del CAPITOLO XV I RITI ABBREVIATI 1. Considerazioni introduttive

11 XXIX 2. I precedenti legislativi Il contenuto dell art. 23-bis della L. n. 1034/1971: principi generali L ambito soggettivo di applicazione L oggetto dei processi con rito abbreviato Le singole materie: le opere pubbliche e di pubblica utilità Segue: i provvedimenti delle Autorità Indipendenti Segue: la privatizzazione e dismissione di imprese e beni pubblici e la costituzione di società, aziende, istituzioni Segue: le nomine adottate previa delibera del Consiglio dei Ministri Segue: gli atti relativi alla formazione e funzionamento degli enti locali I termini processuali Cenni sul procedimento Segue: la fase cautelare L udienza di merito e la sentenza Segue: la motivazione della sentenza in forma semplificata L appello Gli ulteriori rimedi Il regime transitorio Legislazione vigente Segue: il rito speciale in materia di affidamanto di pubblici lavori, servizi e forniture Segue: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di contratti pubblici e la peculiarità del rito innanzi al giudice amministrativo Segue: annullamento dell aggiudicazione e sorte del contratto, medio tempore, stipulato Segue: a) inefficacia del contratto nei casi di gravi violazioni Segue: b) inefficacia del contratto negli altri casi Segue: c) le sanzioni alternative Segue: d) tutela in forma specifica e per equivalente Le controversie relative ad infrastrutture strategiche Parte Sesta I PROCEDIMENTI SPECIALI CAPITOLO I LA TUTELA GIURISDIZIONALE DEL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI 1. Premesse generali e supporti normativi I soggetti legittimati Segue: l interesse L oggetto del giudizio Segue: i casi di esclusione Segue: diritto all accesso e tutela della privacy Diritto di accesso ed atti di diritto privato dell Amministrazione

12 XXX INDICE SOMMARIO 8. Profili processuali e giustiziali Segue: la tutela giustiziale La decisione: natura e contenuto L appello L ottemperanza L accesso alla informazione ambientale CAPITOLO II IL PROCESSO SUL SILENZIO 1. Premesse: le fonti legislative I precedenti normativi e la legislazione vigente I termini processuali e l istruttoria La sentenza e la sua motivazione Segue: la sentenza di accoglimento alla luce della sentenza dell Adunanza Plenaria n. 1/ Segue: i dubbi della giurisprudenza e la L. n. 80/ L appello e la nomina del Commissario ad acta Processo sul silenzio ed azione risarcitoria La decadenza Considerazioni conclusive CAPITOLO III IL CONTENZIOSO SULLE OPERAZIONI ELETTORALI AMMINISTRATIVE 1. Profili generali e supporti normativi. Il riparto di giurisdizioni I soggetti e l azione popolare L oggetto L atto introduttivo del giudizio ed i motivi di gravame Il deposito dell atto di ricorso e la sua notificazione Il ricorso incidentale e l atto di intervento Il regolamento preventivo di giurisdizione L istruttoria La decisione L appello Il ricorso per Cassazione La tutela giurisdizionale anticipata nelle elezioni comunali, provinciali e regionali CAPITOLO IV IL CONTENZIOSO IN MATERIA SPORTIVA 1. Premesse: il D.L. 19 agosto 2003, n. 220 e la legge di conversione 17 ottobre 2003, n I precedenti giurisprudenziali e normativi

13 XXXI 3. Analisi delle disposizioni contenute nella normativa vigente I dubbi interpretativi Contrasti giurisprudenziali Le critiche della dottrina Cenni sul processo Le disposizioni transitorie Post scriptum alla prima edizione Indice analitico