La proiezione ascendente del principio di sussidiarietà verticale

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1 Fulvio Costantino La proiezione ascendente del principio di sussidiarietà verticale ARACNE

2 Copyright MMVIII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 A/B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: aprile 2008

3 INDICE Presentazione del lavoro 11 PARTE PRIMA PROFILI DI DIRITTO COMUNITARIO E COMPARATO CAPITOLO I L ORDINAMENTO COMUNITARIO Premessa 13 SEZIONE I: PROFILI TEORICI 1. La sussidiarietà in un sistema multi-livello Sussidiarietà e federalismo nell ordinamento europeo? Perché è stato introdotto il principio di sussidiarietà nell ordinamento europeo Perché opera il principio di sussidiarietà in senso ascendente 28 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 5. Strumenti per l attrazione delle competenze Il principio di sussidiarietà anteriormente al Trattato di Maastricht Il dibattito istituzionale precedente il Trattato di Maastricht Il Trattato di Maastricht Dal Trattato di Maastricht al Trattato di Amsterdam Verso la Costituzione europea Il trattato di Lisbona 91 SEZIONE III: PROFILI APPLICATIVI 11. Il monitoraggio del principio di sussidiarietà Il principio di sussidiarietà nel diritto amministrativo europeo Controllo giurisdizionale del principio di sussidiarietà Il principio di sussidiarietà e il processo di integrazione europea Conclusioni 107

4 6 Indice CAPITOLO II ORDINAMENTO TEDESCO E ORDINAMENTO STATUNITENSE I ORDINAMENTO TEDESCO Premessa 111 SEZIONE I: PROFILI STORICI 1. L evoluzione dell ordinamento tedesco 112 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 2. Il sistema delle competenze nel testo originale della Costituzione tedesca La riforma della Costituzione degli anni SEZIONE III: PROFILI RICOSTRUTTIVI 4. Il principio di sussidiarietà nella prassi applicativa L accentramento delle competenze Interessi all accentramento ed al decentramento Il ruolo della cooperazione e del potere politico Il principio di sussidiarietà nella giurisprudenza costituzionale La riforma del federalismo 131 II ORDINAMENTO STATUNITENSE Premessa 135 SEZIONE I: PROFILI STORICI 1. La Costituzione statunitense 135 SEZIONE II: PROFILI ANALITICI 2. Strumenti adottati per l attrazione delle competenze La clausola di necessità ed adeguatezza (necessary and proper clause) la clausola dei poteri impliciti Clausola di commercio (Commerce clause) La dottrina della pre-emption 143

5 Indice Gli strumenti di influenza sulle determinazioni statali Il X emendamento Conclusioni 148 SEZIONE III: PROFILI RICOSTRUTTIVI 3. Il principio di sussidiarietà nell ordinamento statunitense? Il principio di sussidiarietà Analisi del federalismo I modelli di federalismo Il ruolo della sussidiarietà nell ordinamento statunitense Il ruolo politico Il ruolo del legislatore La ricostruzione della dottrina (segue) Le competenze Il ruolo della giurisprudenza. Conclusioni 159 Conclusioni 161 PARTE SECONDA L ORDINAMENTO INTERNO CAPITOLO III L ATTRAZIONE DELLE COMPETENZE NEL SISTEMA PRECEDENTE LA L. COST. 3 DEL Premessa Le leggi-cornice Le riforme economico-sociali L interesse nazionale La funzione di indirizzo e coordinamento La funzione nella giurisprudenza costituzionale Conclusioni sull istituto Il principio di leale collaborazione Il principio in generale Leale collaborazione e indirizzo e coordinamento Conclusioni sul principio Gli obblighi internazionali Il potere sostitutivo Il ruolo della Corte Costituzionale Cenni alle funzioni amministrative Conclusioni sui rapporti Stato-Regioni Il principio di sussidiarietà ascendente nella legislazione ante-riforma Conclusioni 198

6 8 Indice CAPITOLO IV IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ASCENDENTE NEL TESTO RIFORMATO DALLA LEGGE COSTITUZIONALE 3 DEL 2001 Premessa 202 I L EVOLUZIONE NELLA LETTURA DEL PRINCIPIO ATTUATA DALLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 1. Le funzioni amministrative L attrazione delle funzioni legislative a seguito dell attrazione delle funzioni amministrative (la sentenza 303 del 2003) I presupposti per l esercizio della sussidiarietà: l emersione del sindacato di sussidiarietà L intesa (segue) La tutela Il ruolo dell intesa Sussidiarietà e competenze legislative Sussidiarietà e 117 Cost Sussidiarietà e competenze residuali Sussidiarietà e competenze trasversali Conclusioni sul tema dell attrazione delle funzioni e delle competenze legislative Sussidiarietà e potestà regolamentare 242 II IL RUOLO DEL PRINCIPIO NELL ORDINAMENTO ITALIANO 1. Istanze unitarie Interesse nazionale Interesse a monte e a valle Interesse nel testo costituzionale Chiavi di lettura nella giurisprudenza A monte, sentenza 6 del 2004, 11 Cost.: lo Stato decide A valle, l intesa Effetti Interesse nazionale anche in altre logiche di attrazione e come chiave del sistema Il rapporto tra principi fondamentali e norme di dettaglio e presenza nell attuale ordinamento delle norme cedevoli statali Attualità del problema e riferimento al principio di sussidiarietà Mancata soluzione da parte della sentenza 303 del

