La presente indagine è volta a presentare un quadro, il più possibile. completo, del rapporto tra il Primo e il Terzo Pilastro nell ambito del diritto

Transcript

1 INTRODUZIONE La presente indagine è volta a presentare un quadro, il più possibile completo, del rapporto tra il Primo e il Terzo Pilastro nell ambito del diritto comunitario, alla luce dell azione svolta dalla Corte di giustizia. Il ruolo della Corte di giustizia, dapprima nel primo pilastro e successivamente nel terzo ha avuto un progressivo potenziamento nel corso degli anni, elaborando svariati principi che hanno scandito le fasi dell integrazione europea. In particolare, si è presentata l esigenza di delineare, nelle prime pagine dell elaborato, la situazione esistente nei trattati istitutivi, per poi analizzare l azione della Corte di giustizia, inizialmente volta a dare piena efficacia alle direttive e, da ultimo, per analogia, anche alle decisioni quadro. I due atti, infatti, seppure molto simili nella previsione normativa, hanno sempre avuto un valore giuridico e politico molto diverso, fino alle recenti sentenze della Corte di giustizia, la cui analisi è riservata al secondo e terzo capitolo, nelle quali si legge chiaro l intento di uniformare e rendere omogeneo il valore dei due atti e soprattutto le materie dagli stessi disciplinate. Interessante è stato ripercorrere, attraverso le sentenze più 4

2 significative, le problematiche affrontate dalla Corte di giustizia a proposito dell efficacia diretta delle direttive e altrettanto sorprendente è stato verificare che gli stessi principi ermeneutici potessero trovare applicazione anche per le materie del terzo pilastro attraverso le decisioni quadro. Sulla base di tale premessa e in attesa che le differenze tra i tre pilastri comunitari vengano cancellate dal Trattato che adotta una Costituzione per l Europa o dalla CIG incaricata dal recente Consiglio di Bruxelles 1 di revisionare i Trattati è necessario tener conto dell attuale situazione. Il termine Unione Europea racchiude il complesso delle relazioni tra gli Stati membri nell ambito del primo pilastro sotto la vigenza del Trattato CE, della PESC (politica estera e di sicurezza comune), il cd. secondo pilastro e della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, noto come terzo pilastro, entrambi sotto la vigenza del Trattato UE 2. Le relazioni intercorrenti tra Stati e Istituzioni nei tre pilastri non possono dirsi tra loro omogenee: le relazioni di cui al primo pilastro sin dall inizio si sono attuate mediante la creazione di un apparato istituzionale volto al perseguimento dell interesse generale della Comunità; le relazioni di cui agli altri due pilastri, al contrario, sono state essenzialmente concepite in chiave di collaborazione intergovernativa tra gli Stati membri che hanno rappresentato e rappresentano direttamente i loro interessi nell ambito di un organizzazione sovranazionale quale l Unione europea 3. 1 Conclusioni del Consiglio Europeo di Bruxelles del 21/22 giugno Ugo Draetta, Elementi di diritto dell Unione Europea. Parte istituzionale e struttura dell Unione Europea, Milano, Giuffrè ed G.Strozzi, Diritto dell Unione Europea, Parte istituzionale, Torino, Giappichelli ed. 2005; F.Pocar, Diritto delle comunità europee, Milano, Giuffrè ed

3 Tuttavia, separare nettamente i tre pilastri a seconda del regime giuridico delle relazioni intercorrenti tra gli Stati membri e le Istituzioni, può apparire corretto solo in via teorica 4. Infatti, le differenze tra i tre pilastri tendono a sfumare nella pratica; l evoluzione che ha scandito le tappe dell integrazione europea ha dimostrato che è possibile attuare la c. d. comunitarizzazione di alcune materie originariamente disciplinate dal TUE. Ciò è avvenuto per la politica dei visti, asilo ed immigrazione che, con il Trattato di Amsterdam ha fatto ingresso nel Titolo IV del Trattato CE, pur provenendo dal Trattato UE, dal c. d. Titolo GAI (giustizia e affari interni). Nelle materie di competenza CE, le istituzioni comunitarie possono adottare, ai sensi e per l effetto del principio di attribuzione di cui all art. 5 TCE e dell art. 249 TCE, atti vincolanti per gli Stati membri. Il Titolo VI del TUE contiene, invece, le norme relative al terzo pilastro, alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. L art. 29 del TUE, infatti, detta gli obiettivi della cooperazione in questione: fornire ai cittadini un elevato livello di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un azione comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevedendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia. La cooperazione in campo giudiziario è destinata innanzitutto a facilitare e accelerare la cooperazione in materia di procedimenti giudiziari e di esecuzione delle decisioni, a semplificare le procedure di estradizione tra gli Stati membri, ad instaurare norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili nei campi 4 F.Toriello, I principi generali del diritto comunitario (Il ruolo della comparazione), Milano, Giuffrè ed., pag. 185 e ss. 6

4 della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico illecito di stupefacenti (articoli 31 e 32 del Trattato UE). Il 15 e 16 ottobre 1999, a Tampere, il Consiglio europeo ha tenuto una riunione straordinaria nella quale ha puntualizzato le priorità e gli orientamenti programmatici grazie ai quali raggiungere rapidamente lo spazio in questione 5. Una delle questioni affrontate riguarda proprio la lotta a livello dell Unione contro la criminalità. Il Consiglio europeo ha chiesto, infatti, un maggiore sviluppo della prevenzione della criminalità sia a livello di politica estera che interna dell Unione. Sono stati rilevati i vantaggi e l'importanza della cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell ambito delle indagini sulla criminalità transnazionale, istituendo una Task Force operativa a livello europeo incaricata di scambiare, in cooperazione con l Europol, esperienze ed informazioni. L Europol svolge un ruolo importante di sostegno per la prevenzione della criminalità, per l analisi e per le indagini a livello europeo. Per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata, il Consiglio europeo ha convenuto di istituire l Eurojust, un unità composta da pubblici ministeri, da magistrati e funzionari di polizia con il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell azione penale, di prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata e di cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea. Il fine è dunque quello di offrire ai cittadini una protezione adeguata dei loro diritti ed un efficace punizione dei reati che li danneggiano. 5 Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Tampere 15 e 16 ottobre

5 L azione che l Unione si riserva in materia giudiziaria penale appare amplissima fin dalla norma principale (art. 29 TUE); lo scopo di reprimere la criminalità sia essa organizzata o di altro tipo mette subito in evidenza che lo spazio giuridico europeo intende affermarsi a 360. L elencazione dei reati più gravi (terrorismo, tratta degli esseri umani, reati contro i minori, traffico illecito di droga e di armi, corruzione e frode) denota chiaramente quali sono i fatti per i quali va svolta un azione coordinata a livello europeo. Gli strumenti individuati a tale scopo vanno dalla stretta collaborazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie dei diversi Stati membri, alla compatibilità delle normative applicabili nei singoli Stati, sulla base del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, fino a giungere al riavvicinamento delle normative degli Stati membri in materia penale che, secondo l art. 31 lett. e), dovrebbe avvenire mediante la progressiva adozione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti. Vista l importanza delle materie sottoposte al terzo pilastro e gli importanti scopi ivi contenuti, appare logico e comprensibile l atteggiamento assunto oggi dalla Corte di giustizia, laddove sta cercando di imprimere forza ed efficacia agli atti intergovernativi, superando e a volte forzando il dato letterale dei Trattati. 8