LA RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE AMMINISTRATIVA INNANZI ALLA CORTE DEI CONTI

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1 DOMENICO CROCCO LA RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE INNANZI ALLA CORTE DEI CONTI CONTRIBUTO ALLO STUDIO DELLA FATTISPECIE QUALE ISTITUTO DI DIRITTO SPECIALE JOVENE EDITORE NAPOLI 2012

2 INDICE Prefazione di Raffaello Capunzo... p. XIII Introduzione...» 1 PARTE PRIMA LE VICENDE DELLA RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE. ASPETTI STORICO-EVOLUTIVI E VALORI COSTITUZIONALI TUTELATI CAPITOLO PRIMO PROFILO STORICO-EVOLUTIVO 1. L evoluzione storico-normativa dell istituto: dal giudizio di conto alla responsabilità contabile...» Dalla responsabilità contabile alla responsabilità patrimoniale amministrativa...» L estensione della responsabilità patrimoniale amministrativa ai soggetti diversi dai dipendenti e/o funzionari statali. La c.d. «responsabilità formale» degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali: origine della figura quale species della responsabilità contabile e sua progressiva riconducibilità nell alveo della responsabilità patrimoniale amministrativa...» L istituto della responsabilità patrimoniale amministrativa nelle riforme degli anni 90 (Leggi nn. 19 e 20 del 1994, successivamente modificate dalla l. 20 dicembre 1996 n. 639). Cenni sulle fattispecie tipizzate di responsabilità introdotte dalle leggi finanziarie del 2003, 2007 e 2008, dagli artt. 11, co. 6, e 20, co. 12, del d.l. n. 38/2011, conv. in l. n. 148/2011 (c.d. «manovra d agosto 2011» in materia economico-finanziaria) e dal d.lgs. n. 149 del » 47

3 VIII INDICE CAPITOLO SECONDO RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE E VALORI COSTITUZIONALI 1. Premessa introduttiva. La nozione di responsabilità patrimoniale amministrativa quale forma tipica di responsabilità a contenuto patrimoniale gravante sui dipendenti e funzionari pubblici nei confronti della P.A. La rilevata necessità di richiamare preliminarmente la nozione di funzione amministrativa ed i suoi caratteri, ai fini dell individuazione dei valori costituzionali oggetto di tutela della responsabilità di che trattasi... p La funzione amministrativa nel quadro generale dell attuale formula statuale. La discrezionalità amministrativa come potestà di scelta vincolata nel fine. Le nozioni correlate di discrezionalità tecnica ed accertamento tecnico. La tradizionale bipartizione dell attività della P.A. in attività di diritto pubblico ed attività di diritto privato. Le fattispecie più significative della distinzione. Cenni sulla problematica della sindacabilità dell attività gestoria della P.A. esercitata con strumenti di natura privatistica...» L orientamento del giudice contabile in tema di esercizio discrezionale del potere amministrativo implicante deliberazioni di spesa. L individuazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità quali limiti alla discrezionalità amministrativa anche in campo gestorio...» L art. 28 Cost. quale norma costituzionale (sostanziale) di «copertura» dell istituto della responsabilità patrimoniale amministrativa. Brevi note ricostruttive sulla portata innovativa, rispetto al passato, dell indicata norma costituzionale: l introduzione accanto a quella verso la P.A., preesistente nell ordinamento e confermata sotto il profilo processuale dall art. 103 Cost., della responsabilità diretta e personale verso i terzi di coloro che operano a qualsiasi titolo all interno dell apparato amministrativo, con collocazione stabile e strutturata, o semplicemente per conto della P.A. («dipendenti» e «funzionari» pubblici)...» Profilo storico-normativo della disciplina della responsabilità patrimoniale amministrativa dei dipendenti e funzionari pubblici verso la P.A. Dalla responsabilità contabile alla responsabilità patrimoniale amministrativa. La qualificazione dottrinale della responsabilità patrimoniale amministrativa in termini di «ibrido giuridico». L attribuzione alla Corte dei conti della cognizione esclusiva in subiecta materia. La relazione tra i due tipi di responsabilità (patrimoniale) diretta dei dipendenti e funzionari pubblici verso i terzi e verso la P.A....» 106