7 Indice Possibili ricostruzioni tra giurisprudenza successiva e il principio di 272 continuità 3.4. Interesse unitario come chiave della disciplina di dettaglio e 274 difficoltà nell identificazione delle norme di dettaglio 3.5. Timidezza del sindacato Mancata soluzione da parte della l. 131 del Il mancato legame col principio di sussidiarietà della giurisprudenza 280 sui regolamenti locali e nuove prospettive 4. Funzione di indirizzo e coordinamento Livelli essenziali delle prestazioni Poteri sostitutivi Poteri sostitutivi e controlli (segue) Conclusioni sul punto Conclusioni 322 III PROFILI RICOSTRUTTIVI E APPLICATIVI SEZIONE I: PROFILI RICOSTRUTTIVI Premessa Sussidiarietà: i profili della differenziazione e dell adeguatezza (segue) Sussidiarietà: il principio di leale collaborazione Il principio Gli istituti della leale collaborazione presenti e futuri La necessità dell indagine della prassi (segue) Funzioni, legge, competenze, sussidiarietà Conclusioni 342 SEZIONE II: PROFILI APPLICATIVI 5. Riflessi del principio di sussidiarietà sull attività del legislatore e sull organizzazione (segue) Sindacato della Corte Costituzionale (segue) Conclusioni 356 Conclusioni 359 Bibliografia 369

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9 PRESENTAZIONE DEL LAVORO Il filo rosso che percorre l intero lavoro è rappresentato dall indagine circa il modo in cui si siano manifestate e si manifestino le istanze unitarie nel nostro ordinamento e più in generale negli ordinamenti multilivello, e come dette istanze si adattino, plasmino, svuotino o reinventino gli istituti di questi ordinamenti. L intenzione di studiare questa tematica attraverso la lente del principio di sussidiarietà verticale nella proiezione ascendente è stata originata dalla lettura della sentenza della Corte Costituzionale 303 del 2003, alla quale si farà ripetutamente richiamo nel corso del lavoro. Il riferimento al principio di sussidiarietà ha richiesto così un esame dell ordinamento comunitario, che ad esso per primo aveva fatto espressamente riferimento e l osservazione dell intero apparato di strumenti adottati in quel sistema per attrarre l esercizio di competenze verso i livelli di governo centrali, al fine di cogliere le peculiarità o i punti di consonanza rispetto al principio di sussidiarietà. L indagine dell ordinamento tedesco e statunitense, citati espressamente dalla sentenza 303, come meccanismi di deroga al riparto delle competenze in vigore, è stata poi svolta proprio alla ricerca del principio di sussidiarietà in quegli ordinamenti: se tale ricerca è stata semplice per l ordinamento tedesco, essa è stata meno immediata per l ordinamento statunitense, anche se nella riflessione dottrinale di quest ultimo viene dedicata grande attenzione al confronto con il principio di sussidiarietà; una particolare ragione di interesse consisteva infatti nel tentativo di capire quale risposta trovasse la dialettica tra unità ed autonomia in un ordinamento federale maturo e al tempo stesso privo di un principio di sussidiarietà. Con tale strumentario, ed alla luce dei confronti tra principio di sussidiarietà e i diversi meccanismi di flessibilità del riparto delle competenze, è stato così possibile esaminare l ordinamento italiano: anzitutto il modo nel quale l attrazione delle competenze era avvenuto nell ordinamento italiano prima della riforma costituzionale e il contesto nel quale il principio di sussidiarietà si venisse a collocare; successivamente la sentenza 303 del 2003, e se e come tale sentenza

10 12 Presentazione abbia costituito il modello dei meccanismi di attrazione delle competenze e il momento di emersione del principio di sussidiarietà nella sua proiezione ascendente; poi la giurisprudenza, prevalentemente costituzionale successiva, per cercare di capire se essa si fosse conformata o meno al dettato della Corte Costituzionale e per esaminare tutte le implicazioni del principio in esame. La dottrina, a seguito dell introduzione della riforma del titolo V della Costituzione, si è chiesta se gli istituti per attrarre competenze e funzioni preesistenti, menzionati anche dalla sentenza 303 della Corte, dovessero ancora ritenersi vigenti, spesso anche a dispetto del dettato costituzionale. La sentenza della Corte ha infatti riaperto il relativo dibattito e così, al di là della denominazione degli stessi, ci si è poi chiesti se il principio di sussidiarietà in fondo non celasse i detti strumenti dietro un diverso nomen o se la dichiarata flessibilità del sistema non li riproponesse e reintepretasse, se pur in chiave nuova. Si è scelto perciò di affrontare nuovamente detti istituti, al fine di verificare la fondatezza delle citate tesi e di capire quale fosse il nuovo apparato di meccanismi a disposizione nell ordinamento per la deroga delle competenze e l attrazione delle funzioni. Da ultimo, si è ritenuto di accennare ad alcuni profili, che nel corso della trattazione erano stati lambiti al fine di riannodare i fili del discorso. Quanto al metodo, il lavoro ha cercato di fare ricorso ad una prospettiva istituzionale e a non tralasciare, soprattutto per gli ordinamenti stranieri, i riferimenti alla storia ed alla struttura degli Stati coinvolti, nonché agli aspetti finanziari (un esame dell ordinamento interno relativo a questo profilo avrebbe richiesto una trattazione a se stante); si è ritenuto inoltre indispensabile fare riferimento all analisi economica del diritto, soprattutto al fine di cercare di capire perché le funzioni vengano attratte al centro e quali modelli siano i più adatti per la tutela degli interessi dei cittadini.