4 INDICE IX 6. Analisi dei tradizionali principi regolatori dell azione della P.A. rappresentanti veri e propri valori costituzionali tutelati dall istituto della responsabilità patrimoniale amministrativa. Il principio di legalità ed il suo ruolo fondamentale nella legittimazione dell esercizio del potere amministrativo di gestione delle risorse pubbliche. Il profilo formale e sostanziale della legalità in funzione tutoria generale delle posizioni giuridiche collettive ed individuali che rilevano in ambito giuridico-finanziario... p Il principio di buon andamento quale parametro costituzionale della legittimità delle scelte amministrative anche in campo gestorio. La giuridicizzazione dei concetti tecnico-aziendalistici di efficienza, efficacia ed economicità. La nozione di managerialità applicata alla P.A. e la sua incidenza sull accezione di legittimità amministrativa. Modulo burocratico e modulo imprenditoriale nella fenomenologia della dirigenza pubblica. Il processo di riforma in senso manageriale dell assetto dirigenziale pubblico. Critiche. Il buon andamento della P.A. e la sua incidenza ai fini della sindacabilità dell atto amministrativo di gestione da parte della Corte dei conti...» Il principio di imparzialità quale indicatore di una posizione super partes del soggetto agente. L insufficienza di tale nozione se riferita all attività amministrativa. L identificazione dell imparzialità nel «potere-dovere» della P.A. di non pregiudicare aprioristicamente (e, quindi, senza attenta ponderazione) gli interessi coinvolti nelle sue scelte discrezionali...» La funzione della responsabilità patrimoniale amministrativa tra «amministrazione di servizio» e «amministrazione di risultato». Brevi considerazioni conclusive sulla responsabilità come norma di organizzazione e regola di azione...» 145 PARTE SECONDA DISCIPLINA VIGENTE E NATURA GIURIDICA CAPITOLO PRIMO PROFILI DEFINITORI E COSTITUTIVI 1. La nozione di responsabilità patrimoniale amministrativa alla luce delle varie tipologie di responsabilità (disciplinare, civile verso terzi, penale e dirigenziale) nelle quali può incorrere il dipendente e/o il funzionario pubblico...» 149

5 X INDICE 2. Gli elementi costitutivi della responsabilità patrimoniale amministrativa... p Premessa...» Il rapporto di impiego o di servizio...» La condotta illecita...» Il criterio di imputazione. Il dolo e la colpa grave quali elementi soggettivi della responsabilità dell agente...» (Segue) Le cause di esclusione della colpevolezza. In particolare: l errore professionale scusabile e la buona fede dei titolari di organi politici (c.d. «esimente politica»)...» Il fatto dannoso. Breve cenno ad alcune tipologie di danno erariale risarcibile: il danno da disservizio; il danno all economia nazionale; il danno agli equilibri di bilancio; il danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza (c.d. danno obliquo); Il danno all Unione europea; il danno da tangente...» (Segue) Il danno all immagine della P.A....» (Segue) Il danno all ambiente...» Il nesso di causalità...» 250 CAPITOLO SECONDO PROFILI CARATTERISTICI DELLA DISCIPLINA ISTITUZIONALE 1. Premessa...» Il principio di personalità della responsabilità patrimoniale amministrativa...» L intrasmissibilità agli eredi...» La parziarietà dell imputazione di danno ed il rifiuto del modello di solidarietà passiva...» La questione della responsabilità per le deliberazioni degli organi collegiali. Concorso soggettivo dei partecipanti alla delibera e applicabilità del principio di parziarietà...» Il regime prescrizionale...» L iniziativa d ufficio e l obbligatorietà dell azione pubblica di danno...» L insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali...» Il potere di riduzione dell addebito e la ponderazione dei vantaggi comunque discendenti dalla condotta antigiuridica dell agente...» 312

6 INDICE XI CAPITOLO TERZO LA NATURA DELLA RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE. PROFILI TEORETICI 1. Premessa... p La teoria sulla natura civilistico-risarcitoria...» La teoria sulla natura indennitaria...» La teoria sulla natura pubblico-sanzionatoria...» La teoria della natura sui generis. La responsabilità patrimoniale amministrativa come tertium genus rispetto ad una concezione della responsabilità per danno erariale di marca civilistico-risarcitoria ovvero pubblicistico-sanzionatoria...» 346 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE...» 351 Bibliografia...» 367